推进阜阳城乡一体化建设的思考

摘要 城乡一体化建设重点在农村，阜阳已经取得了初步成效，但是制约城乡一体建设的因素仍然较大。为此，提出阜阳城乡一体建设的建议，以深入推进城乡一体化建设。

关键词 城乡一体化；主要问题；对策建议

中图分类号 S-9 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2017）29-0204-03

Thinking about Proving Urbanrural Integration Construction

LIU Yanli

（Party School of Yingzhou District Committee in Fuyang ，Fuyang ，Anhui 236000）

Abstract Emphasis of urbanrural integration construction was in rural.Primary effects was obtained in Fuyang.Factors restricting urbanrural integration construction were also serious.Advice was put forward to promote constructing urbanrural integration.

Key words Urbanrural integration；Main problem；Suggestion

基金項目 阜陽市2016年社科规划立项课题（FSK2016001）。

作者简介 刘艳丽（1973—），女，安徽阜阳人，高级讲师，在职硕士研究生，从事法学理论、基层党建研究。

收稿日期 2017-07-28

纵观国内外城乡发展，大都经历了对立到协调进而一体发展的过程。21世纪初期，国内研究城乡融合发展的学者开始将“城乡一体化”用于表述城市与乡村融合发展的动态趋势。十几年来，我国长三角、珠三角等经济发达地区相继开始探索城乡一体建设，并取得了较为明显的成效。如浙江省安吉县，其县域内生态良好，经济发达，特色集镇美丽乡村已经高度融合，实现了城乡一体发展，于2012年获得“联合国人居奖”，并成为中国美丽乡村示范县。

1 城乡一体化内涵与阜阳城乡关系的演进

1.1 城乡一体化内涵 所谓城乡一体化，是指在保持城市和农村各自特色的基础上，通过调整城乡间在经济、社会、文化、政治、生态环境等层面的二元对立关系，破解相关方面二元结构壁垒，实现城乡协调发展的动态过程[1]。进入21世纪以来，随着经济实力的不断增强和社会事业的不断发展，我国已经积累了以城带乡、以工促农、城乡和谐发展的强大物质基础。党中央从战略全局出发，相继作出统筹城乡发展、城乡协调发展、推进城乡发展一体化等关乎城乡发展的重大决策，既符合经济社会发展的内在规律，也是我国现代化建设的重要内容和发展方向，更是顺乎人民群众对美好生活期待的必然选择。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央对“三农”工作高度重视，对进一步破除城乡二元结构、全面深化农业农村改革作出系列重要部署，根本目的就是要切实解决农业不强、农村不美、农民不富的问题，真正让农业强起来，农村美起来，农民富起来，让城市和农村共同繁荣，让占我国人口大多数的农民与市民一起共享改革发展成果。2013年7月22日，习近平在湖北省鄂州市长港镇峒山村考察农村工作指出：“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。……我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。[2]”

1.2 阜阳城乡关系的演进 作为地处皖北平原的传统农业大市，阜阳人口占全省1/6还多，农业人口占绝大部分，其城乡关系与全国各地一样，建国后大致经历了3个阶段：一是建国初期到十一届三中全会前的重工轻农阶段，也是城乡二元结构形成并高度固化阶段，主要特点是农业支持工业，农村支援城市，农民被固定在农村。阜阳位于皖西北平原，没有大规模工业建设投入，以传统农业为主，属于较分散的小农经济组织形式，农民占全部人口的绝大多数。

二是改革开放到1990年代相对发展阶段。农村家庭联产承包责任制的推广极大地促进农业生产力发展，农民生活逐步改善，城乡差距在1980年代逐步缩小，但是随着工业化和城市化高速发展继而又持续拉大。1980年代后期，阜阳农村劳动力剩余渐成普遍现象，进城务工成为许多农民增加收入的首要选择，阜阳成为全国农民工主要输出地区。

三是党的十六大以来的城乡融合发展阶段。2003年中央提出“科学发展观”，并将统筹城乡发展列为科学发展必须坚持的“五个统筹”之首；2005年12月部署建设社会主义新农村；党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局”；十八大首提“推动城乡发展一体化”，指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，提出既要加强农业基础地位，加快新农村建设，同时要加大城乡统筹发展力度，逐步缩小城乡差距，着力促进农民增收，让广大农民平等参与现代化进程，促进城乡共同繁荣；十八届五中全会《决定》提出健全城乡发展一体化体制机制，推动城乡要素平等交换、合理配置，实现基本公共服务均等化。2013年阜阳市在全省率先开展户籍制度改革，提出落户阜阳“五个零门槛”，废除了城乡二元户籍壁垒，有力地推动了当地农民市民化进程[3]。

2 阜阳市城乡一体化发展现状及存在的主要问题

党的十八大以来，在新型城镇化建设战略部署指导下，阜阳开启了阜城中心城市、县域中小城市、特色城镇、美丽乡村“四位一体”的城镇化建设步伐，同时在城乡要素配置、劳动力转移就业、基础设施和公共服务等方面，取得了初步成果，但是也存在一些不容忽视的问题。

2.1 发展现状

一是城乡融合发展趋势比较明显。阜城中心城市、县域中小城市、特色城镇、美丽乡村“四位一体”城乡发展体系初步形成。2016年年底城镇化率40.24%，比“十一五”末提高6.9百分点。5个县城建设步伐加快，承载能力进一步增强。中心镇建设取得实效，美丽乡村建设扎实推进。阜阳城区、五县（市）城规模和管理水平不断提升，建设了160个省级中心村、整治了74个乡镇政府驻地建成区。

二是农业现代化发展趋势比较明显。推进农业供给侧结构改革，以现代农业发展示范试点工程为抓手，重点建设省级绿色增产示范片（区）、示范村、示范家庭农场，重点发展高效作物，着力打造“一村一品”“一乡一业”格局。培育壮大农村新产业新业态，推动农业一、二、三产业联动发展，打造乡村休闲旅游新业态。以深化土地制度改革为主线，加大农村金融改革力度，激发农村发展内生动力和活力。

三是特色集镇和美丽乡村建设整体推进趋势比较明显。自2012年开展美丽乡村建设以来，坚持突出特色、因地制宜、科学规划、试点先行、以县为主的原则，建成了135个省级中心村，96个省级中心村和149个乡镇政府驻地正在建设当中，重点培育打造出颍州区白行村、颍上县三王村等、界首市田营村等一批国家、省级美丽乡村、特色集镇。

四是城乡基础设施统筹建设趋势比较明显。科学制定城乡基础设施建设规划，对桥梁安全、排水防涝、城市防洪、市政管网（线）、公共供水、污水垃圾处理、园林绿地和公共交通等制定建设方案；有计划地开展城镇棚户区改造，加大农村危房改造力度，借助扶贫攻坚全面推进水电路建设“三项工程”，使得全市农村基础设施建设得到极大改善。以城市“三项整治”、农村环境综合整治为抓手，全面整治城乡环境，逐步提高社会管理服务水平，使阜阳市入选安徽园林城市和国家智慧城市、信息惠民试点城市。

五是城乡文明共建趋势比较明显。精神文明建设活动扎实开展，入围和当选全国道德模范及“中国好人”“安徽好人”位居全国地级市前列，高思杰被中宣部授予“时代楷模”“全国优秀共产党员”。文化惠民工程深入实施，国家级非物质文化遗产工程深入推进，荣获“中国书法城”称号。八里河景区被评定为国家A级旅游景区，入选国家循环经济示范城市。

2.2 存在的问题 从全市来看，制约阜阳城乡一体化发展的因素主要有思想认识不到位、经济总量不大、产业结构不优、基础设施建设历史欠账较多等。

一是存在认识误区。一些地方对城乡一体化缺乏深度认知，普遍认为建起类似城市居民小区的楼群，让农民住上楼房就是城乡一体。将小城镇建设等同于城乡一体化。

二是城镇化水平较低。2016年国民经济和社会发展统计公报显示，2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，户籍人口城镇化率为41.2%[4]。阜阳市2016年末常住人口城镇化率42.24%，低于全国17百分点。阜阳农业人口占比过大，农民市民化进程较慢。

三是基础设施欠账较多。城乡人居环境差距大，以美丽乡村建设为抓手的新农村建设尚在政府主导推动的示范建设阶段，绝大部分村镇缺少自主谋划加快发展的创新意识和特色做法，更沒有建设全域美丽乡村的观念。

四是公共服务水平较低且不均衡。教育资源分布不均衡和医疗卫生资源的配置不科学依然较普遍。农村公共文化服务内容单调，形式单一。留守儿童的教育管理与现实需求仍然差距较大。农村居民就业形式较单一，主要收入来源仍是外出务工。

五是特色产业没有形成集聚效应。阜阳工业化还处在上升阶段，产业品牌建设还在摸索阶段。部分乡镇缺乏中长期科学发展规划，环境整治、村庄改造、集镇建设还处在探索中。

3 加快阜阳城乡一体化建设的对策建议

习近平总书记指出，小康不小康关键看老乡。城乡一体化建设，重点也是在农村。2013年中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。2014—2017年中央一号文件分别对推进城乡一体化建设作出重要部署。这些都为阜阳扎实有序开展城乡一体化建设工作提供了重要遵循和科学指导。

3.1 把握扶持政策和叠加机遇 近些年，阜阳先后迎来国家实施中原经济区建设、沿海地区产业加速转移、皖北振兴力度加大和大别山集中连片扶贫开发等一系列叠加政策机遇。国家“十三五”规划建议提出的推进城乡一体化发展的战略举措，对阜阳这个经济相对欠发达地区同样具有特别重要意义。阜阳各级政府和广大干部群众，要牢牢把握政策机遇，坚持一、二、三产业联动和经济、生态、人居功能复合发展理念，将工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体对待，加快补齐农业农村短板，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村。要进一步优化政治生态，激发发展活力，增强发展信心，全面落实“双轮驱动”发展战略，以“五大专项行动”为具体抓手，着力打造“四化”协调发展先行区。

3.2 以“双轮驱动”发展战略引领城乡发展布局 2017年初阜阳市为积极践行“五大发展理念”，出台了大力推动工业化、城镇化“双轮驱动”发展战略，为深入推进城乡一体建设提供了具体指导。要深化产业发展规划、城镇规划、土地利用规划、生态建设规划有机融合，强化区域城镇发展和产业布局紧密衔接，优化城市功能区、农村居民点、产业集聚区、农业发展区、生态功能区布局。加强城市功能区、建制镇和新农村社区规划衔接，构建以城市功能区、中心镇、新农村社区为节点的新型城乡体系。实现城乡在政策上的平等，产业发展上的互补，国民待遇上的一致，让农民享受到與城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

3.3 加快全域特色小镇及美丽乡村建设力度 科学编制县域乡村建设规划和村庄规划，提升民居设计水平，强化乡村建设规划许可管理。遵循乡村自身发展规律，体现农村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，努力建设农民幸福家园。深入实施县域经济振兴工程，加快县城扩张规模，改善环境，完善功能，增强活力。到2020年建成40个左右镇区规模大、人口聚集多、建设水平高、人居环境美、综合实力强的美丽城镇，美丽乡村“由点及面”，建成1216个中心村和5705个村民点。

3.4

推进一二三次产业融合发展

县域经济承担着推动城乡经济协调发展的主体责任，是统筹城乡发展的桥梁和推动者[5]。要把发展实体经济作为经济工作的主体和核心，着力推进三产融合、协同发展。加快实施工业突破，实施工业强市战略，解决工业“大而不强”的问题。加大农业供给侧改革力度，结合阜阳实际，加快发展现代农业，大力发展都市农业、城郊农业、休闲农业和观光农业，促进农副产品就地加工转化，推动“百亿粮仓”向“千亿厨房”转变。加快提升现代服务业水平，积极探索田园综合体建设，重点扶植培育颍州区金宏现代农业园等一批多种业态融合发展的综合体，提高农业综合效益。落实好《阜阳市实施双轮驱动战略促进现代农业发展的若干政策》，对全市范围内绿色食品产业发展、现代农业生产基地建设、农产品加工 提升、农业服务业发展、现代农业园区提升、开展特色农业保险等六大类现代农业发展项目进行资金和政策扶持，培育一批有实力的三产联动企业。

3.5 建立健全均衡配置城乡资源的长效机制 在构建新型城乡关系之际，要改变以往一边倒的资源倾斜方式，逐步加大对乡镇、县域层面的支持力度[6]。

要统筹城乡基础设施建设，进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度，推动城镇公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。注重城乡生态环境建设，持续开展农村人居环境整治行动，调动农民积极性，提高农民参与热情，发挥农民主体作用。

3.6 加大對城乡弱势人群的人文关怀 健全适应经济社会发展要求的社会保障体系。加强相关问题法制建设，建立以法律为主體的制度调控体系，把社会弱势群体的保护纳入法制的轨道上来。建立畅通的利益表达机制，有效地做到情况的畅通无阻。支持引导社会力量参与对弱势人群的关爱工作，加大农民、大学生创业就业帮扶力度，保障失地农民权益，加大农民市民化后的心理融入研究和引导，加大新型职业农民培训的实际效果。

参考文献

[1]

白永秀，吴丰华.中国城乡发展一体化：历史考察、理论演进与战略推进[M].北京：人民出版社，2015.

[2] 张晓山.习近平"城乡一体化"思想探讨[EB/OL].（2015-10-21）[2017-06-21].http：//theory.people.com.cn/n/2015/1021/c40531-27723378.html.

[3] 阜阳市人民政府关于深入推进户籍制度改革的实施意见[N].阜阳日报，2015-10-10（1）.

[4] 中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].[2017-06-21].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html.

[5] 中国城乡一体化发展报告（2014-2015）[R].北京：社会科学文献出版社，2015.

[6] 甄峰， 黄朝永.国内城乡一体化研究进展与思考[J].现代城市研究， 1999（2）：47-49.