20世纪美国就业政策调整及其对中国供给侧改革的借鉴意义

杨超

[摘要]20世纪美国政府对就业政策的调整实质就是通过政府干预对劳动力供给进行调节。美国的经验教训对于中国供给侧结构性改革具有借鉴意义，它验证了政府对就业市场的干预是促进经济良性运行的有效手段，从行政管理、反歧视等方面提供了借鉴。中国的改革应避免美国政策调整中的应急性等缺点和不足。

[关键词]美国；就业政策；“肯定性行动”；中国；供给侧改革

[中图分类号]K712 [文献标识码]A [文章编号]1000—3541（2017）03—0099—07

笔者认为，20世纪美国就业政策的变迁是美国政府干预经济、干预就业市场的重要举措，不仅充分反映出美国劳动力供给方面调整的长期性，还典型地体现了就业政策、人力资源因素在经济发展中举足轻重的地位。本文通过对20世纪美国就业政策调整的梳理，从经济、政治和民权等多角度出发分析政策调整的内在背景，解读政策的特点与得失。在此基础上，分析美国政府就业政策调整、劳动力供给改革对中国当前供给侧结构性改革的借鉴意义。

一、20世纪美国劳动力供给方面的调整

在现代历史上，实行供给方面的改革是经济结构调整的一种重要方式，美国就曾采取过类似举措。虽然美国全面、系统的供给改革始于20世纪80年代里根政府时期，但笔者认为，美国局部性的供给改革早已在此之前悄然启动——20世纪美国历届政府就业政策的调整和变迁，实质上就是对劳动力供给进行改革的过程。“近半个多世纪以来，历届美国总统处理经济问题的历史，就是他们……摸索着对付失业和经济膨胀，以实现经济增长的历史”。20世纪美国政府就业政策调整一方面反映出美国两党在治国方面理念的变化；另一方面，也是美国政府随着经济、政治形势的演变而采取对策、调节劳动力供给的过程，其阶段性特点比较突出。笔者认为，美国20世纪就业政策调整过程可分为四个时期。

（一）新政以前：间接干预

从建国伊始到20世纪初期，美国联邦政府几乎没有对就业市场进行过直接干预，有限的干预主要体现为通过教育政策、移民政策“间接性地影响国内就业市场劳动力数量与技术的供给”。从教育政策方面看，对就业影响最大的当属《莫里尔法案》。第一个《莫里尔法案》颁布于1862年，规定由联邦政府向州赠地，用于建立农业和机械工程方面的高等院校，前后总计建校达60余所；1890年颁布的第二个《莫里尔法案》进一步强化了赠地学院的财政保障。《莫里尔法案》是联邦政府干预高等教育、间接干预劳动力市场、促进就业的重要手段。通过《莫里尔法案》及其配套法律的實施，赠地学院积极推广实用知识、普及农业科技教育，为美国社会培养了大批实用型人才，这对于镀金时代乃至20世纪美国的经济发展起到了巨大支持作用。此外，移民政策的调整也是美国政府间接影响劳动力供给的手段。这种转变最典型地体现在19世纪70年代以后，美国政府移民政策的变化方面。70年代后，美国排外主义大行其道，以1882年排华法案为标志开始实施限制性移民政策。该政策具有鲜明的种族歧视色彩，但“其中鼓励文化和技术素质较高的移民的特点却十分突出”。该政策符合美国自身经济发展需求，是联邦政府吸引人才、扩大技术劳动力供给的手段。

“进入20世纪后，联邦政府仍继续坚持政府责任最小化”。尽管随着垄断资本主义的发展、社会矛盾日益尖锐，联邦政府不得不采取一些措施加强对就业、劳动力供给方面的某些调整，但并未改变间接干预的基本方式和原则。在西奥多·罗斯福总统时期，迫于社会各阶层的强烈呼吁，联邦政府在劳资关系方面进行了一些调控，出台了有关最低工资、工作条件的立法，但保护对象有限，不具有普遍适用性。一战后期，由于劳动力严重短缺，威尔逊政府也在促进黑人就业、消除就业歧视方面做出了一些努力。但这些干预政策均非美国政府经济常态，表现出很强的应急性特点。此后共和党执政时期，自由放任成为经济准则，最终在胡佛总统时期大萧条到来。面对危机的逐渐加深，迫于压力，1931年国会通过了《联邦就业稳定法》，但措施非常消极，只局限于缩短工时、降低工资，引导企业主和工人之间自愿合作，而把更多的责任推卸给社区、慈善机构、地方政府。这种对就业市场的干预具有很强的间接性、暂时性和有限性，基本原则仍然是保证政府干预的最小化，所以，最终只能任危机肆虐，无力回天。

（二）从新政到卡特政府时期：积极干预为主

该时期联邦政府通过各种方式加强对就业市场的干预、主动调整就业政策、优化劳动力供给。

围绕就业问题，新政最主要的成就是承认政府有责任保障就业，开始了政府干预就业的新时期。这首先源于大萧条带来的治国理念改变，也源于富兰克林·罗斯福总统对联邦政府在就业方面责任的认知。他在1934年6月的咨文中谈道：“家庭安全、生计安全、社会保险安全这三个重大目标，是我们能够提供给美国人民的最低限度的承诺，是每个愿意工作的个人和家庭的权利。”在1943年1月的国情咨文中，罗斯福再次强调就业权利是免于匮乏的自由和权利，美国政府能够保证。同年3月，罗斯福总统向国会提交了名为《保障、工作和救济政策》的报告，提出了包括工作权利、公平工资权利、休息权利等在内的一系列目标，从各方面强化就业保障。在此基础上，新政时期联邦政府在就业方面逐渐加强了干预和调节。在罗斯福的积极敦促下，30年代，国会先后颁布了《就业稳定法》《全国工业复兴法》《公平劳动标准法》等法案，行政当局也发布了8587号、8802号、9346号等一系列总统行政命令，兴办公共工程，增加就业机会，调解劳资关系，保护劳工权益，禁止就业歧视。通过加强政府干预，调整就业政策，最终使美国摆脱了经济危机，并为军事胜利奠定了物质基础。

二战后，杜鲁门政府继续按照罗斯福政府的政策走向加强对就业市场的干预。该时期制定的《1946年就业法》再次明确了政府在促进就业方面的责任。国会还通过了《1946年职业教育法》，规定由联邦政府拨款对失业劳工进行培训。

共和党艾森豪威尔政府对政府干预有所限制，但总体上仍延续民主党时期的政策。1953年，艾森豪威尔签署10479号行政命令，宣布促进全部可利用人力资源的最充分的利用是国家经济和安全的利益所在，为所有基于政府合同的合格就业人员和正在寻求就业人员促进平等就业机会是美国政府的政策，确保履行并完成美国政府的平等就业机会计划是美国政府合同机构和政府合同商的责任。该行政命令表明，美国政府已经开始把促进人力资源的充分利用和实现平等就业与国家利益紧密联系起来。

进入60年代，面对着美国社会出现的“人力革命”、结构性失业等经济现状，肯尼迪政府着手开拓就业领域的“新边疆”，政府对就业市场的干预进一步从促进就业走向高效地利用人力资源、保障公平就业，开启了从追求就业的“量”到追求“质”的转变。1961年，肯尼迪总统签署10925号行政命令，提出了“肯定性行动”的概念。该命令宣布，在联邦政府和政府合同中为所有合格的人促进和确保无种族、宗教、肤色或民族来源歧视的平等就业，这是美国政府的责任和政府行政机构的政策；通过最高效地使用全部可利用人力资源来促进经济、安全和国家防御，是美国的一般利益和福利；扩大和加强努力以促进就业机会的全面平等是紧迫的需要。在肯尼迪总统敦促下，国会通过了《1962年人力开发与培训法》，主要针对技术水平落后的失业者进行培训；颁布了《1963年职业教育法》，通过联邦与州的合作，加强职业教育。约翰逊总统时期，在行政部门积极推动下国会通过了1964年《经济机会法》，制订了一系列有针对性的就业和培训计划以消除贫困；国会还颁布了《1964年民权法》，第一次以立法形式明确禁止在种族、肤色、宗教、性别或民族来源方面实行就业歧视，这在美国追求平等的历程中具有里程碑式的意义。在该法律原则基础上，1965年约翰逊总统发布了11246号行政命令，开启了“肯定性行动”，禁止在就业领域实行种族、信仰、肤色或民族来源方面的歧视，并明确了政策执行机构、规定了奖惩措施。

尼克松总统上台伊始试图改变“新政”式道路，结束凯恩斯主义以政府高投入、高通货膨胀来消除经济停滞和高失业率的经济策略。但是，美国当时面临的“滞涨”局面使尼克松政府左右为难。为了恢复经济、扩大就业，尼克松政府最终只能重拾凯恩斯主义国家干预的老路。尼克松政府时期，国会先后制定了《1971年紧急就业法》《1972年州与地方财政援助法》《1972年平等就业机会法》《1973年全面就业与培训法》等法律。尼克松政府行政当局还颁布了一系列行政命令，减少失业，最大限度地促进地就业；同时加强各州和地方政府在保障就业方面的权责，尝试就业管理和就业政策实施的重心下移；积极扩大公共就业计划；进一步推进平等就业。福特、卡特政府时期，联邦政府就业政策也基本没有背离政府干预的路线。

从新政到卡特政府时期，美国政府通过立法、行政命令等方式明确宣示政府在就业方面的责任，加强对劳工的培训，通过兴办公共工程等方式增加就业机会、促进就业，从而加强了对就业市场的干预；政府还辅之以相关辅助措施，保障劳动者权利，禁止就业歧视。正是由于新政以来美国政府不断加强对就业市场的干预，美国不但摆脱了20世纪30年代的危机，而且保持了二战后直至20世纪60年代总体上的经济良好态势。

（三）里根、布什总统时期：保守主义

在卡特政府后期，滞涨、劳动生产率下降等问题已极为严重，美国在资本主义世界的经济比重持续下降，主张彻底结束新政管理模式、鼓吹保守主义的呼声日益高涨。为结束“新政模式”带来的大政府、大赤字、大包袱等弊病，1981年2月，里根向国会提出了“经济复兴计划”，以強硬的保守主义姿态制定了包括减税、压缩联邦政府非国防开支、减缓货币增长速度、放松政府管制等内容的经济政策。此即是反凯恩斯主义、以供应学派和货币主义理论为基础的所谓“里根经济学”。“里根经济学”走与新政模式相反的道路，其总原则就是减少政府管制和干预，以市场经济为导向，突出自由竞争，鼓励个人努力，但是里根政府“经济复兴计划”自身矛盾性导致1981年美国爆发了经济危机，大量企业倒闭、财政赤字和失业率飙升。因此，里根政府不得不再度调整政策，在1982年中期以后，重新实行增税、扩大货币供应量等措施。通过供给方面的反复调整，美国经济得以持续回升，失业率从1982年、1983年的9.5%降到1988年的5.4%。

里根政府的就业和培训政策集中体现为1982年的《岗位培训伙伴关系法》。该法案充分实践了里根政府的保守主义路线：减少联邦政府的干预，强化州政府和地方政府在联邦就业培训计划中的作用，大幅度削减就业培训的财政支出。该法案“各项条款规定的拨款每年平均在33亿到36亿美元之间，加上该法案以外的其他培训计划的支出，每年总额仅仅相当于1977—1981年间的50%”。布什政府在经济方面基本上沿袭了里根时代的理念和政策。

（四）克林顿政府：中间道路

正如黄安年教授所指出的，20世纪80年代治理经济滞胀的成效“是以高赤字和高贸易逆差的沉重代价换来的，它困扰了布什政府，也给克林顿政府留下了难以收拾的来自扩大和收缩、福利保障和就业自立、政府干预和管理弊端两方面问题的困境”。面对美国经济困境，克林顿政府在国内经济政策方面走上了“中间道路”或称“第三条道路”。克林顿政府鼓吹的“第三条道路”就是为克服“新政”模式和共和党政府“劫贫济富”政策的弊端，而将“新政”传统和共和党的某些主张有机地融合、重组，或者如唐海军所云：“是在自由资本主义和社会民主主义之间进行的一种‘政治嫁接。”在“第三条道路”思想的主导下，克林顿政府既注意发挥市场机制的作用，同时也不放松国家宏观调控。在就业政策上，克林顿政府力求扩大就业、追求工作福利。1992年国会通过了《岗位培训伙伴关系法修正案》，加大了政府对培训失业者的资金投入，优化了管理模式，加强了服务职能，有力地促进了90年代末的美国就业。1996年，国会通过了《个人责任与工作机会协调法》，对贫困家庭予以援助，加强职业培训。克林顿政府的经济政策卓有成效，从1993年起，美国的经济情况有所好转，经济衰退结束。

总体而言，20世纪美国的就业政策经历了几多变迁，其基本发展趋势是从间接干预到直接干预，再到减少干预。不同阶段的目的性也比较鲜明：新政以前是以自由放任为圭臬，新政时期以消除危机为目的，二战后到60年代前，以延续稳定、繁荣为宗旨，60年代民主党政府意在消除贫困、禁止歧视，70年代则以解决失业和滞胀问题为要务，80年代共和党时期尝试以保守主义取代传统的凯恩斯主义、结束经济滞胀，90年代起克林顿以“中间道路”博采众长。

二、20世纪美国政府就业政策调整的特点

纵观20世纪美国政府就业政策的变迁可见，美国在供给与需求、失业和通货膨胀之间的平衡、改革贯穿始终；劳动力供给方面的调整和改革自新政起就一直是美国政府人力政策的主旋律，是美国政府干预经济、调整劳动力供给的重要手段。在这个过程中，20世纪美国就业政策调整呈现出以下特点：

第一，就业政策的调整和改革受到政治、经济形势和执政党更迭的影响，应急性特点突出。对照20世纪美国就业政策变化与政治、经济形势变化曲线可见，二者基本是同步的，表明政府的干预是必要的，是应对危机的有效方式。新政以前，美国有限的间接干预已不适应20世纪资本主义经济发展的需要，导致在经历20世纪20年代的表面繁荣之后，美国陷入大萧条。在这种情况下，罗斯福总统实施新政，政府主动干预经济、干预就业市场，最终消除了危机。尼克松总统虽然想放弃凯恩斯主义，但是理念服从于现实，最终还是重归故道。而20世纪80年代政府對就业政策的新调整，也是在美国面临滞胀危机的情况下，里根政府再次做出的新选择，减少联邦政府的干预，强化地方政府的作用，削减就业培训的财政支出。

从政策实施成效来看，短期效果明显，但长期效果有限。20世纪的几次就业政策调整，是美国各个时期整体经济战略的一部分。政策调整后短期内均取得了良好效果：新政结束了危机，并成为80年代以前美国经济的基本路线，保障了持续繁荣；里根经济学结束了滞胀，带来了长达92个月的经济增长。但是，新政之后的经济滞胀、后里根时代的经济衰退、2007年的次贷危机，以及美国战后八次经济危机、一个世纪政策的频繁调整都表明，美国的就业政策实际上沦为一种对策，见招拆招、随机应变，不具有长期性、稳定性，应急性特点比较突出。造成这种情况的原因固然包括经济、政治、军事、民权等因素的变化，但不可否认，政党政治是其中的重要影响因子。美国两党治国理念不同，在轮流执政的过程中，经济政策成为实践其治国理念的一个试金石，结果导致经济政策、就业政策更迭，严重影响了经济的稳定性。

第二，联邦政府各部门、联邦与州和地方协同并举。在就业政策的制定、实施过程中，联邦政府各部门之间，以及联邦与地方政府之间的协同合作起到积极的推动作用。新政时期，罗斯福总统敦促国会制定了一系列恢复经济的法律，如《全国工业复兴法》《紧急救济拨款法》等，成立了专门机构公共工程管理局、工程振兴局等，落实法律规定，协调各部门的行动，扩大就业机会。行政部门、立法部门紧密结合，最高法院最终也顺应大局、积极支持新政。联邦政府层面合力推进新政，促使美国走出经济危机。另外一个联邦三权合作的典范，当属60年代反歧视政策、“肯定性行动”制定实施过程中三权之间的默契。

此外，联邦与州和地方之间的合作也在促进就业方面功不可没。如果说新政以后直至60年代主要是依靠联邦政府统一制定、实施促进就业和人力培训政策，那么到了60年代末期，州和地方政府的支持、参与、合作则日渐增多而且举足轻重。随着社会转型、就业问题日益复杂，联邦政府难以大包大揽。这也导致尼克松政府上台后政策转向。尼克松认为，美国已经“到了抛弃那种家长式政治——‘华盛顿了解得最清楚的政策的时候了”。尼克松时期的国会立法和行政法规加强了对州和地方政府的约束和权责要求。在根据《人力开发与培训法》设立的各种计划中，联邦政府主要与州和地方机构打交道，而在执行“集中就业计划”时，联邦政府甚至绕过了州而直接与地方机构交涉。《1971年紧急就业法》《1973年全面就业与培训法案》也都实行联邦资助、地方操作的模式，充分发挥了州和地方政府的作用。联邦层面及联邦、地方之间的合作，减少了掣肘和内耗，提高了工作效率，促进了就业政策高效、有序地实施，也有利于及时接受反馈、发现问题、调整政策。

第三，针对不同失业群体，促进就业举措灵活多样。20世纪美国就业政策调整过程中的又一个显著特点，是政策的针对性、多元化。在新政时期，联邦政府不仅考虑到整体数量上减低失业人口，还考虑到不同层次就业人员的不同需求，因人而异、有的放矢地给予解决。除了通过兴办公共工程、以工代赈等路径扩大就业以外，针对作家、音乐家等群体的失业问题，联邦政府设立专门项目、划拨经费支持其就业；针对大批青年失业、增加社会动荡的情况，联邦政府制订并实施了相应计划，组织民间资源保护队、全国青年团，把资源保护、道德规范、军事训练、继续教育有机结合，取得了较好效果。此后联邦政府的就业政策、法规也都沿袭了新政传统，就业政策的层次性、目的性清晰。60年代，联邦政府依据《1964年经济机会法》等法案，针对青年人设立了职业团、街区青年团等计划，针对成年人设立了成人教育计划等，针对少数族裔、贫困家庭分别实施了不同的资助、扶持、培训计划。联邦政府的就业政策层次分明，指向性强，不但有利于减少失业，而且能够有效开发、利用人力资源，促进就业质量的提升。

第四，救济、培训、反歧视与促进就业政策相结合。自新政以来，特别是民主党执政时期，对失业人口的救济和培训始终与促进就业的政策同步。20世纪30年代，面对大量失业贫困人口，罗斯福总统敦促国会于1933年颁布了《联邦紧急救济法》，设立管理局，向各地发放救济金；60年代，针对由结构性失业、种族和性别歧视、女性单亲家庭结构等因素造成的弱势群体的救济始终没有中断。但是，救济只能解燃眉之急，“授人以鱼不如授人以渔”。美国政府在实行救济措施的同时，还积极实行各种人力培训计划和职业教育，提高失业者的文化和技能水平，为其重新进入就业市场创造条件。这也成为联邦政府干预就业市场、促进就业的有效手段。类似的政策如新政时期的《失业救济法》，1946年《退伍军人训练计划》《职业教育法》，1962年《人力开发与培训法》，1964年《经济机会法》，1971年《紧急就业法》，1973年《全面就业与培训法》，1982年《岗位培训伙伴关系法》等。

反歧视在20世纪美国就业政策调整中日益得到强化，是又一个不争的事实。20世纪以来，在少数族裔、妇女等弱势群体争取平等斗争的压力下，伴随着劳动力需求的变化，反歧视政策在就业政策调整中日益凸显其重要性。一战后期，由于劳动力资源短缺，威尔逊政府在黑人就业问题上做出了一些努力，但“一战期间试图通过影响联邦政府来打击歧视的努力显得虚弱、缺乏自信和不合理”。新政时期，联邦政府开始关注普遍存在的就业歧视问题，在“新政”时期的法律命令如《全国工业复兴法》、8587号行政命令中开始出现禁止歧视的规定。8802号行政命令则更加明确宣布了政府在反就业歧视中的责任。在此基础上，反就业歧视的法规、命令不断颁布并得以完善，直至60年代以约翰逊总统发布的11246号行政命令为标志“肯定性行动”政策问世。该政策明确了政府在平等就业中的责任，强调政府部门需要采取积极措施履行这一职责；扩大了平等就业的保障范围；强化了对政府合同承包商和分包商的管理机制，标志着美国政府平等就业政策的初步形成。

20世纪美国政府通过以救济、培训和反歧视等配套政策与促进就业政策相互支撑，帮助失业人口解决短期生计；支持失业人口重新进入就业市场，禁止就业领域的歧视性行为。这些举措不仅有利于就业政策的实施，还也缓解了社会矛盾和种族冲突。当然，由于矛盾的根源难以消除，这种缓解只能是暂时的、局部的。

三、20世紀美国就业政策调整对中国当前供给侧改革的借鉴意义

美国20世纪的就业政策调整尽管有其自身的国家烙印、时代特征、制度特点，但其经验教训对于当今中国的经济改革还具有一定的借鉴意义。

首先，通过对比20世纪美国的变革，有利于进一步坚定对当前中国改革的自信心。美国学者约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）认为：“片面强调供给侧改革的建议是幼稚的。”这说明，有人对中国的供给侧结构性改革还缺乏正确的认识。从美国历史上的改革来看，20世纪以来，自由放任政策已经因其不适应现代经济发展的需要而淡出历史舞台。市场经济的良性运行需要国家层面对经济的干预，包括对劳动力供给数量和质量的调整、对人力资源的合理开发和利用。因此，适时地对经济进行调整，无论是从供给侧，还是需求侧；是紧缩，还是扩大，都是政府的责任，是必要的。据此，应进一步坚定对中国改革的必要性、合理性的认知。

当然，中国的改革不会以美国为样板，不会走美国应急性、短期性的旧路。长期以来，中国一直坚持走可持续发展的道路，不仅在资源利用方面，还体现在经济结构性调整方面。当前这种针对供给侧的效率低下而实行的经济结构性调整，是整体经济长期发展的逻辑后果，是“通过体制、结构的改革，把统一、开放、竞争有序的市场体系建立起来，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场建立起一个有效的激励机制来实现结构的优化”。但是，中国的供给侧结构性改革不是无视需求，而是更强调供给与需求的协调发展：“国务院总理李克强在主持召开‘十三五《规划纲要》编制工作会议时强调，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。”“《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》《关于加快发展生活性服务业对促进消费结构升级的指导意见》两大重磅文件下发，也体现了‘两端发力的重要导向。”这些政策说明，中国的改革不会顾此失彼，不会重供给而忽视需求，而是要建立起更加完善的市场经济体系。

其次，必须重视加强人力资源的供给侧改革。从理论上看，人力资源是生产活动和经济发展过程中最重要的资源，直接决定着经济发展的水平、规模、速度。通过人力资源的合理开发与利用，调整劳动力供给的质和量，对于一个国家的经济发展至关重要。随着知识经济时代的来临，人力资源管理日益受到重视。从实践方面来看，美国20世纪就业政策调整的历程表明，新政以来，美国历届政府都在关注着劳动力的供给改革，通过扩大就业、救济政策、培训政策、反歧视政策等各种举措，在劳动力的数量、质量两方面采取措施保证美国经济发展的人力资源优势。即便是在里根政府时期、保守主义盛行的时代，美国政府在总体上放松经济管制的同时，仍颁布了1982年《岗位培训伙伴关系法》，加强对劳动力的培训，美国政府对人力资源的重视可见一斑。

人力资源的改革应成为中国供给侧改革的重要内容。劳动力供给侧改革体现了整体改革目标中的“一降一补”：人力资源的有效利用就是“降成本”，提高劳动力素质就是“补短板”。但应该看到，当前中国经济发展面临劳动力方面的重重不利因素：人口红利逐渐下降，人口结构趋于老龄化；科学技术的发展日新月异，结构性失业比例增大；供给侧改革要求进一步发展高科技产业、鼓励技术创新，需要协调好劳动力供给的量和质，做到既保证经济发展，又能促进就业、保障民生。这一切难题，都需要在改革中合理化解，变不利因素为助力因素。对照美国的经验教训，要建立合理的人力资源管理机制，中国的人力资源改革应注意以下三个方面：

其一，制定目标明确、层次清晰、针对性强的就业政策促进人力资源供给。如前所述，20世纪美国的就业政策具有针对不同失业群体、灵活多样，以及配套措施完备等特点。中国要合理开发、利用人力资源，在制定就业政策时应借鉴美国的上述经验。针对劳动人口和非劳动人口、蓝领工人和高层次人才、所属地区为发达地区或欠发达地区等不同情况，有的放矢地制定就业政策，确保政策到位；要建立健全的配套措施，把就业政策与培训、救济、反歧视结合起来，加强政策的保障力度；在培训方面，要建立起立体化、多层次、全方位的培训体系，满足包括结构性失业人员、季节性失业人员、贫困家庭失业人员、留守人员、在校学生等在内的不同群体的不同需求，提升劳动力素质和信息化程度，引导不同层次劳动力在时间、空间上的合理流动，避免人才浪费和不合理集中；要注意把整体供给侧改革与就业政策协调起来，避免顾此失彼，产生新的问题。总之，要通过综合、配套政策，引导劳动力有序迁移、合理分布，促进劳动力的有效供给，努力实现充分就业，从而为经济可持续发展提供良好的人力资源条件。

其二，明确政府定位，建立宽松适度、行之有效的行政管理机制。借鉴美国政府的管理经验和教训，建立有度管理的行政机制。要避免单纯用行政命令推进改革。“用行政命令调结构，不但无效，甚至有反效果”，“我们要发挥市场的作用……政府要起的作用不是直接下手去调结构，而是提供公共品”。要在各方面为经济发展创造良好的环境和条件。当然，在管理上避免一刀切、行政化的同时，美国的教训也告诉我们不能走向另一个极端——自由放任、过度依赖市场，那将导致市场无序竞争、严重内耗和资源浪费。要建立起一套宽严有度的改革管理体制。把改革政策落实到位，还要求不同行政部门在分工明确的基础上必须加强彼此的合作，避免推诿扯皮。行政部门在实施改革措施的同时，需随时关注政策效果、多方接受反馈，及时进行必要的政策调整。通过市场需求和政策引导有机结合，实现人力资源的优化配置。

其三，劳动力供给侧改革要把消除就业歧视作为重要内容。从20世纪美国的就业政策调整中我们看到，以消除对少数族裔和妇女等弱势群体的歧视为目的的就业举措不断得到加强，直至60年代“肯定性行动”政策的出台。这些举措优化了人力资源配置，缓解了种族间矛盾，助推了经济发展。中国虽然不存在种族歧视，但是性别歧视、学历歧视、资历歧视还是成为当前平等就业中的严重障碍。只要存在不平等，就会破坏经济发展环境，不利于供给侧改革的顺利进行。因此，中国应进一步完善反就业歧视的法律法规。在反歧视政策制定过程中，应在法律原则基础上，充分利用司法和行政手段将反歧视立法细化，使其更具可操作性。要加强反就业歧视部门的队伍建设，在加强国家级组织和领导的同时，强化地方政府和部门的责任和职能，增加资金投入和权限。要建立政策实施的反馈机制，建立更加高效的投诉和处置制度。

结语

20世纪美国政府适应经济发展需要、不断调整就业政策，实质就是从劳动力供给方面进行经济变革。美国的政策调整对于当今中国的供给侧改革具有一定借鉴作用，不但验证了适时进行供给改革是经济发展的一种有效手段，而且实证了政府对劳动力市场的干预、对就业政策的调整是经济改革取得成效的必然方式。中国的改革不会走美国应急性、短期性的旧路。历史上的经验教訓告诉我们，制定目标明确、层次清晰、针对性强的促进就业政策，建立宽松适度、行之有效的行政管理机制，把消除就业歧视作为劳动力供给改革的重要内容，实现劳动力素质进一步提高、人力资源配置的优化，有利于加快“一降一补”，加速推动中国经济走上引领型发展道路。