让“绩效”成为预决算审查的“助推器”

廖缚彪 高艳红

在新预算法总则中，“讲求绩效”首次被作为一条重要原则，与统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡相并列。由此可见，人大预决算审查更应重点关注“绩效”，通过“绩效”，评价收支政策是否切实可行；通过“绩效”，评价重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；通过“绩效”，评价预算安排是否贯彻国民经济计划和社会发展的方针政策。

预决算审查的难点与困惑

从预决算审查现状来看，预算的审查着重于预算的编制原则、定额体系、支出标准；四本预算的全部收支纳入预算管理的情况；法定支出与法定增长情况；支出是否按功能和经济性质的分类进行细化；上一年度的预算执行情况；决算的审查则重点通过决算数与预算执行数的比较，了解分析产生差异的原因等。而预决算审查中的一些重点难点问题往往被忽视。

第一，决算与预算之间的关联问题。决算草案作为预算执行结果的最终报告，其主要目的，就是要清楚反映公共财政的钱，已经花到了哪些地方？取得了哪些效果？因此决算草案不仅应该包含预算执行的基本情况，而且要报告公共财政资金究竟花得好不好？

但为什么目前决算草案中没有提到这些主要内容？根本原因是现行预算制度不要求体现公共财政支出、预算项目与具体政策之间的明确关系，更没有要求预算项目执行之后应该实现的绩效目标。

由于决算草案是对预算执行最终结果的报告，所以，前者的报告形式与内容，很大程度上受制于预算编制的形式与内容。那为什么预算草案中没有包含相关政策内容和绩效目标呢？因为，当前的政府预算编制方法，主要还是以部门预算为基础的分行列支的传统方法，就是在政府功能分类（例如，教育支出、公共卫生、节能环保支出、城乡社区支出等）的基础上，结合经济分类（例如，基本工资、办公费、办公设备购置等），按照预算收支分类科目（例如，101 税收收入、201-01 人大事务、201-02政协事务等）进行编列，然后报告数据。

这种编制传统与习惯，并不能够清楚地反映出哪些政策与哪些预算支出项目相关，进而也不可能使人明白，分配到各个科目的钱，花掉之后，能够取得多少的绩效与效果。

第二，财政支出政策的效果问题。长期以来，预算草案的形式就是按照功能性分类为主，报告内容仅限于功能大类的预算收支大数，而不包含这些支出与相关财政支出政策之间的绩效关系。换句话说，从现有预算草案来看，所有的预算支出都是为了实现宏观政策，而具体的政策实施后究竟能够达到什么样的效果，最终会分解到哪些具体的预算项目，由哪些具体的预算部门来执行？这些公众非常关心的问题，是无法从预算草案中找到答案的。

上述问题实际上已经触碰到预算管理制度改革的“命门”，即预算编制的关键，必须聚焦于一个核心的问题，即财政资金的分配如何实现政策目标并取得相应的绩效。这里所指的绩效，主要是考察预算执行项目与相关政策之间的关系，评价项目执行结果是否有助于政策目标的实现，是否达到预算编制时提出的绩效目标，是否符合效率、效果、效益的标准等。

建立健全预算绩效评价体系

建立健全预算绩效评价体系，有助于提高预算支出效益。尤其是在当前政府收支压力加大的情况下，必须加强预算绩效管理，把有限的资金分配好、使用好、管理好，真正把“好钢”用在“刀刃”上。

一是树立预算绩效管理理念，构建全过程预算管理机制。充分利用各类媒体和各种方式，大力倡导预算绩效管理理念，不断扩大社会影响，让预算绩效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推进、自觉行动，共同营造良好的社会氛围。着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

二是继续强化政府和部门主体责任，严格考评问责。要落实政府和预算部门对财政资金绩效管理和执行的主体责任，人大要加大对绩效管理工作的指导和监督。目前，政府财务报告制度已经启动，政府会计权责发生制核算也逐步推开，政府、财政部门和预算单位要强化责任意识，加强对预算绩效评价全过程工作的考核，并将其纳入政府考核体系，落实严格的考评和问责，将预算执行绩效监控结果、预算绩效评价结果与政府部门管理责任、年度预算安排、管理者的年度考核联系起来。在做好预决算公开的同时，逐步将预算执行绩效监控结果公开，接受群众监督。

三是加强预算绩效理论研究及实际操作培训。目前预算绩效管理和考评正处在探索阶段，尚无一套完整的管理及考评体系，因此要积极开展对预算绩效管理理论的研究，可借助和依托高校、科研机构等，对预算绩效管理进行系统性研究，形成好的意见和建议，为预算绩效管理提供理论支持。积极培育专家学者、社会中介机构等第三方力量，充分发挥专家的“外脑”作用，为预算绩效管理提供智力保障。

开展财政支出政策绩效评价

财政支出政策的绩效评价应从三个层面开展，一是支出政策目标是否明确、合理；二是政策主体任务分解过程是否系统、规划落实是否合理，支出政策与具体任务设立之间的衔接是否到位；三是落實支出政策任务的过程及目标达成情况。在这三个层面评价的基础上，总体评价支出政策的综合绩效。

第一，做好重点支出的绩效评价，加强评价结果应用。项目绩效评价需要立足政策与分解任务两个层面，并且关注两个层面的有效对接，因此，以项目支出为绩效评价的开路先锋，既有可操作性，也有示范作用。在实际操作层面，可以部门一般项目支出为先导，然后向重点项目支出拓展，找准突破点，“以点带面”，发挥示范带动效应。通过创新并完善绩效评价机制，强化绩效评价结果运用，促进部门增强责任意识，改善预算管理，优化资源配置，节约财政资金，提高政府执行力和公信力。

第二，引入成本、收益等特性指标，进行绩效评价分析。绩效评价指标是绩效评价工作的工具和重要手段，包括决策、管理、绩效等几个方面的内容。政府在推出重点财政支出决策时，应进行成本收益分析，建议在收益大于成本时，才能予以实施，具體而言有三种形式，一是除非一项政策的社会潜在收益大于其潜在成本，否则不予通过；二是政策的目标使社会净收益最大化；三是在达到既定目标的所有备选方案中，应该选择社会净成本最小的方案。

第三，加快绩效监控信息化建设，提升绩效分析水平。尽快建立有利于成本收益数据采集的政府会计核算系统。尽快建立信息化的数据处理系统，涵盖绩效目标编制、绩效前评价、绩效目标跟踪监控、绩效后评价和绩效评价结果应用各环节，同时满足项目特性。逐步整合财政、审计、税务等信息系统，建立统一的预算绩效管理信息化平台。

适时建立绩效预算制度

绩效预算，就是政府首先制定有关的事业、工程或项目计划，再依据政府职能和施政计划制定实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用，据此来编制预算的一種方法。

绩效预算的特点是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以“成本——效益分析”为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。

绩效预算与目前的预算方法不同之处在于，它把市场经济的基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，更是整个政府管理理念的一次革命。

第一，绩效预算符合市场经济和价值规律的要求。传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很重，所谓“因人设事”，就是这种制度的产物。

绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共产品的经济部门，建立起“公共产品——公共产品成本——预算”的模式，通过对公共产品的核算，进行预算编制。改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共产品的成本，体现了预算的约束机制。

在市场经济条件下，公共产品也是商品，它也必须遵循价值规律。绩效预算，则从强调公共产品核算的角度，在预算中融入了成本理念，从制度上强化了政府内部控制机制，使公共产品和服务严格按价值规律的要求进行核算。

第二，绩效预算可以调动各部门的积极性。在传统预算管理模式下，部门预算要么由财政代部门编制预算，要么由部门编制预算、财政审批。财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。

绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。比如：政府部门为了完成某项目标（如城市清扫保洁），在核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过市政园林局等政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为符合市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。

第三，绩效预算体现的民主理念更为完整。绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要履行的职能和完成的工作任务，通过一系列客观指标来计算的。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由人大代表或者独立的第三方委托人对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过實现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。

（作者单位：重庆市江北区人大常委会）