新型政商关系研究综述

吴才唤

在党中央重拳反腐、高压反腐的形势下，一些领导干部的心态发生了变化，不安全感和不确定感提升，出现了明哲保身、为官不为的现象，表现在政商关系上，就是刻意疏远、推诿扯皮，从而形成了新的不正常的“清”而不亲的政商关系。与过去勾肩搭背、称兄道弟“亲”而不清相比，从一个极端走向了另一个极端，以一种倾向掩盖了另一种倾向。习近平总书记正是在这种背景下提出“亲”“清”政商关系，有非常强的针对性，为我们党当前和今后构建新型政商关系提供了重要指针。

一、习近平关于新型政商关系的论述

1.提出与内涵

关于新型政商关系的重要论述是习近平总书记在2016年“两会”期间参加全国政协民建、工商界别委员联组会时提出的，他分别从领导干部和民营企业家两个角度作了全面阐述，具体表述为：“对领导干部而言，所谓‘亲，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、

多引导，帮助解决实际困难。所谓

‘清，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓‘亲，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓‘清，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。”这是习近平总书记第一次用“亲”“清”两个字概括并系统阐述新时期的政商关系。

一般认为，政商关系有广义、中义和狭义，即权力与资本、政府与企业、官员和商人等三个层次，它们分别从理论、组织机构和人际关系三个方面概括了政商关系的外延和内涵，从而构成了立体、全面的政商关系逻辑框架。对于我国来说，人际层面政商关系中的“商”还有国有和民营之分。习近平总书记是从人际层面的“官”“商”关系来阐述的，他特别强调了领导干部和民营企业家的关系。从“官”对“商”的角度，“亲”具体指向要“积极作为、靠前服务”，最终落脚到“解决困难”；“清”是指要“戒私戒贪、谨慎用权”，进而杜绝“权钱交易”。而“商”对“官”

来说，“亲”指要“讲真话，说实情，建诤言”，其最终是要“支持地方发展”；“清”最关键的一条，就是“遵纪守法”。

“清”而不亲和“亲”而不清都不是正常的政商关系，都不利于非公有制经济的健康发展，从而危害我们正在进行的中国特色社会主义伟大实践。因此，无论我们的领导干部，还是民营企业家，都必须正视这个问题。对于党员干部来说，这也是提高党性修养的一门

“必修课程”。

2.相关论述

习近平总书记“亲”“清”政商关系重要论述系统、全面，深刻、透彻，既强调理论性和逻辑性，又注重通俗易懂和可操作性，不拖泥带水、直指问题要害，高度体现了马克思主义辩证唯物主义观点。从文献梳理发现，习近平总书记“亲”“清”新型政商关系的观点，最初散见在他的相关著作和讲话中，是从实践中逐步总结出来的，经历了一个由浅入深、由表及里，直到深思熟虑的形成过程。

早在担任浙江省委书记时，习近平同志对政商关系就有精辟的论述。2004年，他在《小事小节是一面镜子》中就谨告浙江干部：“各

级领导干部一方面要支持民营企业发展，要亲商、富商、安商，另一方面，同企业家打交道一定要掌握分寸，公私分明，君子之交淡如水。” 同年，他在浙江省民营经济工作会议上讲话要求，民营企业家要“把实现个人价值和体现社会价值紧密联系在一起，继续担当改革开放和发展经济的先锋”。2005年，他在浙商论坛峰会上讲话要求，浙商要有“诚信的价值观”，指出“诚信”是“企业的立身之本”，“人无信不立，商以诚待人，业靠诚信创”；另外要有“造福社会的责任感”，“在企业发展的同时要回报社会，多为社会作贡献，多为当地人民做好事、办实事”。他在2006年浙商大会上又要求，“在经营过程中坚持依法经营、诚信经营，主动接受政府监管和社会监督”；另外，要“把自身企业的发展与国家的命运结合起来，把个人的富裕与全体劳动者的共同富裕结合起来，把遵循市场运行法则与发扬社会主义道德结合起来”，要不断探索“回报

社会的方式”，“更加关注民生、关注社会进步”。2007年，他在《推进企业社会责任建设》中进一步要求，广大企业要“争做负责任的‘企业公民，使企业的发展壮大真正走上和谐健康的轨道”。同一年，在他转任上海市委书记后不久会见第二届上海市优秀中国特色社会主义事业建设者时指出，要“着力优化政策环境、市场环境、法制环境、服务环境、社会环境，切实做到亲商、兴商、安商、富商，使上海真正成为投资创业的宝地”；要“大力褒扬广大非公经济人士在促进上海经济社会发展中所作贡献，积极弘扬‘爱国、敬业、诚信、守法、贡献精神”。习近平同志在“亲商、富商、安商”的基础上，结合上海实际和当时作为“国际大都市”的城市特点，增加了“兴商”的新要求。

习近平同志担任总书记后，多次就建立新型政商关系做了重要指示和论述。2013年3月8日，在参加十二届全国人大一次会议江苏省代表团审议时警告领导干部面对纷繁的物质利益，要做到“君子之交淡如水，

‘官‘商交往要有道，相敬如宾”，不要“勾肩搭背、不分彼此”，要划出“公私分明的界限”。2014年7月8日，在给福建企业家回信中，要求他们“积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展”。2014年11月9日，在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上指出：“市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。激发市场活力，就是要把该放的权放到位，该营造的环境营造好，该制定的规则制定好，让企业家有用武之地。”2015年5月20日，在中央統战工作会议上指出，“促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，要坚持团结、服务、引导、教育的方针，一手抓鼓励支持，一手抓教育引导，关注他们的思想，关注他们的困难，有针对性地进行帮助引导，引导非公有制经济人士特别是年轻一代致富思源、富而思进，做到爱国、敬业、创新、守法、诚信、贡献”。

二、关于“如何构建新型政商关系”的研究

“亲”“清”政商关系从提出到现在已有一年多，如何“破题”，如何构建“亲”“清”政商关系是摆在研究者面前的重要课题。

北京大学国家发展研究院的研究团队通过对80多个政商关系案例的调研，给企业家提出七点建议：（1）要有高于社会底线的“底线意识”；（2）要采取“复利最优”策略，通过复利积累方式，追求长远、放弃通过权力寻租获得的短期利益；（3）要专注发展企业业绩的核心竞争力；（4）要以法人关系替代个人关系；（5）要识别政府政绩需求，与政府形成合力，推动社会发展；（6）要发展行业组织，利用行业协会力量，形成行业影响力，与政府和公众公开沟通；（7）要“走出去”，摆脱旧有的不健康政商环境。

除此，研究者多从“权力”与“资本”、“政府”与“企业”的宏观角度来阐述如何构建新型政商关系，认为要用法治思维、法律制度来确立“政治边界”“权力边界”“政府边界”和“企业边界”，侧重讨论政府如何反对腐败、简政放权和增强规则意识。郑永年认为，构建良性政商关系要划清政府与企业的边界，除了把“权力关在笼子里”，还要把

“政治”也关进笼子，让“政治”只能成为考量官员工作中很小的一块。汪玉凯认为，必须要通过全面深化改革、厘清权力边界、大力反腐与深化制度建设改革相结合，才能彻底铲除腐败土壤，构建政商关系新常態。储建国认为，需要将过去模糊的政商行为清晰化，通过法律等正式规则予以规范。在规则制定过程中既要考虑应该，又要考虑可能，从而在规则的经济和政治成本之间取得一个平衡。杨伟东认为，如何实现政商关系中的

“清”，有两个至关重要的步骤：一是进一步明确哪些是政府应该做的，哪些是企业应该做的，即具体领域中的政企关系；二是建立规则，通过法律和规则对边界做出更加明晰的规定。王满传认为，构建新型政商关系，需要一系列制度设计加以落实，比如政务公开、行政审批制度改革、简政放权等多方的“合力”。江苏省民营经济研究会课题组认为，建立新型政商关系必须要提升市场地位改善政商关系、全面依法治国规范政商关系、全面从严治党理顺政商关系。许立认为，在不确定性中构建和谐政商关系要遵守和谐规则、适度原则、法治规则和社会监督规则。李鹏认为，各级政府应当加快改革，定法立规，更好地有所为和有所不为。具体就是加快转变政府职能，形成清晰合理的政府与市场边界；加快完善基本经济制度，培育更多有活力的市场主体；加快完善现代市场体系，营造更加公平有序的竞争环境。高光勇认为，从政府的角度，一要形成公平的政策环境，二要营造公正的执法环境，三要建立权力清单；从企业经营者的角度，一要合法经营、诚实守信，二要坚守法治的底线，三要把握市场先机，更多地依靠市场。

张伟在《市场与政治：中国民商阶层脸谱》中认为，最具有市场品格的民商往往以市场规则来看待政治事务，从而在政商关系中形成类似于经济市场的政治市场，交换、理性和自利为其主要原则。民商付出财富和政治服从，收获政策支持、政治地位、垄断资源等，而体制获得政治支持、官员获得个人经济和政绩收益等，双方各得其所。甘思德认为，理想的政商关系是“嵌入式独立”。政府与企业应该密切合作、经常性沟通，互通信息与建议。企业应保持独立性，政府不要过多干预企业发展。政企关系的理想状态是既密切合作又相互独立，而且要在密切沟通与独立发展之间，达到某种平衡状态。

微观上，研究者认为，政商关系表现为“官员”和“商人”之间的关系，但不能庸俗地等同于纯粹的私人关系，而主要是“法人”与“法人”之间的关系。毛寿龙认为，在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。他还根据企业家个人性格特征、风险意识高低，把他们分成“严格保守”“安全型”“偏

好风险”和“爱好风险”四种类型。同样，把官员分成“无法无天”“触碰法律和政策底线”“安全”和“严格保守”四种类型。他还对这四种类型分别“施策”，阐述针对不同的“官”和“商”应该如何交往。他认为，所谓“清”和“亲”，意味着政商之间能够很好地合作，同时这种合作是可监督、可公开的，而不是私下的、隐秘的交往关系。郑永年认为，政府应该是以一个法人而不是个人的身份在和企业打交道，企业家面对的是一个组织，不管谁上台谁下台，都能自动树立关系，从而降低企业成本。储建国认为，构建新型政商关系要建立完善“利益诱导机制”和“责任共担机制”；政府和企业不仅在经济发展，还要在社会公平、环境保护等方面建立亲密合作的关系；要形成政治监督机制，将政商合作作为重大事项列入人大的决策议程，中央政府在政商关系上扮演一个超脱者的角色，指导和监督地方的政商关系，要循序渐进地引导社会大众力量监督政商关系。

季晓东认为，构建新型政商关系要采用上海自贸区实行的“负面清单”管理模式，即政府只规定法律法规禁止的事项，对于清单之外的事项，市场主体有行为自由，政府不会干预。

作为民营企业家的代表，马云一语中的，认为构建新型政商关系，一要理清企业家与钱的关系，二要理清企业家与政府的关系，民营企业要做到四个不，即“不行贿、不欠薪、不逃税、不侵权”。

三、国外政商关系的构建模式

刘忠和、杨丽坤认为，发达国家的政商关系，表现为权力与市场的关系边界清晰，是互补、动态的，基本能够充分发挥各自作用，呈现出联系紧密、职责分明和合作谋求国际竞争力的主要特点。一般来说，西方国家的政商关系的特点还表现为，一方面企业向政府提供政治献金，另一方面政府则在相关决策时尽可能维护企业利益的形式。储建国总结了发达经济体中代理、指导和管理三种政商关系模式。

代理关系模式，政府是企业的代理者，以美国为代表。美国除了企业直接与政府相关部门沟通之外，更多是通过行业协会、商会和政府事务咨询公司等中介组织。行业协会、商会实行会员制，他们通过收取会费盈利，代表会员与政府沟通，定时、迅速、及时向企业会员传达政府的最新决策和行动方向；政府事务咨询公司专门承接政府与企业公关业务，沟通对象几乎遍及全美所有的政府机构，包括国会、白宫、财政部、各州州长、州议会，甚至美国各市长办公室等。其工作人员多数曾经在政府部门任职，不仅熟悉政府相关部门的办公流程，与在职的部分政府官员也保持良好的个人关系。但是，普通美国公众比较反感这种合法化和结构性的官商勾结，2012 年的一项调查表明，70% 以上的美国人反对这种利益集团政治。

指导关系模式，政府是企业的指导者，以日本为代表。自明治维新以后，日本出现很多财阀，不仅控制经济生活，而且影响政治走向，直至发动战争。战后转型的财阀部分丧失了以前的经济和政治权力，日本政府获得了制定经济方针和产业政策的自主性。成立于1946年的日本经团联，负责确定和协调各行业献金额度，以常年连续不断为政府提供献金的方式维护日本企业与政府的关系。但随着效益的不断下滑，企业提供的政治献金也逐年减少，直到2010 年戛然而止。因此，在民主党执政期间，经团联与政府之间关系疏远。在安倍晋三重新执政后的一段时期内，经团联与政府没有任何关联，日本政商关系最为冷却。2014 年，经团联会长榊原定征恢复了政治献金，但不再是强制性分摊，对政府的影响有限。

管理关系模式，政府是商人的管理者，以新加坡为代表。新加坡有许多国有企业，政府管理难度大。1974年，由财政部投资司组建了一家由政府来管理的公司——淡马锡公司，专门经营和管理国联企业中国家资本的公司。公司通过严格的内外监督有效防止腐败现象，打破了政府管理无效率的定律。淡马锡是企业，没有行政级别，不是政府的一个部门。

另外，韩国政商关系有浓厚的“人情味”。赵灵敏认为，在韩国社会里，总统也是处于一定的亲情关系、地缘关系之中， 因此纵然政治家本人能洁身自好，也未必能约束挚友亲朋。

四、各地构建新型政商关系的探索举措

广东省在2016年4月率先推出

《关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》（共分6章30条），明确了政商交往的正、负清单，规定了政商交往的尺度。2016年6月，广东省還宣布了《促进民营经济大发展的若干政策措施》，一次性推出了19 项财政补贴或奖励措施。随后，广东省各地纷纷推出具体举措。广州市构建了新型政商关系的“1+N”制度体系。珠海市进一步简政放权、优化政务服务，探索业务办理“零跑动”、企业服务“零收费”、企业监管处罚“零自由裁量”机制，明确清单、配套保障制度，建立健全市、区党政领导挂点企业“直通车”制度，帮助企业解决生产经营中遇到的困难。中山市主动推进简政放权、放管结合、优化服务改革，完善促进民营经济发展配套体系，扶持民营企业做大做优做强，着力解决中小微企业融资难、融资贵问题。佛山市还公布了政商关系行为守则。梅州市五华县为企业招工进行免费宣传并举办专场招聘会，2016年为企业解决了约800名用工问题；为解决企业融资难题，不定期召开银企、政企联席会议，创建融资“绿色通道”，协助企业获得1亿多融资；为帮助企业留住人才，减轻企业负担，还为企业下岗职工返还社保补贴，等等。

2016年7月，河南省出台了《构建新型政商关系暂行办法》，围绕落实促进非公有制经济发展政策、提高服务效率、改进服务方式、减轻企业负担等9项政府服务行为，要求各级政府及其职能部门为非公有制企业全方位提升政务服务能力和水平。在政商交往中，要求各级党委、政府和职能部门及其工作人员，不得有利用职权影响或职务之便从事收受企业及其负责人红包、礼金、礼品、有价证券等8种行为；同时，明确列出非公有制企业及其负责人在政商交往中，不得给予领导干部及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人财物或者其他好处等6种具体行为。另外，领导干部在与非公有制企业负责人交往中可能存在利益冲突情形的，应当事先报告或者主动申请回避；应当回避而未回避的，有关机关应当依规直接作出回避决定，拒不回避的严肃追究相关人员法纪责任。

另外，浙江省于2016年11月出台了《关于构建新型政商关系的意见》，明确提出了政商间接触交往不得触碰的八条红线。

政商关系是一个复杂的议题，在当前党中央铁腕反腐的大背景和大环境下，领导干部和企业家“亲”而不“清”的现象得到了一定的遏制，政商关系得到了一定程度的改善，但构建新型政商关系并非一蹴而就，而是任重道远。我们一方面要加强政商体制、机制的创新研究；另一方面要严字当头，建章立制，治标治本，重在落实，在解决好当前问题的基础上，进而层层“破解”摆在我们面前并亟待解决的深层次问题。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 周 巍）