当代中国城市治理问题探析

鲍鹏飞

随着世界经济的不断发展，全球化的不断深入，各个国家的城市之间的竞争也在不断加大，这就要求城市拥有良好的治理方式满足城市竞争发展的需要。因此，传统的强调单向的和两元的城市管理理论已经不适应时代发展的需要，新的治理理论即城市治理理论应运而生。城市治理是相对于传统的城市管理而言的，是为了适应城市的经济和社会的发展产生的一种新的管理方式。它的主要目的是在坚持吸取传统的管理理论的精华的同时，也积极吸纳相关的社会利益主体进行协调，从而达到最终的“善治”。

城市治理是城市各种个人或组织管理其共同事务的诸多方式的总和，是相互冲突的或不同的利益得到调和并且相关利益主体采取联合行动的持续过程。城市治理水平的高低在直接影响到城市经济的发展以及社会问题的解决的同时，也影响到社会公众对城市治理主体的评价和城市自身的地位。尽管当代中国城市治理无论是在理论方面还是在实践方面都取得了巨大的进步，但当代中国治理现代化过程中也面临着一些问题，探析这些问题并就此提出相关的对策对于我国城市治理未来的发展具有重要的意义。

一、当代中国城市治理现代化过程中的主要问题

1.公众参与不足

城市治理理论的研究最早起源于西方国家，无论是理论还是实践都取得了较高的成就。目前，我国的城市管理理论研究和实践则相对处在初级阶段。在城市治理的实践中，还存在以下两个主要问题。

首先，公众参与意识薄弱。许多落后的不符合时代发展的思想观念，比如“官本位”思想、“草民”意识等，从某些方面都抑制了公众参与的积极性，这使得公众在整个城市治理的过程中处于一种不情愿的被动的状态。大多数人仅仅意识到自己是城市管理的客体而没有意识到自己是城市治理主体的重要组成部分，缺乏主人翁精神和参与意识。从公共选择理论可以得知，公民在显示自己偏好以及参与集体行动的时候，都需要付出一定的成本（时间、金钱和精力）。但如果公民不这样做，同样可以享受别人为此付出成本后带来的好处，这在经济学上称之为“搭便车”。因此，按照公共选择理论的“经济人”假设，理性的人认为最经济的行为就是不作为，即“理性的无知”。这种理性无知的行为导致了公众在参与城市政府决策和管理过程中表现出一种消极的态度，同时这也与城市政府的宣传力度和公开透明度有一定的关系。

其次，公众参与的机制不完善。根据我国宪法的规定，人民有权依照法律规定通过各种途径和形式参与国家事务的管理。市民作为城市治理的主体，在涉及城市居民日常生活的城市管理中有权参与到城市管理决策的制定过程中。但是，一方面我国法治还需进一步完善，另一方面我国社会的发展程度还比较低，因此，尽管国家的基本制度为公眾参与提供了保障，但具体落实还是有一定的困难，如具体如何开展和推行，采取怎样的程序和形式等。换言之，公众参与的权利和地位没有充分、完备的法律保障，致使公众参与时而流于形式、公众参与管理的范围狭窄、参与的实际作用难以扩展等等。归根结底是由于公众参与的机制不完善，公众参与没有明确的法律和制度保障。

2.合作治理程度不够

现在的城市治理的模式仍旧沿用传统城市管理模式和方法，其主要特征是，城市的政府被视为城市治理的唯一主体，非政府组织和其他组织无法或被限制参与治理过程，其作用很难发挥。城市治理就具体表现为：在城市治理的方法和手段上，主要是依靠行政命令等方式来实行；在城市治理的范围上，绝大部分涉及的是与城市经济建设有关的方面，但是较少顾及城市中的经济与社会以及人与自然协调发展；在城市治理的目标上，过于注重当前的发展，没有充分重视城市的可持续发展。因此产生了很多问题。沿用传统的城市管理模式无法应对城市在发展中所带来的问题的挑战。当政府的能力不足以解决这些问题的时候，就应该反思和思考问题所在，加强合作治理应是解决城市治理问题的重要方式。换句话说，要很好地解决当代城市治理中出现的问题，必须改革现行的城市治理模式，采用新的现代城市治理模式。

城市治理是政府与非政府组织间通过合作、协商等方式实施对公共事务管理的过程。因此，城市的治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构。在城市的治理结构中，政府是城市治理的主体，但不是治理的唯一主体。政府在治理城市过程中本身就具有一定的局限性，但这些局限性可以通过政府以外的治理主体来弥补。在当代中国，政府以外的非政府组织在城市治理过程中扮演着越来越重要的角色，并且逐步发展为城市治理的重要主体。非政府组织在城市治理中的主要职能在于弥补市场和政府部门的不足，完成市场、企业和政府部门不能或不能有效地完成的社会职能。但是，非政府组织在城市治理过程中发挥的作用也不是万能的，也有其自身的局限性，即“志愿失灵”。因此，城市的治理应当加强政府与非政府组织之间的协作，使各自发挥出自己的优势来共同治理。

3.相关的法制建设不够完善

我国城市治理的主体主要是政府，政府处于核心地位。在我国的城市治理中，往往涉及的是城市政府以及被授权的组织，例如事业单位、企业，在具体行政行为过程中，由于相关的法制不够健全和完善，作为被治理主体的行政相对人的利益有可能遭到侵犯。我国的行政法起步相对较晚。我国最早的一部行政法是1989年颁布的《行政诉讼法》，行政法学在我国还是一门比较年轻的学科。所谓“法无授权即禁止”，在城市治理过程中，有许多行为让城市政府在治理过程中无法管理，例如复议终局的问题。

另一方面，我国在积极地依法治国，依法治理，但是总体来说我国人民的法制观念还是不强，有些人就具体的法律知识来说就是“法

盲”。在我国城市治理过程中，城市治理主要涉及城市中的人，具体来说就是市民，但很多市民的法律素养不高。因此在城市治理过程中会带来一定的障碍和困难。在公民的权利遭受侵害时，公民不能通过合法的正确的方式来维权，这样可能给社会带来不稳定的因素。

4.城市应急管理建设不够

风险已成为现代社会的特征，中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为：“从某种意义上讲，现代社会就是风险社会，各种风险与城市生活如影随形，有的风险可以防范，但有的风险防不胜防。既然我们不能杜绝所有的风险，就必须提高自身应对风险的能力。”

从“9·11”事件开始，各国开始加紧应急管理建设，应急管理在高校的专业设置上也成了一门学科。但是我国的应急管理的建设还是不够。城市治理的主体缺少应急的意识，缺少一种“凡事预则立，不预则废”的意识。潜在的危机即将发生时没有“未雨绸缪”的感知能力和行动能力。

5.城市治理的创新不够

十八届五中全会进一步强调创新，“全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。我国当代的城市治理没有始终把握住创新这个重要的精神。在我国治理过程中基本上是借鉴其他国家或者国内其他地区的治理模式。我国是典型的单一制国家，职责同构高度一致。在这种情况下，下级往往参照上级的治理办法，即便没有参照上级的处理办法，在面对问题时，总是模仿周边地方的治理办法。这样的模式可以为治理过程中出现的问题提供一定的解决办法和思路。但是在很多城市治理主体没有充分考虑本地特殊情形，没有因地制宜的、因问题不同而区别对待时可能会适得其反，不利于问题的解决。在缺少创新的情况下，城市治理可能会面临源源不断的难以解决的问题，城市治理要注意方式方法的创新。

6.建设、发展和治理的关系处理不够得当

建设和发展是城市取得进步的重要方式。在现如今的城市发展中，城市过于注重建设和发展，往往忽视了城市发展中的问题。换句话说，城市出现问题时，城市治理的作用没有得到充分发挥。具体对待问题的解决时，只要不严重影响经济发展和社会稳定，往往不思进取，没有从根本上解决问题。城市片面注重经济的发展，不仅与政府追求GDP的考核模式有关，而且与政府官员处理问题的“大事化小，小事化了”的心态有关。有的城市没有很好地处理建设发展中出现的问题，更没有以此为借鉴吸取经验教训。

城市发展过程中出现的问题有很多，有的城市政府头痛医头，脚痛医脚，没有很好地从深层次来探讨原因。城市中出现的问题，有经济问题、政治问题、环境问题等。有的城市政府在解决这些问题时只是单纯地去解决，没有将相关问题进行归类和思考。城市治理的目的是为了城市能够更好地建设和发展。建设和发展能够使城市取得进步，良好的城市环境是城市进步的重要保证，而这依赖于城市治理地有效进行。因此，处理好建设、发展和治理的关系是城市发展的有力保证。

二、当代中国城市治理问题的解决对策

1.加强杜会建设，建立公众参与制度

积极推动社会的发展，建立公众参与城市治理的渠道是解决城市治理问题的重要内容。社会的发展对城市治理问题的解决具有重要的作用。但我国的社会发展还处于初步阶段，一方面需要国家继续完善相关的法律法规来保障其发展；另一方面，国家应解除对社会组织发展的相关限制，积极鼓励其在法律允许范围内发展。这样不仅发展了社会组织，而且同时拓宽了公众参与的渠道，例如通过社团、行业协会等渠道表达意见和建议。

现代制度经济学认为，制度对于社会经济的发展具有决定性作用。因此建立相应的公众参与制度对于城市治理具有重要的意义。通过这种方式可以保障公众参与的法律地位不受动摇。公众能否便捷高效地参与城市治理取决于相关的法律法规的完善程度，而这必须通过制度化的途径来予以保障。我国宪法明确赋予了公民管理国家事务的权利，但是需要制定具体的法律法规来予以规定和保障，从而实现公众真正参与其中。

2.改变治理模式，加强合作治理

现阶段，我国的城市治理模式仍旧沿用旧的城市管理模式即城市的治理主体是以城市政府作为主体，其他非政府组织无法参与其中。城市治理必须改变这种模式。政府部门可放宽对非政府部門的限制条件，降低门槛，让其参与进来。在城市治理的重大问题上，要积极与私人部门或第三部门组织进行协商，改变传统的治理方式和手段。以城市中经常出现的“邻避运动”为例。“邻避运动”的解决不能简单依靠政府的行政命令强制解决，这样反而无法从根本上解决问题，可能引起更大的社会矛盾。“邻

避运动”的产生大部分往往是社会公众对政府就环境问题产生不满而引起的。此时就需要私人部门或第三部门加入，积极与社会公众和政府部门进行沟通，参与到社会治理当中来，替民众表达意见，替政府传递信息。非政府组织或私人部门的参与将更有利于问题的解决。城市中的治理主体不仅仅是政府部门，更多的是政府以外的组织和个人。

我国城市治理要积极改变传统的城市管理方式，采用新的城市治理模式，这对政府也提出了一定的要求。要求政府作为城市治理的主体，在治理城市时要降低姿态，积极加强与非政府组织的协商与合作。要求政府具有一定的开放程度，善于听取私人部门和非政府组织的建议和意见。同时也要求非政府组织以及社会群体和个人，增强主人翁意识，积极参与到城市治理过程中，真正做到与政府部门的合作治理，实现“善治”。

3.培养法治思维，完善相关的法律法规

十八届五中全会强调“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。在城市治理的过程中，治理主体处理问题的方式欠妥，经常运用简单粗暴的方式加以解决，如城市治理过程经常出

现的“强拆”现象，城管执法“打

人”现象等。这些都是与现代城市治理方式相违背的，有些治理方式甚至是违法的。这就要求城市治理的主体在城市治理过程中坚持法治思维的培养，坚持依法治理，运用法治思维来指导治理行为。在城市治理过程中，不仅治理主体要加强法治思维的培养，治理客体同样也需要培养法治思维，遇到问题时，需要采取合法的有效途径来寻求解决问题的方法，不要采取过激或者违法的方式，这样只会让问题更加难以解决。只有问题双方在法律范围内，运用法治思维，才能更加有效地解决问题。另一方面，是否处于法律范围内必须有理有据，也就是要有法律根据。目前我国关于行政方面的法律尚不完善，这就给城市治理主体在治理过程中带来一些麻烦。法无授权即禁止，有些问题政府作为行政主体无法采取法律方式来治理，因此需要国家进一步完善相关的法律法规，使城市治理更加合理合法有效。同时国家法律法规的制定，对于规范城市治理主体的行为方式有一定的监督作用。

4.加强城市的应急管理建设，提高城市应急能力

从《2014-2015年中国31省市区应急能力评价报告》可以看出，我国城市整体应急能力还是有不足。城市应急能力的大小直接反映了城市治理水平的高低。城市治理不仅仅是处理日常问题，突发事件也是城市治理的重要方面，突发事件更能考验城市治理主体的应急能力。但是，目前国内某些城市，应急管理方面还有待加强。

应急管理是城市治理的重要方面，对于城市的稳定和发展具有重要意义。因此必须加大力度加强城市的应急管理建设。首先，城市治理的主体要有未雨绸缪的准备，积极加强应急设施的建设，加大应急项目的训练，从而从硬件上提升应急管理能力。其次，加强城市应急管理的人才队伍建设。一些城市的应急管理建设不够，主要是由于缺少专业性的人才，缺少专业性的指导，导致突发情况发生时，措手不及，不知如何面对。最后是提高城市治理主体的应急思维意识。正确的意识对于城市治理主体面对突发事件具有重要的指导作用。只有从根本上重视突发事件，才能更好地处理它，从而最终提高城市治理能力。

5.加强城市治理的创新能力建设

创新是一个国家取得持续发展的重要支柱，也是一个国家生命力持久旺盛的重要保证。城市治理也是如此。任何事物离开了创新，便不会有发展。城市治理主体在治理模式上既要摆脱传统的城市管理模式，又要打破职责同构体制的束缚。第一，城市治理主体在城市治理过程一定要坚持因地制宜，因城市的“市情”来制定本地的具体政策。第二，面对城市治理和发展过程中出现的难以解决或者未曾预见的问题，可以学习其他城市的治理经验，但不是一味照搬，而是要具体情况具体分析。换言之就是要结合自己城市的“市情”加以创新，从而针对问题，提出良好的解决方案。第三，在坚持依法治理的情况下，改革旧的行政体制，避免职责同构带来的问题，精简和调整机构，建立适合于自己城市的办事机构，提高城市治理的效率。第四，提高城市治理主体的创新意识。可以通过培训、考察学习等方式来提高意识。只有这样才能从根本上提高城市治理的水平和效率。

6.正确处理建設、发展和治理的关系

建设和发展是城市治理的目标，而治理是方式和手段。通过城市治理可实现城市的建设和发展，为城市的治理和发展铺平道路。然而，在现实的城市治理过程中，有些城市在解决问题时，没有深层次探析问题出现的原因，问题的出现是否与城市发展有关等。还有城市为了建设和发展而忽视了城市中出现的问题。没有厘清这些关系，势必会影响城市发展的质量。因此，第一，在城市规划过程中，要注意城市建设和发展的速度，注意建设和发展中是否存在问题，问题规模的大小等等。只有在基础扎实的情况下，城市的建设和发展速度才快，质量才高。第二，在城市问题治理过程中，要对相关问题进行汇总、总结和归纳，分析问题出现的原因。这样才有可能促成长效发展。在城市治理过程中明确建设、发展和治理的关系，目标和手段的优化组合，城市治理才会最终实现“善治”。

我国的城市治理逐渐走向现代化，但现代化的过程并不是一帆风顺的。在城市治理现代化过程中难免会出现一些问题，如公众参与不足、相关法律法规不够完善、合作治理程度不够、应急管理建设不够等，但是只要我们重视问题，并且就相关的问题提出对策，如促进公众参与、完善相关法律法规、加强合作等，就一定能促进城市治理现代化。这不仅有助于我国城市治理少走弯路，而且有助于城市治理整体水平的提高。

（作者单位：华东政法大学）

（责任编辑 方 卿）