乡村社会建设中的党群议事会

许玉明 吴国燕

目前，在村民自治的过程之中，存在着村两委被乡镇基层政府“准行政化”、村干部与村民日益“悬浮”等诸多方面的问题，乡村社会的自主性建设从某种程度上受到了抑制，社会自治能力没能充分彰显出来。这一方面导致农民对乡村两级组织的合法性认同不够；另一方面也带来治理成本的居高不下，诸多钉子户、边缘人群体的崛起反制国家权力，从而带来政府权威的流失。

面对当前乡村社会治理中的诸多问题，十八届三中全会重点提出了加强社会建设的战略部署，一方面要求加强民生建设，解决好人民最关心最现实的利益问题；另一方面重点要求推动社会建设的治理机制创新，推动基层民主发展，建立多层次的协商民主制度。中央有关社会建设的部署落实在基层必须与基层治理实际相结合，其中核心是必须充分发挥基层党建的战斗堡垒和排头兵作用，以基层党建工作机制创新来引领乡村社会建设。在这一理念的指引下，当前在全国各地出现了诸多乡村社会建设的经验创新，其中南京溧水区大力倡导服务型党组织建设，以服务型党组织为核心理念，以党群议事会建设为载体推动乡村社会建设，取得了区域范围内的积极影响，是“协商民主在基层”的生动样态。

一、党群议事会的运作特征及“桥梁”效应

在后税费时代，村两委与村民之间的关联日益减少，村民的政治参与感也因为打工经济的盛行而逐步减退，村两委的主要工作任务往往是“对上不对下”，主要落实乡镇政府的中心工作。在这种状况下，村民参与自治的动力和村两委积极治理的主动性都在消退，在這种双向消退的过程中，村民对乡村组织的合法性认同也在降低，从而出现了诸多的治理困局。为了更好地推动村庄民主建设，全国各地出现了对村民自治新形式和新样态的多样探索，其中溧水区党群议事会建设很具有代表性。溧水区党群议事会由基层自主设计并在一定的区域范围内实践，起到了积极的治理作用。

所谓党群议事会是指由村级党组织牵头建立的党员群众代表组成的议事机构，这一议事机构在党组织的领导下，按照规则和程序，直接参与村里的决策、管理、监督，可以说它是基层党组织领导下的一个创新性的工作机制。当前村庄治理过程中，村民大会或代表大会享有自治的权力，村两委行使具体职权。但在实践过程中，村民大会或代表大会往往难以发挥对村两委这一权力“代理人”的日常制约和监督作用，在农村地区设置的村民理财小组或监督小组等，也过于专注于某一专项工作，而不享有综合性权力，难以发挥对村庄日常治理的作用，村民参与管理和监督的权力也难以充分展示。党群议事会不同于村民大会或代表大会，亦不同于专项的理财小组或监督小组，它具有综合性、程序化、制度化三方面的特点，可以认为，党群议事会的核心是建立在乡土社会地缘和血缘关系基础上，在村两委领导基础上，将自治权利具体化的机制创新。

一是党群议事会职责的综合性。党群议事会的职责主要是参与商议涉及本村全体村民和集体利益的较为重要的地区性、社会性、公益性事务，例如本村的发展规划、重大财务支出、工程项目建设、宅基地安排、集体资产改革及租赁等事项，对这些事项形成集体协商决议从而影响或制约村两委的决策。另外，党群议事会还要对村两委班子及成员进行民主评议和监督，同时还会听取、搜集、汇总全村党员和群众对本村经济、政治、文化、社会和生态建设的意见、建议，并及时反馈给村党组织。可以说党群议事会的运作是全方位的而不是片段性的，其运作将村民自治的参与渠道具体化和实体化。

二是党群议事会组建的程序化。党群议事会在运作过程中注重机制转化为程序。首先是在成员聘期上要求与基层党组织任期同步，在党组织换届后可以对议事会成员重新推选和聘任。其次是议事会成员的组成结构有一定的结构性要求。为了发挥党员的先锋模范作用，要求党员比例占到70%，其他人数按照村民代表人数及成员比例等确定，在选择时照顾到广泛性和代表性，要求在群众中具有较高的威信，尤其注重种养殖经营大户、老党员、非公企业党员及具有公信力的村民代表等。第三是议事会成员的聘任必须具有一定的正式程序，例如聘任要经过党员大会和村民代表大会的表决通过，要在辖区内公示3-5天，在公布之后应制作议事会标牌，公开议事会成员的姓名、照片、议事会职务和联系方式等。

三是党群议事会运行的制度化。首先是议事会成员要深入基层了解社情民意，并对意见和建议集中整理，根据村庄的实际工作开展情况和较为重大的利益事项，初步确定议题和初步方案，在此基础上确定会议日期和议题，并提前一周在公示栏予以公告，议事会成员要集中听取群众对议题的意见。其次是议事会召开必须不少于五分之四的成员到场，成员对议题进行充分的酝酿讨论并最终进行表决，表决须经过半数以上的成员赞同才为有效，在议事的过程中，充分地博弈讨论，反复磋商，从而形成具有集体意志的决议。第三是议案的落实。议事会形成的议案提交给村两委审核并作为重要的参考，村两委在议案的基础上做出具体决策并最终将议事会的决议落实下去，如果村两委认为议案有不妥之处，须提交村民代表大会或党员大会进行决策。村党组织后续应对议事会议题、内容及结果等做好详细记录和归档工作，议题落实之后应适时向议事会反馈落实情况。

党群议事会本质上是在村民自治和村两委的权力架构中，创新了协商民主的载体，打通了群众参与村庄治理的具体途径，为村庄实现“善治”架设了沟通机制，充分发挥了连通上下的“桥梁”效应，主要可以表现在以下几个方面：

一是党群议事会可以实现自治过程中的上下“联通”。当前村庄自治过程中一个困境即是村民的知情权和需求表达权没有得到具体保障，从而造成村民与村干部之间的隔阂，村干部没有集中回应村民的需求，村民也没有主动单独地表达个体诉求。党群议事会主要的目的在于实现村民和村委会之间的定期“会面”，一方面涉及切身利益事项的各种事项和信息必须在议事会上通报，并通过议事会成员传递给所有的村民。信息传递充分，减少了猜忌和误解，畅通了村两委的工作。另一方面也将各种诉求通过议事会成员带到了这一沟通平台上，经过充分讨论并集中群体智慧形成决议，从而形成了合理表达。从本质上看，党群议事会的议事员是村庄中具有公心的权威人士，能代表全体村民的意志和利益，也能将村民的诉求集中表达，他们以村民代理人的身份参与到村级治理中，不仅保证了民主，而且确保了集中，民主与集中的统一拓展了基层民主的空间。

二是党群议事会可以实现对权力的内在和外在制约。村民自治

“四个民主”的实践过程中，民主监督具有底线保障作用。村两委是全体村民选举出来的“代理人”，必须以清廉的服务向村民负责。为了保障这一目标的达成，必须具有相关的监督程序或制度。当前村民自治中，村两委往往难以被村民大会或代表大会直接监督，而财务、村务公开小组也往往容易被村两委所“俘获”，普通村民难以获知公开透明的信息，不仅造成了猜忌，而且也确实为村两委留下了寻租的空间。党群议事会在一定程度上填补了监督的盲区，一方面内部监督可以对村级财务、发展规划、征地拆迁等重大议题表决并全程监督，一定程度上增加了村务的公平、公正和公开，议事会成员代表村民对村民自治的监督有了具体的操作程序和路径。另外一方面党群议事会还起到了“否决性”监督的作用，可以对村两委提出的不符合村民利益的议题进行否决，对村级财务不合理支出进行否决。在这样的“否决性”监督之下，代表的是全体村民的意志，村两委一般不敢违背，开启了博弈过程中的动态和谐。

三是党群议事会可以实现从外在管理向内在治理的转变。随着村民权利意识的高涨和集体权力的逐步衰弱，当前村庄治理的过程中出现了诸多“无公德的个人”，村委会往往只能从外部进行浅层次的管理，而难以达到根治的效果。党群议事会的一个重要功能就是让群众来做群众工作，集合起村庄整体的意志力量来抑制这些破坏集体利益及村庄和谐局面的“越轨行为”。党群议事会成员由选举产生，分散在多个村组和领域，具有广泛的代表性和权威性，票决通过的议题具有集体权威和力量。在治理过程中，往往会形成较强的舆论场，乡村场域中的个体“越

轨者”会对抗村两委，却不愿意对抗全体村民的集体意志，因此，它还会促成村庄社会资本的增强和正能量的弘扬，村庄的发展建设也能更加顺畅和扎实。

二、党群议事会的创新局限及基层政治生态根源

党群议事会的创设是一项基层党组织牵头的社会管理机制创新，这一创新适应了当下村庄自治过程中的民主建设的需求。但就溧水区党群议事会创设和发展的实际来看，依然存在诸多局限，这些局限从一定意义上也代表了基层社会管理机制创新的困境。比如党群议事会议题不规范，可能导致避重就轻或打擦边球；议事会组成及调整程序有待完善，议事动力有待提高；源于“草根”的党群议事会难以激发乡村两级组织的积极性，后者对党群议事会持工具性态度，考核激励机制有待完善；议事会缺乏充分的资源支撑。当前诸多村集体财政能力都较为薄弱，在国家“资源下乡”的背景之下，各级政府投入村庄建设的资金项目虽多，但都是“条

条”统管式的，党群议事会难以有效参与，也就无法充分表达群众的诉求。

这些困境的产生不仅仅是一个创新的技术问题，更源于创新所生发的基层政治和社会生态。其一，乡村组织发展主义的工作重心与党群议事会在某些方面难以兼容。当前乡村两级组织的工作重心依然呈现出唯经济发展论的特征，与征地拆迁、招商引资相关的事项都属于中心工作，党群议事会往往被认为村民自治内部的治理内容，乡镇并不会将其作为中心工作来抓，在对村级组织的考核中也不会占据较大的比重，往往属于“软指标”，村级组织对党群议事会的建设并没有外在的实质性压力，这就使党群议事会的建设处于难以深入和长久发展的境地。其二，乡村组织准行政化的统合方式与党群议事会在某些方面难以兼容。当前乡镇基层政府往往对村两委进行“准行政化”统合，村两委花费更大的精力来落实“政务”，当基层政府的某些政策与村民的具体利益相悖时，为了完成上级政府的“任务”，村两委也倾向于通过“做工作”来使工作落实下去，这就使他们不愿意赋予党群议事会较高的政治地位，在提交议题上缺乏积极性和动力。久而久之，党群议事会成为村两委的一个附属，甚至成为村两委在某些事务上的橡皮图章或挡箭牌。其三，乡村组织自身的利益化倾向与党群议事会在某些方面难以兼容。乡村两级组织有自身独立的利益诉求，这些额外的利益诉求与党群议事会维护村民利益的取向相互抵牾，致使村级组织只愿意将需要落实分解的任务提交议事会来落实执行，不愿意将乡村组织政策的正当性和合理性提交议事会来讨论决议，这就使党群议事会更多地具有乡村两级组织治理工具的色彩，议事内容受到限制，议事的效果和公信力大打折扣。

三、党群议事会的发展举措及推动方向

基层社会治理的动态性、发展性和延续性决定了党群议事会必须在发展中不断完善，应本着研判问题、解决问题的实事求是态度，力求下一步实现发展提升和“质”的突破。从技术层面看，应从权力清单、考核体制、创新试点、制度建设等四个方面入手。

1.确立党群议事会的议事权力清单

权力清单建设是一个核心命题。确定哪些事项、动议必须上党群议事会，并以强制性清单的形式公布。当然权力清单的建设必须有所区分，根据村庄的实际特点来区分清单内容。例如在村内应将集体资金收支明细、低保分配、救灾救济款物发放、慈善大病救助、公益建设、集体资源发包、小微工程招投标、财务公开、土地征用、物资采购服务、农村宅基地审批等事项强制纳入清单；在农民集中居住区或农村社区，应将社区资金收支明细、文化体育活动、集体资源发包、低保五保、救灾救济款物发放、慈善大病救助、党内基金救助、物资采购服务等多项事务纳入清单。重要的政策或问题通报也可以在议事会上解释说明，有利于信息沟通和村民了解相关上级重要政策。

2.完善考核及奖惩的机制

一是县乡政府应对议事会的议事清单和议事程序严格考核。如何提高乡镇政府对党群议事会的重视，县级政府必须要在对乡镇政府的考核中加入议事会的专项考核，提高考核的权重并作為中心工作来推动，只有这样，乡镇才能高度重视党群议事会的操作，进一步对村庄的操作进行督查和督促。二是创新考核的方式方法，主要是通过村民代表或者普通村民更多参与的方式来评议村开展“议事会”的实际效果，村民代表或村民可以随机抽取。这一评估工作甚至可以交给社工组织第三方来评估，实际效果将会更加客观。在客观评估的基础上，还应秉承重奖的原则，对开展好的、群众满意度高的，可以进行较多的直接奖励。甚至与干部职工的年度绩效挂钩，这将会进一步形成激励。三是上级民政部门可以通过纵向压力的方式来对议事会议事进行督促。如果村委在施政过程中不按照权力清单提交议事会决议，村民可以投诉至民政部门设立的专门电话或专门机构，由民政部门来调查，督促其整改。

3.创新建设资金输入的模式

党群议事会可持续发展必须具有资金支持，让村掌握相应的资源并发挥分配民主的作用，从而激发起议事的动力。当前最大的困境在于大部分村庄集体资源都很少，甚至处于空壳状态。如果村庄通过议事会推动某一项为民服务的措施需要村民集资时，会出现较为普遍的“搭便车”现象，最终可能使决议流产。而如果输入部分资源到村集体，集体手中有资源，并且有党群议事会这一载体形式，资源与载体结合，则能产生出强大的能量。能量主要体现在三个方面：一是能使议事会更有动力，更有内容，进一步促进议事会成员的民主觉悟，推动基层民主建设。二是议事会作为一个协商民主平台，因为有了公众参与，能较好地调动民众的积极性，在实施的过程中，议事会成员也会主动发挥上下连通的作用，从而顺畅地推动工作开展，甚至也能推动议事会成员和村民的全面监督。三是村有资源，再加上权力清单，可以进一步促进村干部的廉政建设，不会出现跑冒滴漏甚至寻租现象，这将进一步提高村级自治水平，大大地提升治理效果。当前南京市已经初步施行了民生资金入村的模式，每年注入村集体30万元专项建设经费，与党群议事会对接起来，民主、公开、透明使用。目前依然存在着村两委不愿将专项经费纳入党群议事会议事或相关制度程序不公开、专项资金使用不规范等现象，应进一步进行完善整合，达到党群议事会组织建设与国家资源输入相结合的善治效果。

4.党群议事会重在制度，贵在坚持

制度是坚持和发展的保障，也是可持续发展的最终动力所在。长期坚持党群议事会必须建立起相关制度。我们认为应该建立三个方面的程序或制度：一是印发党群议事会章程、职责、人员组成办法、议事原则、议事程序、工作制度等。党群议事会作为一种基层社会管理机制创新必须进行相应制度设计和宣传。党群议事会的规章职责及原则程序等皆要通过村民大会或代表大会审议并通过，要大力宣传做到村民人人皆知，人人关注。只有这样才能引起重视并积极参与其中，形成较好的发展氛围。应在两委班子选举产生之后马上组建议事会并在任期结束时适当调整，保持党群议事会的活力和公信力。在组建成立议事会之后，应发放相应的议事会成员联系卡，确保群众知情并对议事会成员进行监督或反馈相应问题。二是为保障权力清单的权威和统一性，应由县级政府组织部门组织制定本县域范圍内的党群议事会权力清单，并相应制定考核和奖惩制度在县域范围内实施，其中应规定权力清单事项必须提交议事会，以保证群众的知情权和参与权。在执行过程中没有提交议事会的，可以由村民或议事会成员进行投诉，由县乡政府通报批评乃至严惩。三是党群议事会的发展应注重坚持。在行政推动的过程中，党群议事会往往开始有热潮而后逐步淡化甚至冷清，我们认为党群议事会的功效在于坚持，在长期坚持的基础上才能进一步和谐干群关系，促进村庄的和谐治理。还应发挥宣传教育的作用，推动各利益相关者形成长期的良性实践，促进村庄自治和基层民主的长远建设。

从宏观视角看，党群议事会的真正发展必须营造良性的基层政治生态，也即乡村两级组织的行为逻辑应与党群议事会的逻辑相吻合，这就需要推动政治和行政生态的改革。其一是推动乡镇基层政府的转型，改革其唯经济发展论倾向并推动其向服务型政府转变。乡镇政府的唯经济发展论倾向根源于我国行政的“压力型体制”，自上而下的层层任务分解使乡镇政府处于“上面千根线、下面一根针”的境地，只能采取“策略主义”的方式来分解任何指标，从而不断地对村两委进行“准行政化”。从本质上必须对我国经济社会发展的唯GDP倾向进行调整，给基层政府“松绑”。也只有这样，基层政府才能真正地转型为服务型政府，给予村民自治和党群议事会真正的政治支持。其二是夯实村民自治的相关制度。为了给党群议事会营造良好的村庄治理环境，村民自治的相关建设依然是一项基础性工程。当前在村治过程中，村民大会及代表大会作为最高权力的行使者，往往难以全程对村两委的工作进行监督和制约，村两委也往往会倾向于对财务公开、村务公开小组进行“俘获”。可以说，村民自治的“四个民主”建设依然需要从源头实践上进行夯实，这就需要全面落实和创新村民大会或代表大会的权力体现机制，促使村干部真正成为村民的“代理人”，而非基层政府的“代理人”。只有在乡村两级组织共同改革转型和建设完善的基础上，党群议事会的发展才能发挥最大的政治效能。

（作者单位：中共南京市溧水区委党校）

（责任编辑 张 敏）