社会工作公益创投模式研究

韩蕾 葛洲

一、市场化发展模式及公益创投模式在我国的发展

自从1978年我国实行改革开放以来，原有的计划经济体制被打破，社会工作也从原有的国有企业、集体经济模式转型为由政府主导、地方民政部门负责的社区服务模式。民政部以及各级政府的民政部门承担起社会保障与服务的主要功能。经过多年来地方民政部门积极实践，街道社区等具有国家民政事业性质的基层单位得到长足发展，形成了国家政策下达、民政工作落实、社会事业发展、社区服务安全阀机制建立的综合性社区。随着国家大力发展社区建设政策的增强，社会工作专业化发展得到重视。但因地方经济水平、发展变迁的差异，呈现出不同的发展状况。本文将对社会工作发展比较典型的四个城市做个介绍。

（一）市场化主导模式

1. 上海。上海是率先在内地探索专业化社会工作发展的城市。在经济社会快速发展的同时，上海也更多更早地碰到各种新的社会矛盾和社会问题。如何应对新的社会发展中碰到的挑战，上海在探索中推进非政府组织的专业化社会工作团队建设。

上海率先尝试建设政府主导、整合多方资源、打造专业社会工作组织的模式。首先，政府制定目标和发展规划，委托专业的社会工作组织管理，购买项目管理服务，采用进度监控、财务监督的方法，模拟市场管理的方法，动员社会多方力量参与共同推动社区发展及社会工作服务。其次，率先举行注册社工师职业资格认证考试，率先成立中国社会工作协会；浦东新区引进社会工作毕业生进入基层社区；成立第一家专门开展社会工作岗位培训的机构；在传统民政工作中率先引入专业社工的理念，加速推动现代民政工作发展。如上海东方医院社工部，秉着平等、互助、助人自助等理念，在儿童、病残老人、孤寡老人照料等领域广泛导入专业的社会工作理念和方法，成立社会工作培训中心，开设社工课程，在社会救助、社区建设、流浪人员救助管理等方面培养大量专业人才。最后，由政府购买专业服务，探索建立职业社工组织，培育了一批专业的社会工作服务机构，如乐群社工服务社、新航社工服务社、阳光社工服务社。市民政局率先成立社会工作协调处，作为专门指导和帮助社会工作发展的职能处室，建立社区机构孵化机制、培养社工专业人员梯队。

2. 深圳。深圳是改革开放的先行区，率先从传统的集体经济、计划经济转变为以市场经济为主体的经济模式。近几十年来，深圳市在经济发展、社会发展方面取得了举世瞩目的成绩，成为经济社会发展的排头兵。由于改革开放政策导向的历史原因，深圳市成为当时外来人口多、比例大现象最明显的地区之一。如何使外来务工人员在为深圳做贡献的同时，积极地融入当地社会，找到归属感；如何保障外来新成员的权益，成为社会发展的需要。在全国范围内来讲，是需要注重社会建设、社会工作发展的地区之一，因此，深圳市十分注重社会工作事业发展。

深圳紧随上海之后，在2007年大力推进社会工作服务纳入政府采购的模式，以政府为导向、以市场发展为主体，规范社会工作市场化发展。在这种以非政府组织承担具体服务工作的模式中，深圳市在社会工作发展事业中取得巨大的成效，也为我国社会工作发展实践提供了宝贵经验。当然，深圳市政府在具体主导工作中，做出了许多细致的规定，值得其他地区学习借鉴。在没有非政府组织服务于社会工作领域的背景下，深圳市政府首先成立了社区服务及社会工作中心，培育专业的社会工作组织，并就组织运营、具体服务培训进行指引和规划，鼓励具有专业社会工作经验的人才建立社会工作专业组织，向社区及特殊群体提供市场化专业服务，政府出钱购买这些非政府组织的服务。在购买服务之后，进行社区服务所需资金的统筹规划，举行专业资格认定考试，制定专业服务人员岗前培训，并监督专业服务进程，对受众对象进行跟踪调查回访，确保资金落实到位、人员服务到位，街道办事处负责对困难群体持续跟踪调查回访。在第一阶段工作有所成效之后，为确保社会工作专业化服务模式的持续性，深圳市政府一方面坚持政策财政支持，加大对专业社工人员待遇保障力度，制定薪酬待遇保障指导文件，严格购买服务合同的签订，以保证越来越多的优秀人才加入到社会工作服务的队伍中来；另一方面，加大社区服务中心建设力度，拟实现全市每个社区有一个服务中心的目标。由市社区服务中心统一确定政府采购目标，为社区居民提供全方位服务。此外，深圳市政府协调各街道民间服务性组织、社会团体等多方联动，确保为社区居民提供全方位、多样化的持续跟踪服务。

（二）公益创投主导模式

1. 天津。天津是我国在上世纪90年代最早开始探索发展社区服务的城市之一。与上海、深圳发展模式不同，天津探索出以志愿者社会服务组织为主体的社区服务道路，探索建立起以政府主导为主的网格化管理服务模式。在这种以政府责任为主的思路下，天津市政府在致力于加强社区工作人员培养、改革社区管理体制、组织社区志愿者活动、打造志愿者服务队伍等工作的同时，加强社区硬件设施建设，大力开展社区服务站及社区救助中心建设。改革传统的以基层民政部门承担主要任务的模式，建立更多的社区街道服务中心，权力与责任更多地下放至每一个街道社区工作站点，形成新的更加细致的网格化管理模式。发展至今，天津作为政府主导发展的传统模式代表，大胆尝试公益创投模式，发展“三社联动”模式，成为国内发展社会工作的又一典型代表，取得了一些成效。在社区工作人员培养方面，下派各部门公务员、事业单位编制人员到基层社区担任支部书记，同时招聘大量工作能力强、素质高的社会劳动力资源，担任社区主任、社区工作人员，充实社会工作队伍。由于我国社会工作发展教育先行的特点，天津许多高校相继开设了社会工作专业，天津市政府加强与各个高校交流与合作，在社区设置社会工作专业学生见习和实习基地，鼓励大学生参与社区服务工作实践。在社区管理体制改革方面，天津市将原属于区一级民政工作中社会保障等多项工作交给社区受理，专项经费直接下拨至社区，使社区居民更加便利地享受民政服务，更加多地参与到民政工作建议中。在组织社区志愿者活动、打造社区工作志愿者队伍方面，天津团市委、宣传部组织企事业单位及社会各界人士，经常下社区进行长期對象式服务活动，使更多的人认识社区服务事业，参与社区服务工作。

2. 广州。广州市民政局和广州市创意基金促进会共同创办了广州市社会公益组织创投服务平台。广州市政府下拨资金，主导公益基金，支持平台利用社会影响力，撬动大量社会资金，发起各界力量，推行了一系列公益创投项目。例如“暖心行动”社工助力失独家庭实现微心愿项目，受到了广州市福利彩票公益金资助。“暖心行动”项目面向广州市所有失独家庭开展纯公益社工服务，帮助50户失独家庭搭建起社会支持网络，从物质层面帮助失独家庭特别是经济困难的失独家庭。“艾”救助计划帮助社会弱势群体艾滋病人或感染者，改善广州市户籍或常住人口和所在家庭的基本生活质量，舒缓患者及家属因艾滋病而产生的心理压力，避免家庭悲剧的发生。

二、对比分析单一市场化模式与公益创投模式

（一）单一市场化模式分析

上海市政府通过一系列的政策与实践在我国率先打造出一批专业的社会工作组织，培养出一批专业的社会工作者，走政府购买服务的社会工作专业化建设道路，在我国开创了社会工作专业化探索性道路。但即使在社会工作專业化服务发展最早、政府政策推进力度大、政府财政购买专业化服务意愿强的上海地区，专业服务机构也很难跨地区经营，以实现多个区域联动、实现资源共享、合作互助。这种局限造成了各个地区的社会工作机构各自为战，不仅资源浪费，并且很难站在全国的领域视野去发现类问题、思考类问题、解决类问题。同样，由于深圳市流入人口巨大，政府财政经费难以满足社区发展的需求，无法提供足够量的专业化服务。专业化服务机构趋于企业化管理，以盈利为最大目标，许多企业尚属企业发展的初级阶段，没有动力去招聘社会工作领域专业化高端人才，与美国覆盖全国的社会工作服务机构提供的服务差距很大，比如在社会工作人才培养方面如何适应市场需求的相互沟通；高校如何与专业服务机构的人才交流与合作；对出现的问题缺乏归类、分析及反思。专业化服务机构作为新兴市场企业化管理的服务机构，一时难以发展成具有全国服务能力实力雄厚的巨型机构，专业社会工作服务机构的长足进步仍不能与快速增长的社会居民各方面需求相匹配。

在传统政府主导、加强公益组织服务发展模式下，特别困难群体的多层次需求难以得到满足，许多项目仅靠公益组织难以长期落实到位。由于人手不足、非专业化等问题，致使服务水平与质量不佳，仅依靠地方政府经费，不足以满足社区成员对专业化社会工作服务需求。此外，非市场化模式更大的问题是监管。在当前政府加大社会工作投入的背景下，许多街道一级的单位已经成立财务小组，对下拨资金进行管理。而许多公益组织、社会工作团体仍缺乏有效管理，服务质量大打折扣，不能有效利用资金，发展社会工作事业。

（二）对比公益创投模式

在政府财政不足的背景下，天津市利用有限的政府资金，撬动了巨大的社会力量，使社会各界力量广泛参与进来。举行一系列征集民意、各发展中心申报等活动，充分激发了社区成员参与社区活动的积极性，产生了巨大的社会效应，服务项目更加符合社区居民需求，社会工作服务得到了快速的发展。

广州市在最初政府主导市场化模式发展缓慢、难以满足居民多层次生活需求的背景下，有效结合公益创投模式，积极争取社会各界资金，制定出台专门政策措施，逐步由单一的政府向民办社工机构购买服务机制转向政府征集活动申报、审核社工机构上报活动项目并联系各界资金、多方力量广泛参与的公益创投模式，从“养人办事”向动员各界力量服务社区转变，同时加大民办社工机构人才队伍建设，建立民办社工机构孵化机制，落实社会工作专业人员薪酬待遇，使广州社会工作事业快速发展。由此可见，公益创投模式政府利用有限资金，激发了更大的社会效应，社区居民认可度更高，效果更佳。社区、社会公益组织、社会工作机构三社联动更加紧密。

三、政府主导下公益创投模式选择

公益创投形式起源于欧美，是一种新型的公益资本投入方式。公益创投模式投入对象一般为初创期和中小型的公益组织。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和公益模式创新的目的。社区公益创投是针对社区服务领域公益项目的公益资本投入，而受资助方则成为投资人的合作伙伴。

改革开放四十年来，我国社会工作发展一直是由政府承担着社会服务的角色。随着我国经济高速发展，计划经济时代的社会机构发生变化，以传统的公有制单位为纽带的社会联系转化为以市场经济为特征的居民流动大增。随着人口流动的加快，传统保障模式已不符合社会人口分布要求。同时，人们的需求呈现多元化、深层次的变化，传统的基本生活保障模式已不能满足人们的需求。在这样的背景下以社区为范围专业化的社会工作服务发展起来。随着我国城市化发展及政府财政大幅增加，外来人口流入多的地区，开始重视社会工作的发展。如何让他们更好地为当地经济发展服务并适应当地的生活成为政府工作重点。然而，在社会工作专业化服务的发展过程中，政府财政资金远远不能满足快速增长的社会需求，政府主导的单一社会工作市场化模式发展缓慢，专业工作人员不足，专职人员专业服务水平不够、服务不到位等问题依然不能得到解决。在此背景下，一些地区开始探索寻求社会各界力量的加入，共同推进社会工作事业发展。大量公益慈善组织加入到社会工作服务的队伍中来，不仅提供了大量资金，同时大量志愿者加入到社会工作服务工作中，给社会工作发展注入了新的活力。在政府和公益慈善组织的共同推动下，各类专业的社会工作服务机构快速发展起来，由财政补助、社会捐赠、政府购买服务等方式提供资金支持的公益法律援助机构、社区老人服务机构、公益残疾人康复机构、儿童照顾服务机构、公益艾滋病防治机构大量涌现。以社区、社会慈善组织、社会工作服务机构三方联动的社会工作发展模式被许多地区借鉴和采纳。

随着社会的发展，我国慈善组织增多，社会工作服务队伍壮大，政府应转变传统观念，由承担社会保障唯一角色向发起者、推动者转变，使财政效应发挥更大的作用，同时又很好地引导社区、社会慈善组织及非盈利性的社会工作机构，产生覆盖面更大、服务领域更广的服务效应。这样能促使更多的人关注老人、青少年、儿童、残疾人，关注他们中的弱势群体，关注他们生活的真正需要，从而确定专项服务项目，确定被服务人群及社会工作专业工作方式，大大提高社会工作服务水平。政府的工作重点可以转移到保证及监督项目运行、项目的工作人员、项目的受助人员、经费、方式等具体工作中来。此外，注重社会工作专业人员的培养，诸如社会工作人员考试、待遇、晋升，使更多的高素质人才愿意加入到专业的社会服务工作中来。

相较于国外的社会工作发展，要想短时间内完全采用市场化模式来满足社区成员的多层次需求似乎难以实现。在这样的背景下，我国社会工作发展更应该借鉴发达国家社会工作发展经验，简化行政管理。培养国内社会工作服务机构，不应局限于单一的发展模式。培育社会工作专业化人才，应倡导社会各界力量有组织地加入社会服务工作中，提高社工机构服务水平，规范社会工作者专业培训，促使专业社会工作服务水平提升，积极尝试公益创投模式，发挥政府、社区、社会公益组织、社会工作机构在社会工作中的作用。

（作者单位：南昌师范高等专科学院公共管理系）

（责任编辑 张 敏）