国外如何有效预防职务犯罪

高荣伟

当今世界，几乎每一个国家都存在职务犯罪现象，预防职务犯罪是各国面临的一个共同课题。不论社会制度、发展水平、经济体制和国家规模有何不同，职务犯罪作为一种严重侵蚀社会肌体、极大破坏国家和政府存在合法性的权力异化现象，都是一种世界性“疾病”。预防职务犯罪，既是一项长期而复杂的社会系统工程，也是一个世界范围的难题。在职务犯罪的预防、遏制和减少方面，几乎各国政府都不遗余力地作出积极反应，为铲除这一毒瘤而不懈努力，在长期的实践过程中，积累了丰富的经验。

一、重视情报与信息的搜集整合

西方国家在预防和打击职务犯罪方面，非常重视情报信息搜集整合工作。在打击职务犯罪过程中，他们将原来分散的情报信息机构不断进行整合，以发挥情报信息的最大化效能。其最终结果是不断打破部门之间的屏障，进而形成一个综合的、统一的、高效又权威的部门来组织和管理情报信息工作。

英国在20世纪90年代末，在内政部门专门设立了国家犯罪情报局。为了应对国内和国际上不断攀升的有组织的犯罪行为，在2006年4月1日英国成立了打击严重有组织犯罪局。在这个基础上，2013年10月7日，英国新的国家打击犯罪机构——国家打击犯罪局（NCA）正式成立，这是一个以情报主导的机构，作为情报主管部门，英国国家打击犯罪局在苏格兰、英格兰、北爱尔兰都设有办事机构，经费直接由中央政府拨款。情报中心收集的信息包含三大部分：一是涉嫌卷入有组织犯罪的个人、他们的亲密朋友、英国国家或国际机构要求进行调查的个人；二是其行为受到英国国家打击犯罪局管辖的人员；三是由有组织犯罪带来的伤害。美国在情报信息工作方面也是非常的细致，他们有著名的情报信息平台系统，如美国金融犯罪执法网络、国家刑事犯罪信息中心、国家执法电子通讯系统等。其中美国国家刑事犯罪中心成立于1920年，其司法服务处向全美19000个执法机构提供刑事司法信息服务。各个不同执法部门情报信息中心之间互相联网，以便于进行情报的交换和查询，并严格规定，只有提供了情报信息的部门，才能享受反馈的情报信息资料。新加坡贪污调查局（CPIB）赢得了全球的关注。新加坡作为后起之秀，在预防腐败方面也做得风生水起。贪污调查局是新加坡反贪污贿赂的最高专门机构，其职责是依法调查和预防政府、企业中的贪污贿赂行为，重点是侦查公共机构的贪污贿赂案件。为了预防职务犯罪，新加坡贪污调查局设立情报组和研究组，分别负责收集、分析有关贪污贿赂的情报，提出预防措施，检查政府机关工作程序，及时堵塞漏洞。

二、建立专门机构，预防职务犯罪

在预防职务犯罪方面，很多国家和地区成立了相对独立的专门的预防职务犯罪机构，并赋予这些机构以特殊职权。所谓独立，是指专门反腐败机构直接隶属于国家最高行政首脑、议会或国家司法部门，并向他们负责，独立行使职权，不受外界影响；所谓专门，是指一些国家不仅通过它的权力机关、行政机关或司法机关来行使反腐败的职能和权限，而且还设立独立机构专司反腐败的职能。

美国建立了一系列职务犯罪预防职能机构，这其中包括检察机构、起诉审查机构、联邦调查局、国内税收署、州警察机构、监察机构、政府道德规范机构、国会调查机构、审计机构、大陪审团和独立检察官等。英国并没有统一的反腐败机构，但从事预防职务犯罪工作的大大小小的机构，却遍设于行政、司法及立法系统，就像一张大网，虽然网眼大小不一，但能有效地监控到政府官员行为的方方面面。在这些预防职务犯罪的机构中，最引人关注的是反重大欺诈局，它是英国最重要的反贪和预防职务犯罪机构。据了解，反重大欺诈局成立于1988年，隶属于总检察长，是总检察长统辖的四大部级司法机构之一，目前约有300名工作人员。《2010年贿赂法》实施后，反重大欺诈局就成了该法的主要执行者。此外，英国还有许多其它职务犯罪预防机构，如议会行政监察专员：协助议会调查中央各部的不良行政行为，有权要求有关部门的大臣或相关人员提供必要的资料，任何人不得阻挠；地方行政监察专员：职权与议会行政监察专员相似，监察对象为地方政府各部门及其公务人员的不良行政行为；议会财政监察专员：审查政府各部门财政收支，防止舞弊欺诈、挥霍浪费、不合理的开支或效率低下；检察机关：在地方政府越权或滥用权力时，有权予以纠正，并对其造成的公民损失问题向法院提出赔偿请求。

三、不断完善制度，建立预防职务犯罪的良好机制

职务犯罪的本质是公权私用、以权谋私，而制度预防主要就是切断犯罪动机和机会之间的联系。为有效防止公职人员利用职务便利牟取私利，就必须对其行为作出全面、系统、明确的规范，制定严密的防范措施。

美国政府从建国之初就相继颁布了一系列重要的职务犯罪预防法律，2006年8月，美国出台了旨在“不准外国贪官进入和躲藏”、开展国际合作反对高级贪官的国家新战略，其中包括：加强国际金融合作，精确开展查证、追踪、冻结、收缴贪官非法所得的工作；对外国贪官的腐败和洗钱行为进行更加严厉的调查和执法；与国际伙伴合作，查证贪官身份，拒绝其进入和躲避；加强双边合作，查处遏制贿赂行为；加快遣返，建立查获和处置贪官资产的机制等。在运用制度预防职务犯罪方面，英国的《荣誉法典》《防止腐化法》、文官制度、利益声明制度，以及“道德回归”运动可谓功勋卓著。在布莱尔上台之前，英国执政的保守党曾经发生过多起职务犯罪事件，其中包括1992年以来相继发生的5起内阁大臣桃色事件与腐败案件。鉴于此，当时的首相梅杰于1993年发起了一场旨在预防职务犯罪的“道德回归”运动。1995年，诺兰委员会公布第一份报告，对制定公职人员行为准则的问题向议会提出建议，许多就预防职务犯罪来说具有重大意义的准则得到采纳。如诺兰委员会认为，公务员生活的原则应包括无私、廉洁、客观、责任心、公开、诚实和领导艺术，所有公共机构都应当根据这些原则制定内部工作纪律；议员应遵守最高的纪律标准，禁止议员为院外活动集团的非正当目的服务。

在全球预防职务犯罪领域，值得一提的是财产申报制度。不少人认为，官员财产申报制度是腐败预警制度中的“世界性经验”，欧美先进国家的行政经验证明，公务人员财产申报与公示是对职务犯罪有釜底抽薪作用的反腐利器。在欧洲，除了卢森堡外，所有欧盟成员国都要求议员申报个人财产。在丹麦，人们的住房、财产、土地都要经过注册，财产登记部门不容忍任何瞒报。特别是网络信息时代的到来，让隐瞒个人财产变得难上加难。由于财产公开，税务部门就对包括公务员在内的所有丹麦公民和公司的财产状况了如指掌，个人和企业逃税也就成了“白日做梦”。在美国，法律對财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，可对当事人直接进行处罚；司法部门可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。新加坡、韩国、俄罗斯、巴西、墨西哥等国也都不约而同地实施了财产申报制度。财产申报制度犹如一把利刃，直刺腐败者的要害。财产申报制度的建立增大了政府官员权力行为的透明度，将公职权力的运行与公职人员私利的获取途径暴露在公众之中，置于法的监督之下。

四、建立有效的监督体制，减少职务犯罪的行为空间

无论制度如何完善，如果缺乏监督机制，制度很可能成为一纸空谈。要有效地对职务主体进行监督，必须对其展开全方位、多层次监督，形成一个有效运作的监督体系。

国际组织透明国际公布的2015年世界各国清廉指数排行榜上，丹麦、芬兰和瑞典分别名列第一、二、三名。在预防职务犯罪上，丹麦有很多行之有效的措施，譬如政府规定在各种聚会或宴请中不提供香烟，更不用说是抽“天价烟”；对公务员的差旅费有严格规定，甚至出差人员只能坐公共汽车，如果出差地没有公交车，才可以打车。为了保证这些规定的实施，丹麦实行包括财政部门、审计部门、大检察官在内的多环节监控。此外，丹麦媒体还会对公共部门进行毫不客气地监督报道，只要公务员有丝毫的出轨，就会声名狼藉。芬兰廉洁的秘诀，在于有着强大的被赋予起诉违法公务人员权力的行政监察专员公署，负责监督国家公务人员和国家机构行为的合法性；包括政府监督、公众监督和新闻舆论监督在内的全方位监督机制；政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放，而且也对新闻界和公众开放。在瑞典，职务犯罪非常罕见，这是因为瑞典设立了大量的监督机构，有一套完善、有效的监督机制，公众有着很强的监督意识。

在建立有效的监督体制方面，西方各国行之有效的经验是加强内外监督，吸收公众参与，全方位进行政务公开。在法国，法律规定中央政府和地方政府从事公开交易和公用事业，必须向同级议会提供信息和报告。奥地利政府定期召开新闻发布会，美国政府也通过《华盛顿邮报》等媒体对公务行为进行监督。全方位的政务公开也是芬兰、丹麦、瑞典等国廉政建设的宝贵经验。早在1766年，瑞典议会就确立了“政务公开”的原则，任何一位瑞典公民都可以到任何一个政府部门要求查阅该部门的文件，包括财务方面的文件。如果怀疑某位公务人员公款私用或挥霍公共资金，那么就可以向有关部门或媒体举报，随后，就会有人来调查这位公务人员。美国学者约翰·克莱顿·托马斯指出：“要保证公民参与的长期成效，最好的办法莫过于在决策制定中使参与角色的作用制度化。定期对实质性资源施加影响有助于激励公民和公民团体，使其保持积极主动的态度和精神。”

作者系河南省社旗县县委党校副教授

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