脱贫攻坚背景下我国减灾与脱贫协同关系研究

殷本杰 马玉玲 胡俊锋

一、绪论

（一）研究背景

1． 脱贫攻坚是当前全党的重大政治任务

减少贫困、促进发展是人类社会发展的共同目标。在2000年召开的联合国千年首脑会议上，各国领导人通过了减贫为首要目标的千年发展目标。中国作为世界上最大的发展中国家，1949年以来一直都在和贫困作斗争。中国政府一直致力于在经济和社会发展的全面进程中，实行有效的政策措施来解决贫困人口的温饱问题。改革开放以来，实施了全国范围的有计划、有组织的开发式扶贫，减贫事业取得了举世瞩目的成就，使超过6亿人口摆脱了贫困。联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国对全球减贫的贡献率超过70%，为全球减贫事业作出了重大贡献①《中国扶贫开发年鉴》编委会，《中国扶贫开发年鉴2016》，团结出版社，2016年。。2011-2015年，现行标准下农村贫困人口减少1亿多人、贫困发生率降低11.5个百分点②国务院，《“十三五”脱贫攻坚规划》，2016年11月23日。。

但中国的社会经济发展在城乡、地区和群体间是不平衡的，绝对贫困现象仍是一个社会顽疾。到2014年底，全国仍有14个集中连片贫困区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口，重点分布在欠发达的中西部地区。至2015年底，多数西部省份的贫困发生率在10%以上，民族8省区贫困发生率达12.1%①国务院，《“十三五”脱贫攻坚规划》，2016年11月23日。。2020年是我国第一个百年的收官之年。为实现全面建成小康社会目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，党的十八届五中全会明确提出，至2020年我国现行标准下农村贫困人口将全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。十八大以来，习近平总书记一再强调，全面小康是要惠及13亿人民的全面小康，没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会，扶贫、脱贫是全面小康的“最后一公里”。因此，脱贫攻坚成为“十三五”时期政府工作的重中之重。中国政府承诺，在2015年已经完成1442万人脱贫的基础上，自2016年起每年都要完成1000万以上贫困人口的脱贫任务②国务院新闻办，《中国的减贫行动与人权进步》白皮书，2016年10月。。

2． 防灾减灾救灾工作面临新形势

灾害问题已经成为当今全球性的重大问题，引起世界各国的广泛关注。灾害种类多、发生频率高、分布范围广、损失大，这是我国的一项基本国情。可以说，自然灾害已经成为制约我国经济社会发展的重要因素之一。国家减灾委员会在《“十二五”时期中国的减灾行动》中发布：“十二五”时期，各类自然灾害造成全国年均3.1亿人次受灾，因灾死亡失踪1500余人，倒塌房屋近70万间，农作物受灾面积2700多万公顷，直接经济损失3800多亿元。

十八大以来，习总书记分别在中央政治局第23次集体学习、2016年7月的河北唐山市调研考察、中央深改组第28次会议上做了3次重要讲话，并主持会议审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，指明了新时期我国防灾减灾救灾工作的新定位、新理念和新要求。习总书记指出，防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面，要牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，强化灾害风险防范措施，加强灾害风险隐患排查和治理，健全统筹协调体制，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。

如何吃透习总书记系列重要讲话精神的核心要义，搞好谋篇布局和顶层设计，抓住并利用好各种机遇，狠抓工作落实，成为当前统筹防灾减灾救灾工作的当务之急。

3． 自然灾害削弱减贫成效，是致贫返贫的重要因素

自然灾害不仅严重危害生命安全，带来大量财产损失，破坏生产生活秩序，毁坏现有的资源与环境，而且还会影响社会发展进程，尤其对贫困地区的脱贫和可持续发展影响深远。当前，灾害与贫困相互作用、相伴相生已引起世界各国的重视，主要表现在：

一是自然灾害是一个非常重要的致贫因子，已成为世界各国的共识。联合国国际减灾战略研究了1996-2015年全球7056次灾害事件中的人员死亡率与贫困的关系，发现过去的20年中自然灾害共造成135万人死亡，绝大多数分布在低收入和中低收入国家，贫困国家无论是单次灾害事件死亡人口还是人员死亡率均付出了最为严重的代价（UNISDR，2016）。世界银行与全球减灾和恢复基金（GFDRR）最新报告揭示，极端自然灾害的影响相当于全球年消费损失5200亿美元，每年迫使2600万人陷入贫困（World Bank Group, 2016)。2008年台风“纳尔吉斯”登陆缅甸，迫使缅甸一半的贫困农民在风暴过后卖掉包括土地在内的财产还债，造成的经济和社会影响将会绵延几代人；在菲律宾，2013年台风“海燕”过后，估计有100万人陷入贫困。在我国，汶川地震导致四川、陕西和甘肃3省51个极重或重灾县贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上①国务院扶贫办主任范小建，《在汶川地震灾后贫困村恢复重建工作暨培训会议上的讲话》，2009年5月21日。，震后四川灾区困难家庭急剧增多，贫困发生率由灾前11.7%上升到34.9%②中共四川省委常委，《四川省汶川特大地震灾后恢复重建基本情况》，2011年5月11日。。中国扶贫基金会调研发现，2010年西南大旱导致云贵桂渝4省市218万人返贫，因灾贫困加深人数达1632万人(中国广播网, 2010)。

二是自然灾害是所有返贫因子中的核心因素。国家统计局调查表明，自然灾害是大量返贫的主要原因，2003年的绝对贫困人口中有71.2%是当年返贫人口；在当年返贫农户中，有55%的农户当年遭遇自然灾害，有16.5%的农户当年遭受减产五成以上的自然灾害，42%的农户连续2年遭受自然灾害（国家统计局农村社会经济调查总队，2004）。据国务院扶贫办2007年统计，中国农村每年因灾返贫的人数超过1000万，70%的返贫由自然灾害造成③国务院扶贫办副主任王国良，《在灾害救助能力建设国际研讨会上的发言》，2006年7月4日。。

三是灾害与贫困具有高度区域重合性。贫困面大、贫困程度深、脱贫难度大的中、重度贫困地区，往往是自然环境恶劣、自身发展条件有限、发展机会不足的偏僻地区，这些地区由于与自然环境的密切联系而导致自然灾害的发生频率较高。据统计，我国农村每年遭受严重自然灾害的村在10%左右，而在国家扶贫开发重点县超过50%④范小建，《在汶川地震灾后贫困村恢复重建工作暨培训会议上的讲话》，2009年5月21日。，贫困地区遭受严重自然灾害的几率是其他地区的5倍（张辛欣，2010）。另外，从返贫的区域分布看，当前农村返贫的区域性特征也很明显，返贫程度深、返贫率高的地区往往是自然条件恶劣、自然灾害频发的中西部集中连片特困地区（焦国栋，2001）。

4． 当前脱贫攻坚背景下扶贫减灾政策有待进一步衔接

在当前脱贫攻坚战略背景下，尽管《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》指出“要增强贫困地区防灾减灾能力，促进贫困地区经济社会发展与人口资源环境相协调”。各片区区域发展与扶贫攻坚规划也多将防灾减灾作为重要内容，指出应“加强防灾减灾体系建设，应对极端天气气候事件，增强灾害预警评估和风险防范管理能力”。但在脱贫攻坚过程中，中央及各省市均未明确提出防灾减灾的精准扶贫政策，相关政策仅包含在日常的政府工作和部门规划中（陆汉文、黄承伟，2016)。在《中国精准扶贫发展报告（2016）》中，防灾减灾扶贫仅被作为生态扶贫的一个子项，开展的工作主要是地质灾害隐患治理工程和搬迁避让工程。总体而言，当前扶贫工作对防灾减灾的操作仍停留在防灾避灾（即灾害的自然属性）上，忽视了减灾备灾和灾后恢复重建等环节以及减灾和减贫工作共有的社会属性。

（二）研究方案

1． 研究内容

基于上述研究背景，我们开展了以下四个方面的研究：一是分析“十二五”期间和上年（2016）年我国扶贫攻坚主战场即集中连片特困地区的自然灾害发生和损失情况，研究近年自然灾害影响区域与贫困区域的重合度。二是研究连片特困地区自然灾害损失与贫困发生率间的相关关系，确定二者之间是否存在正相关，进一步分析灾贫间的相互作用关系。三是基于灾害风险管理理论与现代减贫理论的交叉融合，研究自然灾害与贫困间的耦合机制、减灾与减贫间的协同工作机制，并基于汶川地震对贫困的影响及贫困村恢复重建的实证研究，分析当前脱贫攻坚战略背景下协同开展减灾与脱贫的理论基础和现实基础。四是提出协同开展减灾脱贫工作的有关政策建议。

2． 研究目的及意义

开展上述研究的主要目的和意义在于：一是高度重视自然灾害及防灾减灾救灾工作对精准扶贫的影响，加强政策研究，避免因灾致贫和因灾返贫增加脱贫成本，从而为实现贫困地区脱贫攻坚顺利实施及其经济社会可持续发展提供参考。二是抓住当前脱贫攻坚和时代发展的机遇，通过做好防灾减灾救灾工作，促进脱贫攻坚，推动落实《关于推进防灾减灾体制机制改革的意见》。

3． 研究方法

为更好地开展此项研究工作，提高研究质量，真正为管理实践服务，本研究在实地调研积累的基础上，主要通过对国家减灾委、民政部掌握的县域尺度的灾情数据的分析，结合减贫、减灾政策文件的文本分析、文献梳理和调查研究等方法，开展协同减灾与脱贫政策分析和理论研讨。

二、我国连片特困地区灾害特征及灾贫关系研究

（一）集中连片特困地区概况

我国对于贫困区的划分是从1986年划定331个国家级贫困县开始的。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》中的国家重点扶持贫困县达到592个，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》中将“贫困县”改称为“国家扶贫开发工作重点县”，共计592个。2011年，我国以2007-2009年这3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区（以下简称“片区”），加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。

这14个片区主要是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共包括680个县（以下简称“特困县”），其中涵盖440个国家级扶贫开发重点县（如图1）。这14个片区中，7个位于西部地区，2个位于中部地区，2个位于中部-西部地区，各有1个位于东部地区、东部-西部地区、东北地区；9个是少数民族地区，8个是革命老区，3个为边境地区，全部是生态功能区或者生态脆弱区。

新阶段的集中连片特困地区分布范围广，区域差异大，总体上仍然主要是自然条件恶劣、地理位置偏远、生态环境差、基础设施薄弱以及少数民族聚居的中西部地区的黄土高原区、荒漠区、高寒山区、深山区、石山区、地方病高发区以及水库库区等，各片区地理区位特征、资源环境特征和经济社会特征各有不同，但总体具备以下特征：生存条件恶劣，因灾因病返贫率较高；多处于省际交接地带，制度性贫困较为显著；社会事业发展滞后，贫困文化根深蒂固；劳动力素质低下，主体性贫困突出；贫困成因复杂、贫困程度较深（李俊杰,2014）。

（二）连片特困地区灾害特征① 如无特别说明，本部分内容（含图表）均来自：国家减灾委办公室、民政部救灾司、民政部国家减灾中心，《2011-2015年中国自然灾害图集》，中国地图出版社，2017年。

1． 自然灾害频发、重复受灾现象突出

2011-2015年，全国14个集中连片特殊困难地区内各类自然灾害频发，干旱、洪涝、风雹、地震、低温冷冻和雪灾、滑坡和泥石流等地质灾害均有不同程度发生，导致片区680个特困县全部受灾。5年间，片区县均受灾28次，高出全国9次；92%的特困县遭受10次以上灾害影响，高于全国水平的73%；全国遭受50次以上灾害影响的县中，有7成为特困县（如图2）。其中，因频繁遭受洪涝和地质灾害等的侵袭，乌蒙山区、燕山-太行山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、武陵山区县均受灾次数位居前列，均在30次以上。2016年，全国14个片区96%的特困县受灾，县均受灾5次，高出全国3次，其中，87%的特困县重复受灾，高于全国水平的74%。

图1：全国14个集中连片特困区分布图

图2：2011-2015年全国分县自然灾害发生频次分布

2． 因灾死亡情况突出

图3：2011-2015年全国分县因灾死亡失踪人口（左）、年均百万人死亡失踪率（右）分布

2011-2015年，各类自然灾害共造成全国14个片区年均受灾人口9300余万人次，702人死亡失踪，31.8万间房屋倒塌，193.6万间损坏。总人口不到全国1/4的片区受灾人口却占了全国的3成，因灾死亡失踪人口和倒损房屋均占了全国的近一半；片区年均百万人死亡失踪率为3，是全国的2倍多；其中，位于西部地区的片区年均百万人死亡失踪率最高达6.7，是东部和中部地区的3-6倍。全国来看，因灾死亡失踪人口50人以上和年均百万人死亡失踪率位居前100名的县（市、区）中分别有近7成为特困县（图3）。其中，乌蒙山区因各类灾害频发，且又遭受了2015年云南鲁甸6.5级地震灾害、2013年云南镇雄山体滑坡等重大灾害影响，死亡失踪人口远高于其他片区，占片区总数的1/3，年均百万人死亡失踪率高达9.8。

2016年，各类自然灾害共造成全国14个片区近5900万人次受灾，489人死亡失踪，12.7万间房屋倒塌，124.7万间损坏，各项指标占全国的比例均在2-3成。片区百万人死亡失踪率为4.8，是全国的1.6倍；其中，位于西部地区的片区百万人死亡失踪率最高达6，分别是东部、中部地区的15和1.5倍。全国来看，百万人死亡失踪率位居前100名的县（市、区）中超过半数以上为特困县。

3． 因灾直接经济损失严重

图4：2011-2015年全国分县直接经济损失（左）和年均直接经济损失率（右）分布

2011-2015年，地区生产总值仅占全国1/10的片区年均因灾直接经济损失高达1005.8亿元，占了全国的近1/3，年均直接经济损失率高达2.4%，是全国的3倍多，比《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》设定的目标（1.5%）高出近1个百分点。其中，位于西部地区的片区年均直接经济损失率高达5%，是东部地区和中部地区的1.7-1.8倍。全国来看，因灾直接经济损失10亿元以上的县（市、区）中特困县占比不到3成，但年均直接经济损失率10%以上的县（市、区）中特困县比例高达8成（图4）。其中，六盘山区、秦巴山区、武陵山区和乌蒙山区4个片区直接经济损失较为突出，占全国片区损失总量的近6成，年均直接经济损失均在100-200亿元，年均直接经济损失率在2.9%以上。曾遭受2015年云南鲁甸6.5级地震灾害的乌蒙山区年均直接经济损失140亿元，年均直接经济损失率位居首位，高达5.1%；遭受甘肃岷县漳县6.6级地震灾害的六盘山区年均直接经济损失率与其所在省份非片区的比例最高，为5.4倍。

2016年，片区因灾直接经济损失近千亿元，占全国的2成，平均直接经济损失率高达3.4%，是全国的1.5倍，比《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》设定的目标（1.3%）高出2.1个百分点。其中，位于中部和西部地区的片区年均直接经济损失率分别高达3.7%、3.4%，是东部地区的2.6-2.8倍。全国来看，10亿元以上的县（市、区）中特困县占比不到2成，但年均直接经济损失率10%以上的县（市、区）中特困县比例高达5成。

（三）连片特困地区灾贫关系

计算发现，2011-2015年片区年均百万人死亡失踪率、年均直接经济损失率与其贫困发生率相关关系均较好，且呈指数关系，相关系数分别达0.8和0.7，通过99%以上信度水平检验（图5）。由此可见，贫困对灾害的贡献较大，贫困程度越深，人员和财产脆弱性越大，遭受灾害的片区人员死亡失踪率和直接经济损失率则随之呈指数增长。

图5：连片特困地区年均百万人死亡失踪率、灾害损失率与贫困发生率的相关关系

三、协同开展减灾与脱贫工作的基础

（一）理论基础：基于灾害风险管理理论与减贫理论的交叉融合

防灾减灾救灾属于灾害治理的范畴，而扶贫开发属于贫困治理的范畴。在上述灾区与贫困地区高度重合的大背景下，灾害治理和贫困治理两个范畴相互作用影响、相互融合渗透，产生了很多共同点，成为一个不可分割的理论整体，从而形成了理论上的交叉和融合（张琦，2011）。

1． 基于风险、脆弱性和能力的灾贫耦合机制

风险、脆弱性和能力是减灾和减贫领域共有的科学概念。风险是遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性；脆弱性是由实体、社会、经济和环境因素或过程所决定的，使个人、社区、资产或系统更容易受到危害影响的状况；能力是个人、组织和系统，利用现有技能和资源管理不利条件、风险或灾害的能力（UNISDR，2016）。

在减灾领域，灾害风险（R）是在特定时间段内一个系统、社会或社区可能发生的人员伤亡和资产损毁的情况，在概率上由致灾强度（H）、承灾体暴露程度（E）、承灾体脆弱性（V）和应对能力（C）的应变量所决定。国际上一般用概念模型表示为：R=H×E×V/C。减少灾害风险是灾害风险管理的目标。但一般情况下，致灾强度（H）不易干预，人员和财产等承灾体暴露程度（E）相对稳定，因此，降低脆弱性（V）或提升应对能力（C）是减少灾害风险的重点。

图6:自然灾害与贫困的作用机制

在减贫领域，贫困既包括没有能力达到最低生活标准的物质上的匮乏，也包括低水平的营养和健康，还包括各种风险导致的脆弱性和能力的不足。灾害本身就是一种致贫因子，是导致贫困的风险，贫困本身就意味着脆弱性较高、能力较差。因此，灾害-风险、脆弱性-能力与贫困之间也存在内在的规律和逻辑关系。

基于英国国际发展部（DFID）建立的脆弱性-可持续生计分析框架，本研究确定了贫困区域或人群在环境/自然资本、人力资本、金融资本、物质资本和社会资本五类生计资本方面的脆弱性-能力和自然灾害-风险对各类生计资本的影响（如图6所示），在当前自然灾害频发、风险加剧，贫困地区脆弱性较大、能力较差的条件下，最终使得贫困地区或贫困人群陷入“灾害-贫困-更多、更大灾害-贫困加剧”的恶性循环。

2． 基于灾害风险管理全过程的协同减灾扶贫机制

灾害风险管理理论认为，灾前防灾减灾、灾中应急救灾、灾后恢复重建是三个相互递进、互为依托的可循环过程，比如在灾后重建阶段，通过制定科学合理的重建规划，可以有效提高灾害危险区的灾前防御水平，进而为减少灾害风险打下良好基础。现代减贫理论认为，贫困是由致贫因子、脆弱性和能力三方面决定的。脆弱性的程度依赖于风险的特点和防范风险的机制。因此，减贫的目标除了要帮助穷人摆脱贫困，即找出致贫因素，有针对性地帮助解决困难，还要通过能力建设等防止人们陷入贫困。

21世纪以来，灾害风险管理在中国扶贫开发战略乃至整个公共治理体系中的地位日益凸显。从灾害风险管理的全过程来看，减贫也要从三个方面入手：提高贫困抵御能力、降低脆弱性的防范环节；对已经陷入贫困的人口进行救助保障环节；通过能力建设、产业发展等增加贫困人口的发展机会、提高其发展能力的发展环节，实现从输血到造血的转变（图7）。

图7:基于灾害风险管理全过程的减灾与减贫作用机制

综上所述，从灾害风险管理的全过程来看，灾前、灾中和灾后各阶段的灾害管理工作都可以与扶贫开发有关工作进行协同，达到既有效减灾又有效减贫的双重目标。一方面，开展防灾减灾救灾工作，提高灾害防御能力、备灾能力、应急救灾能力和恢复重建能力等，降低灾区及人口的脆弱性，可以减少灾害风险和贫困的发生。另一方面，当前脱贫攻坚工作的开展可以降低贫困地区或贫困人口的脆弱性、提升能力，因此也能降低当地自然灾害风险或减少灾害损失。

（二）现实基础：基于汶川地震对贫困的影响及贫困村恢复重建的实证研究

2008年5月12日发生的汶川8.0级地震是中华人民共和国成立以来影响最大的一次地震，共造成8万余人遇难或失踪，37万余人受伤，影响灾区人口1.15亿，倒塌房屋1500余万间，直接经济损失高达8451亿元。地震造成的影响区主要为我国西部农村地区，在51个极重、重灾县（市、区）中，有贫困县43个，贫困村4843个，因灾返贫率达30%；农民人均纯收入由2007年底的平均1873元下降到千元以下（扣除补贴性收入），无房可住、无生产资料和无收入来源的“三无”困难农户数量大幅增加，群众生活面临更多困难，受灾贫困村经济社会发展水平严重倒退。据统计，2001-2007年，四川省6个重灾市（州）有1587个贫困村完成了新村建设，累计投入扶贫资金16.2亿元，汶川地震使这些刚刚具备发展条件的贫困村遭受毁灭性打击，严重破坏了30年改革开放和多年扶贫开发创建的发展基础。

在灾害带来贫困、冲击扶贫成果的同时，灾后恢复重建给扶贫开发工作也带来了契机。一方面，通过提高基础设施和公共设施的抗灾能力，建设灾害应急避难场所，进行救灾物资储备，开展防灾减灾教育投入和宣传、培训及演练活动等一系列政策措施，降低了承灾体的脆弱性，增强了灾害的恢复能力，从而减少了灾害风险。另一方面，灾后恢复重建能够将更多的灾区发展急需的人才、资金和技术等资源集中在一起，直接用于提高贫困村和贫困人口的生活水平和生产活动能力，促使他们逐渐脱离贫困。就灾害的正面经济表现而言，灾后的复兴需要和灾后技术创新给灾区生产发展带来的契机，有利于灾区贫困的消除或降低（徐伟，2011）。

从国内外的实践看，成功的灾后恢复重建必须把对贫困人口的关注作为重要内容。汶川地震是扶贫系统积极主动、全面系统地参与灾后重建工作的开始。根据国家的统一部署，国务院扶贫办及时组织编制了《汶川地震贫困村灾后恢复重建总体规划》，纳入了国家恢复重建总体规划和农村建设专项规划。随后，设立专门工作机构，分三批开展了100个贫困村灾后恢复重建试点；按照三年重建任务两年基本完成的要求，指导督促四川、甘肃、陕西三省扶贫系统整合资源、有序有力地推进国家重建规划区内4834个贫困村灾后恢复重建工作；全面应用参与式方法发动群众主动重建家园，加强各级干部及社区能力培训，开展国际合作，创建重建模式，不断实践和探索防灾减灾和灾后重建与扶贫开发相结合的机制。整体而言，汶川地震灾后恢复重建取得了显著成效，主要集中体现在：激发了贫困村恢复重建的内部活力，增强了贫困人口重建与发展的信心；明显改善了贫困村基本生产生活条件，为其可持续发展打下基础；有效提高了扶贫系统及村级领导组织恢复重建的能力；探索了灾后贫困村的多部门参与重建机制，积累了初步的经验；倡导了防灾减灾和灾后重建与扶贫开发相结合的理念和意识，创新性地实践了具体结合的方式（黄承伟、李海金，2014）。

汶川地震灾后贫困村恢复重建不仅是中央的安排，更是灾害与贫困内在必然性的要求。汶川地震灾后恢复重建重要任务基本完成后，灾区重建进入后重建时期。贫困村的灾后恢复重建工作也进入灾后重建与扶贫开发相结合，以实现可持续发展为目标的新阶段，主要开展了以可持续生计为导向的减灾减贫，以产业发展为突破口的贫困村内在活力激发，以资源环境平衡发展、生态保护为关照的扶贫开发。

数据显示，2016年，四川省39个重灾县GDP实现6078.6亿元、地方一般公共预算收入287.6亿元、全社会固定资产投资4858.8亿元、社会消费品零售总额2615.8亿元，分别是2008年的2.7倍、3.96倍、3.97倍、3.54倍。自2013年贫困户建档立卡以来，39个重灾县的贫困人口从2013年的102万人降至2016年的38.9万人，贫困发生率从10.3%降至4.8%（四川日报，2017）。

四、协同开展减灾脱贫工作的政策建议

灾害与贫困互为因果，减灾与减贫工作亦相互影响，减灾工作有助于缓解贫困，而减贫工作同样可以达到减灾的效果。许多贫困地区脱贫经验也表明，扶贫开发建设需要减灾工作的配合才能使发展成果得到保障。因此，在当前脱贫攻坚战略中有必要将防灾减灾救灾工作与扶贫政策相协调，达到既促进经济社会发展又减轻自然灾害风险、减少灾害损失的双重效果。为助力我国脱贫攻坚，探索未来综合减灾救灾新方向，建议从以下几个方面做好防灾减灾救灾工作。

（一）建立减灾与脱贫协同工作机制

一是充分认识减灾与脱贫政策相结合的意义，在当前脱贫攻坚战略背景下，以贯彻落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》为契机，在精准扶贫中纳入综合减灾和风险管理的理念，在减灾过程中加入扶贫发展的思维，共同做好《“十三五”脱贫攻坚规划》和《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》的实施。

二是指导地方探索建立14个集中连片特困地区、832个贫困县等地方各级在防灾减灾救灾方面的区域协同联动机制，统筹谋划贫困地区综合减灾与脱贫工作，协同实施贫困地区科学发展战略，注重贫困地区资源开发与生态环境的协调发展，保障防灾减灾基础设施尤其农业设施等的长期有效投入。

三是联合开展以贫困县为单位的全国自然灾害综合风险与减灾能力调查评估工作，制作各片区、贫困县自然灾害综合风险图，摸清基于贫困村的各片区、贫困县自然灾害综合风险及减灾能力建设情况，加强灾害隐患排查治理，全面提升贫困县自然灾害风险防范能力。

（二）加强贫困地区自然灾害风险管理体系建设

一是建立扶贫、减灾信息共享与会商机制，实时共享贫困县灾害监测预警、灾情、减灾救灾工作和脱贫工作动态等信息，做好贫困乡、村灾害信息员队伍、灾害隐患监测队伍和贫困动态监测队伍等人员的统筹，建设基于贫困动态监测的贫困地区灾害风险监测预警体系。

二是构建以连片特困地区为单元的应急物资储备调拨体系；提升贫困地区学校、医院、居民住房、基础设施及文物保护单位的设防水平和承灾能力，充分利用贫困地区现有或在建公共服务设施，因地制宜建设应急避难场所，为受灾群众提供就近方便的安置服务。

三是强化以降低脆弱性和提高能力为核心的减灾与扶贫科技支撑体系，着力揭示贫困地区重大自然灾害的孕育、发生、发展、演变规律，进一步分析贫困地区灾贫和减灾脱贫作用机制，增强贫困人口的灾害应对和适应能力。

（三）完善贫困地区自然灾害救助体系

一是紧扣扶贫“两不愁、三保障”①“两不愁、三保障”是指：到2020年，稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。和灾害应急救助的“六有”②“六有”： 有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有病能及时就医、有临时安全住处、学生有学上。目标，在当前受灾群众生活保障机制基础上，进一步修订完善贫困地区自然灾害救助应急预案，规范贫困地区灾时和灾后的各项救助行动，切实做好贫困地区受灾群众的生活救助保障工作。

二是针对贫困地区、贫困户、贫困人口遭受自然灾害后的应急、过渡、恢复重建或冬春救助等有关救助项目，救助支持力度要有所倾斜，避免灾害损失的扩大化导致片区因灾致贫和因灾返贫情况的发生冲击脱贫成果，帮助贫困人口短期内摆脱“贫困陷阱”①“贫困陷阱”：即处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体或单元由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。。

三是结合精准扶贫的“六个精准”②“六个精准”：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。目标，优化因灾死亡失踪人口、倒损房户和冬春救助等台账填报程序，瞄准需救助人口，逐步实现灾害救助标准、救助对象和救助方式等与贫困家庭及建档立卡贫困人口的精准衔接。灾害救助方式也要逐步由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，可实行梯队安置救助，重点保障脆弱人群和重点人群。

四是联合扶贫系统通过争取增加救灾预算、设立巨灾备用金等方式，关注自然灾害对灾区群众和贫困人口的生计影响，逐步实现灾害救助由基本生活救助到全面保障型转变。

（四）进一步发挥民政在灾后恢复重建中的作用

一是联合扶贫系统等多部门开展灾后短期和中长期恢复重建与扶贫开发相结合的制度设计，制定发展导向型的重建战略，以重建促发展，与扶贫开发结合，注重灾区尤其贫困地区、脱贫地区的可持续发展。

二是灾后恢复重建时期，全面探索灾后重建与灾害风险管理的创新体系，开展灾区基础设施、产业恢复的同时，重视农户可持续生计建设，开展防灾减灾宣传教育，增强贫困地区和贫困人口抵御灾害及灾害风险的能力。

三是充分发挥政府、市场和社会的协同作用，形成“大减灾、大扶贫协同”的灾后恢复重建格局。联合扶贫系统及保险行业开展以贫困地区居民住房和农业保险为主的政策性保险，共同引导社会力量参与灾后恢复重建和扶贫工作，建立灾后恢复重建、防灾减灾与扶贫开发相结合的国际合作与交流机制，为世界提供中国经验。

（五）提升贫困人口灾害风险意识和自救互救能力

一是在近年民政部门创建的近万个“全国综合减灾示范社区”的基础上，结合当前扶贫攻坚工作，深入推动贫困地区“全国综合减灾示范社区”创建试点，使综合减灾示范社区逐步由城市走向农村。

二是依托每年的防灾减灾日、国际减灾日和全国扶贫日等，举办联合专题论坛或宣传教育活动等，逐步向贫困社区和贫困人群渗透，动员全社会力量参与防灾减灾和脱贫攻坚。

三是加强贫困地区防灾减灾科普宣传教育和培训，重点推进防灾减灾知识和技能进片区、进贫困县、进贫困村、进贫困户，组织贫困人群开展应急救护技能培训和逃生避险演练，增强贫困人口风险防范意识，提升其应急避险和自救互救技能。

五、结语

当前脱贫攻坚战略背景下，防灾减灾救灾工作在保障精准扶贫方略顺利实施、贫困地区经济社会可持续发展方面必将能够发挥重要作用。对此，我们应该有足够的准备，不可局限于过往的认识。按照当前脱贫攻坚进程，2020年，我国将基本消除贫困，自然灾害导致的相对贫困、城市贫困等新型贫困问题可能不期而至。我们要以习近平总书记系列重要讲话精神为指引，抓住脱贫攻坚的契机，切实履行好职能作用，大胆探索、勇于实践、主动作为，不断推动防灾减灾救灾事业的改革创新。

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