城市地下空间开发利用策略之探析——以合肥市为例

李蕊蕊，华 茜，张晓瑞，2

1.合肥工业大学城市规划系，合肥，230601；2.合肥工业大学数字人居环境研究实验室，合肥，230601



城市地下空间开发利用策略之探析
——以合肥市为例

李蕊蕊1，华 茜1，张晓瑞1，2

1.合肥工业大学城市规划系，合肥，230601；2.合肥工业大学数字人居环境研究实验室，合肥，230601

为合理有效利用城市地下空间，以合肥市的城市地下空间开发利用为例，分析城市地下空间开发利用中存在的问题，如功能单一、布局分散、空间利用没有统筹规划以及没有相应的政策指引等。并针对上述问题，提出了以下建议：一是充分调整城市空间结构，优化布置地下设施；二是地下空间的开发利用应与市场经济相协调；三是加强地下空间开发利用的法制化建设；四是加强运营管理和信息化建设。

地下空间；法制化；运营管理

城市地下空间是指城市地面以下修建的各类地下建筑物和构筑物所构成的空间，包括地下商场、地下市政管沟、地下停车场、地下交通设施等城建公共设施[1]。

随着经济和城市化水平的提高，城市空间发展与土地资源供应的矛盾日益突出，土地资源供应紧张已成为当今城市发展面临的重要问题之一。由于地下空间是城市空间发展的有力支撑，因此对其资源进行合理的规划和利用，已成为延续城市发展活力的首要选择。本文以合肥市的城市地下空间开发利用为例，分析研究城市地下空间开利的相关问题，以期给城市地下空间资源的开发利用提供科学依据。

1 国内外地下空间研究概况

1.1 国外地下空间研究概述

国外探索城市地下空间的开发利用始于1863年。经过100多年的理论研究和实践，现已形成成熟的理论，有效地指导了城市地下空间的开发利用。欧洲许多国家擅长在城市中心区地下空间进行立体化开发，根据实际需要，划分出多种地下空间，如巴黎卢浮宫就是由地下街、地铁、地下停车场等构成的综合体。日本是多山群岛国家，全国可用城市建设用地的面积有限，加之人口不断向大中城市转移，城市用地紧缺，制约城市经济的发展。为此，自20世纪20年代以来，日本加大了地下空间的开发力度，东京、大阪等主要城市兴建地下街、地下停车场、地下交通网络等设施，以减小用地紧张带来的问题。北美国家如加拿大为了应对恶劣气候，大量开发利用地下空间，修建地下设施。后来，随着众多地下设施的修建，地表大多数商业建筑与地下空间贯通，并形成了在世界极具影响力的地下城。

总之，国外地下空间的开发利用都是由最初单一的地下空间设施逐步转化为地下综合体，再到后期的地下城。强调立体开发，尽最大可能考虑地下空间的多功能性，打造畅行无阻的地下世界[2]。

1.2 国内地下空间研究概述

我国城市地下空间开发已通过自由发展、有目的建设、法制化管理等若干阶段。早期，我国地下空间开发随意性明显，但随着《城市地下空间开发利用管理规定》的发布，我国地下空间的开发利用有了明确的方向，尤其是地下空间开发利用的规划也越来越法制化。我国早期地下工程主要为防护工程。城市人防地下工程经过多年的建设，已有很大的规模，自1965年到1985年，人防地下工程中虽然达到了既定的目标，但对城市建设未发挥应有的作用。1986年之后，以轨道交通建设为主的地下空间的利用，已成为缓解城市交通压力的重要方式，同时也促进了沿线地下空间利用的发展。当前，城市地下空间利用规划工作日益趋于规范化，尤其面对城市地上空间资源短缺的压力，城市其他地下设施的建设也逐步发展起来[3]。

2 合肥市城市地下空间开发现状

按照国际经验，人均国内生产总值(GDP)大于1 000美元，城市即需要开发地下空间。当人均GDP大于3 000美元时，城市便有适度开发地下空间的物质基础和实力[4]。而合肥市2012年人均GDP就达8 742美元，随着重点地区开发、轨道交通建设，地下空间将进入大规模开发时期。

2.1 布局逐步完善

按类型划分，合肥市的城市地下空间可分为建筑物地下空间(单位地下停车场、地下商场、地下街等)和人防工程设施(防空洞、地下疏散通道等)，这些单一的地下空间开发并没有实现效益的最大化。在当下的城市发展中，势必将城市发展的重点地区之地下空间沿地铁向周边地块拓展，最终实现地铁与商业区之间地下空间一体化。按空间形态划分，合肥市地下空间可划分点状和片状两种形式，即沿城市主干道的地下空间呈点状分布，如长江中路、马鞍山路、徽州大道等路段；重点发展区域呈片状，如淮河路步行街、滨湖新区等(图1)。

图1 合肥市现状地下空间分布

2.2 规模不断扩大

根据笔者所收集的资料和对相关部门的走访，运用数据统计分析法，估算出合肥市当下地下空间开发的规模：2012年底，合肥市地下空间开发规模接近900万平方米，与2007年相比，约增加750万平方米，年均增长约150万平方米。其中，地下停车设施约702万平方米，约占地下空间总面积的61%；人防工程总面积约为261万平方米，人均面积1.17平方米，高于全国平均水平，约占地下空间总面积的22%(图2)[5]；同时，合肥城市轨道交通也在陆续建设中。

图2 合肥市现状地下空间开发规模统计

2.3 功能类型丰富

当前，合肥地下空间功能类型较为丰富，包括人防工程设施、地下综合体、地下商业设施、地下停车场、地下市政设施等，其中主要功能类型是地下商业设施和地下停车场。

2.3.1 地下商业设施

合肥市地下商业设施包括独立式、非独立式两类，其中“独立地下商业城”是指除地下综合体外，独立于地上物业、独立运营的商业物业项目，属于非地上商业的地下延伸部分(图3)。目前，合肥市现有的地下商业设施组成：一是由原有人防工程改造而成；二是与地上商业建筑共同构成，通常建成通道式物业或大型地下物业，如万象城等。

图3 地下停车场与地下商业设施

依据现有资料和实地调研，目前合肥地下商业设施占地不少于31.5万平方米，主要分布在老城区商业较发达地段，如淮河路地下商业街、城隍庙地下商场、之心城地下商业街等。

2.3.2 地下停车场

随着城市土地供应趋紧，地面停车场建设已无土地可用，泊位不足，停车困难，造成交通拥挤、车辆乱停乱放等城市怪象，给城市管理带来了挑战。因此，一些中大型城市随着城市地下空间开发规模的扩大和城市用地的限制，停车场的布置已经趋于地下化(图3)。目前，合肥市也建成数十个地下停车场，但泊位数仍然不能满足实际需要，因此，合肥市在后期发展中，应开发城市广场和绿地的公共地下空间来建设公共停车场，以改善城市停车难问题。

3 合肥市城市地下空间开发存在的问题

3.1 布局较散，功能较单一

目前，合肥市地下空间分布较为分散且不成体系，各自独立，互不连通，其中老城区各级商业中心的地下空间开发规模小、数量少、地下空间之间缺乏必要连通等问题尤为突出，严重阻碍了老城区发展活力的提升。地下空间的功能也较为单一，地下停车场占据了绝大多数地下空间。对现有的统计数据进行分析，发现合肥市居民生活小区配置的地下空间占到全市地下空间总量的70%以上，公共建筑下的地下空间仅占25%，交通设施、公共绿地仅占5%，为此，建议合肥市今后的地下空间开发建设中，应充分考虑地面各类功能建筑的地下空间利用情况，合理开发利用有限的地下空间资源，杜绝浪费。

3.2 利用效率低，技术待提高

从合肥市地下空间开发现状看，整体上还处于早期阶段，属于低水平开发，与国内外发达城市相比，尤其是地下空间的效率较低。另外，开发技术也显不足。从施工技术上看，无法解决现有大量地面建筑物对地下空间开发的制约的难题；还有部分公共建筑下的地下空间尽管已经开发，但在标高上存在较大差异，为将来地下空间的连通增加了难度。从施工人才培养上看，合肥市目前没有有效的人才培养措施和培养队伍，地下开发建设人才奇缺，目前从事地下空间开发的建设者都是没有地下空间建设经验的地面建设工作者，不但存在较大的安全隐患，而且不利于地下空间未来的开发建设。

3.3 建设积极性不高，运营管理缺乏有效机制

当前地下空间开发建设成本较高，一些建设单位通常不愿进行地下空间的开发，但国家为了鼓励建设单位开发利用地下空间，制定了相关政策，如地下空间不计入容积率等，这样，一些建设单位为提高地上建筑的经济效益，尽量将地上建筑作为经营性场所，在地面上不能满足停车需求时才将配建的停车位建于地下。因此，可以说合肥市的地下空间开发主要是由经济效益驱动，而从城市整体规划角度开发地下空间的积极性不高。另外，北京、上海、广州等发达城市的地下空间开发利用和管理已形成一套较为成熟的工作机制体制，激励建设单位开发利用地下空间，而合肥市还没有颁布鼓励地下空间开发的法规和政策，也没有地下空间开发建设的统筹协调管理机构和工作机制，对地下空间建设的协调、成果验收、竣工资料归档等未能做到一体化的管理，大大增加了后续相关工作(如查询和维护等)的难度。

4 城市地下空间开发利用的建议

4.1 充分调整城市空间结构，优化布置地下设施

目前，合肥市的城市布局已形成“双核结构”，即老城区和滨湖新区共存。城市的未来发展沿三个轴拓展：一是向南发展轴，即沿金寨路高架自老城区向南延伸至肥西；二是向西发展轴，即沿黄山路和长江路向空港产业园方向发展；三是东南发展轴，即沿铁路和省道向巢湖市方向发展，并在此基础上利用地铁连通各地。因此，合肥市应尽最大可能贯通城市的地下空间结构，合理布局地下空间，同时改善已有的局部地下空间设施，从而提升城市地下空间这个子系统的功能，进而推动整个城市功能的提升。

4.2 地下空间开发利用应与城市经济发展相适应

城市地下空间资源开发利用的投入普遍比地面空间大，因此，要运用市场经济规律，充分利用现有资源和条件开发地下空间。

政府应尽快建立地下空间资源开发的管理机制，以挖掘各方参与开发的动力，制定促进投资者开发利用地下空间的优惠和激励政策，拓宽城市地下空间开发的投融资渠道，实现开发模式的多样性、可行性。同时，将城市地下空间的开发利用推向市场，由地下空间开发利用的政府行为转变为社会组织行为，政府加强监督，确保地下空间开发效率的最大化[6]。

4.3 增强地下空间开发利用的法制化建设

汲取发达城市法制化建设的先进经验，充分考虑合肥法制化建设的现状、土地权属以及城市地下空间开发利用的具体需要，构建专项法规和配套法规体系[7]，如地下空间的权属管理立法、开发建设管理立法、规划立法以及技术标准与规范等。建议新的土地使用权法明确从土地使用权的他项权中引伸出地下空间使用权，把地下设施可看作地产的组成部分，可以在市场间交易，从而增强地下空间的开发活力。

4.4 促进城市地下空间信息化建设

分析现有的城市地下空间资料，建立分布式城市地下空间数据库[8]；同时优化数据资源，打造地下空间信息共享平台，给地下空间信息需求者带来快捷搜索、查询、下载、定位等方便，为信息提供者提供地下空间注册、发布服务、消除现有不同信息系统间的干扰等服务[9]。

[1]陆元晶,王正鹏.城市地下空间规划若干问题探讨：以常州市为例[J].地下空间与工程学报,2006,2(7)：1105-1110

[2]傅建.国外城市地下空间的发展对我国的借鉴[J].山西建筑,2008,34(2)：42-43

[3]冯好涛,庞永师.浅谈我国地下空间现状与发展前景[J].四川建筑,2009,29(5)：26-30

[4]刘景矿,庞永师.城市地下空间开发利用研究[J].建筑科学,2009,25(4)：72-75

[5]合肥市规划院.合肥城市地下空间开发利用规划(2013-2020)[R].合肥：合肥市规划设计研究院,2012

[6]耿永常,邵龙.哈尔滨地下空间开发利用现状与对策分析[J].哈尔滨工业大学学报,2007,39(10)：1631-1634

[7]束昱,路珊.我国城市地下空间法制化建设的进程与展望[J].现代城市研究,2009(8)：7-18

[8]江贻芳,王勇.城市地下空间信息化建设探讨[J].河南理工大学学报,2006,25(5)：377-382

[9]张瑞龙,赵贵华,杨洁如.理念和技术引领城市地下空间的未来发展[J].建筑技艺，2015(10)：108-111

(责任编辑：周博)

2017-01-26

李蕊蕊(1992-)，女，安徽阜阳人，在读硕士研究生，研究方向：风景园林设计与理论。

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.03.007

F293.2

A

1673-2006(2017)03-0023-04