以《条例》为引领 推动财政监督发展——《湖南省财政监督条例》修订纪实

●湖南省财政厅财政监督检查局

以《条例》为引领 推动财政监督发展
——《湖南省财政监督条例》修订纪实

●湖南省财政厅财政监督检查局

编者按：党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出社会主义市场经济本质上是法治经济，要求加快完善财税等重点领域立法。本期专题“依法治国背景下财税法治问题研究”围绕地方财政监督法制建设、财税执法研究、财政法治与反腐败效应等多方面展开探讨，从多个视角为财税法治问题把脉，助推财税法治建设取得新进展。

在邵阳市召开《湖南省财政监督条例》修订草案征求意见调研座谈会

在湘乡市召开《湖南省财政监督条例》修订草案征求意见座谈会

《湖南省财政监督条例》（以下简称《条例》）于2016年12月2日经湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议通过。这是对2000年湖南省人大通过的《湖南省财政监督条例》的一次重大修订。这次修订，历时三年的酝酿和准备，经过一年的辛勤工作，得到了各方面领导的高度重视与大力支持，也凝聚着湖南省人大、省政府法制办、高等院校以及各级财政等部门同志的心血，体现了社会各界的智慧和共识，在推动地方财政监督法治建设中可谓成果来之不易，也必将推动湖南省财政监督不断前进，助力财政改革发展。

一、深化改革，需要完善财政监督法制

原 《湖南省财政监督条例》于2000年5月经湖南省第九届人大常委会审议通过，是全国首部由省人大通过的财政监督地方性法规。《条例》的颁布实施，明确了财政监督职责，规范了财政监督行为，为整顿财经秩序，维护财经纪律，发挥了积极的作用，取得了显著的成效。

随着财政改革的深化和财政监督法治环境的变化，财政管理和财政监督工作遇到了新情况、新问题。2015年1月1日，作为《条例》依据的上位法——新《预算法》正式实施，预算体制、预算监督内容与方式等作出了重大调整。同时，随着市场经济发展和财政改革的深入，财政监督在范围、方式、要求等方面都发生了深刻变化：监督范围有新的拓展，如省直管县财政体制改革的实施拓宽了省级财政监管范围，政府债务资金成为新的监督对象等；监督方式有新的转变，财政监督由事后检查向事前审核、事中监控和事后检查相结合等方式转变；监督要求有新的提高，如财政改革对财政资金使用绩效监督提出了新的要求等。因此，总体上看，原有的《湖南省财政监督条例》已经不能完全适应当前财政监督工作的需要，进行修订是十分必要的。

二、主动作为，推进《条例》修订立法

《湖南省财政监督条例》的修订自2013年以来连续三年列入立法调研项目，其中2013年、2014年列入湖南省政府立法调研项目，2015年列入湖南省人大常委会立法调研项目。经过充分准备和积极争取，《条例》的修订列入了2016年的立法出台项目。近年来，《条例》修订工作得到了湖南省政府、省人大以及相关部门的高度重视和大力支持。该省财政厅主动作为，厅领导挂帅，举全厅之力，推动立法工作稳步开展。

为推动《条例》修订，厅内成立了厅党组书记、厅长为组长，分管法规和财政监督工作的厅领导为副组长，相关处室单位负责人为成员的修订工作领导小组，并抽调精干力量组成了起草小组，制定了具体工作方案。

为扎实做好 《条例》修订前期准备，2014年—2015年，先后征求了厅内相关处室单位、14个市州财政局和58个县市区财政部门的意见和建议，赴长沙市、衡阳市、郴州市、醴陵市等12个市县开展立法调研，分片组织召开湘南、湘西和湘北等地区座谈会，广泛听取了省直单位、市县财政部门、市县相关政府部门、高等院校专家学者的意见。主动邀请湖南省人大财经委、省政府法制办等相关单位提前介入，共同参与研究新《条例》的框架体系和重要条款，指导《条例》修订稿的起草和相关法律法规的把控。

2016年2月28日，该厅党组召开了专题会议，审议通过了前期起草的《湖南省财政监督条例》（修订建议稿），并于2016年2月29日向省人民政府报送了 《条例修订 （草案送审稿）》。

湖南省政府法制办收到《条例修订（草案送审稿）》后，会同该省财政厅赴有关县市区进行了立法调研，分别召开了专家论证会和省直相关部门协调会，并通过湖南省政府门户网站和省政府法制网公开征求社会各界意见。2016年5月4日，湖南省政府常务会议审议通过了《条例》（修订草案），并正式向省人大提出《条例》（修订议案）。

2016年5月—9月，湖南省人大财经委和法工委等部门分别组织召开了《条例》修订立法座谈会，并先后赴怀化市、株洲市、益阳市、湘潭市、邵阳市等地开展立法调研，进一步征求各界对《条例》修订的意见和建议。2016年7月和9月湖南省十二届人大常委会第二十三次会议和第二十五次会议分别对《条例》进行了一审和二审。2016年12月2日，湖南省十二届人大常委会第二十六次会议三审通过了修订后的《湖南省财政监督条例》。

三、突出亮点，契合财政改革修订《条例》

修订后的 《湖南省财政监督条例》共有24条，内容涵盖财政监督范围、原则、重点、方式、程序、措施、法律责任等方面。具体来讲，主要内容和亮点有以下几个方面：

一是调整了监督范围。依据有关法律法规对财政监督范围进行了调整，增加了财政监督事项，分别为：国库集中收付账户及预算单位银行账户的设立、使用情况；政府采购法律、法规、规章和政策的执行情况；国有资产管理情况等事项。尤其是以《预算法》为依据，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的编制、调整和决算编制情况纳入财政监督范围，突出了对全口径预算的监管，体现了监督职权的完整性。

二是增加了相关规定。为更好地发挥监督职能作用，增加了政府应当加强对财政监督工作的领导，健全财政监督工作机制和加强财政监督能力建设的规定，同时增加被监督单位应当完善内部控制的规定。如修订后的《条例》第十二条规定：“县级以上人民政府财政部门应当加强财政监督信息化建设，建立健全监督网络系统，逐步实现监管数据采集、分析、预警信息化”，为推进财政监督信息化建设，提高财政监督效能提供了法律保障。

三是完善了监督内容。结合财政改革发展要求和日常管理需要，《条例》增加了对预算编制、预算执行、绩效、重大投资和支出评审、预决算公开、国有资产等事项的监督规定，重在前移监督端口、突出财政监督优势、发挥财政监督作用。如修订后的《条例》第九条规定：“县级以上人民政府财政部门应当加强对本级各部门预算支出执行情况的绩效监督，对绩效目标实现程度、绩效评价工作质量等进行跟踪。县级以上人民政府财政部门应当对财政投资项目和重点支出预算、结算、决算等进行财政投资评审”，为实施财政绩效监督和财政投资评审工作提供法律支撑，解决了长期以来投资评审缺乏法律依据的问题。

四是规范了监督程序。根据有关法律法规的规定，对监督检查程序从计划制定到检查结束后的处理处罚等检查全过程作了具体的规定，确保财政监督检查程序合法合规。

五是明确了监督措施。为确保财政监督工作高质高效，对财政监督具体措施作了明确规定，包括调查、询问、核实与监督事项有关的经济活动和会计核算情况，核查与监督事项有关的现金、有价证券、资产等，查询金融资产情况，证据先行保存登记等措施。

六是调整了法律责任。为保证《条例》的权威性和严肃性，增加了通报批评的法律责任条款，考虑到《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规对违法行为的处理已有明确规定，《条例》只对违法行为的法律责任作参照性表述，不再作出具体规定。同时，《条例》明确规定了监督人员的法律责任。

四、以《条例》为引领，进一步强化财政监督

党的十八大报告提出 “加强对政府全口径预决算的审查和监督”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”；党的十八届三中全会提出 “财政是国家治理的基础和重要支柱”，给予财政新的定位；党的十八届五中全会进一步提出了建立健全现代财政制度的总体要求。中央的系列决策部署为当前和今后一个时期财政工作指明了方向，提出了更高的目标任务和要求。此次《条例》修订全面贯彻落实了相关决策部署精神，对于推动今后湖南省财政监督工作开展具有重大的指导意义，也为该省今后进一步深化财政改革、创新财政监督机制提供了强有力的法制保障。

以《条例》为引领，湖南省将进一步推进财政监督工作创新，更好地发挥财政监督职能作用。

一是进一步明确财政监督定位。财政监督作为财政的固有职能之一，是现代财政制度的重要组成部分，现代预算制度、税制体系和财政体制的完善与运行，都需要进一步建立健全财政监督体系，从而真正建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调“三位一体”的财政运行机制和内控体系。在财政改革不断深化、财政管理不断细化的现实背景下，与审计等外部监督相比，财政监督有着自身独特的优势和定位，尤其是在保障财政政策落实、防范财政运行风险、推进源头监督等方面发挥着不可替代的作用。以修订后的《条例》为依据，进一步找准财政监督定位，理清财政监督职责，明确今后的工作方向，发挥好财政监督作用。

二是进一步突出财政监督重点。修订后的《条例》突出了对预算编制、预算执行、绩效、重大投资和支出评审、预决算公开、国有资产等财政管理重点领域的监督。以《条例》的规定为依托，围绕全面深化财税体制改革大局，强化对改革政策落实方面的监督，为保持经济运行在合理区间、实现持续健康发展发挥积极作用；围绕新《预算法》的全面贯彻落实，严肃财经纪律，加大处理处罚和曝光力度，提升财政监督的震慑力；围绕整顿规范市场经济秩序加强会计监督，服务和保障财政中心工作，提高市场主体会计信息质量；围绕建立健全财政内控机制提升财政监督工作，坚持将财政监督设计到财政管理制度和财政运行机制当中，防范财政业务风险，实现权力有效制约，促进财政管理水平的不断提高。

三是进一步革新财政监督方式。如何创新监督方式，提升财政监督效能，是当前财政监督工作破题的关键。修订后的《条例》对创新财政监督方式，加强财政信息化建设作了具体规定。以此为契机，紧扣财政资金流向和财政管理路径进一步革新财政监督方式，建立健全贯穿于算编制、执行、决算的各个环节，与财政管理业务流程相契合的监督机制，实现全过程、全口径、常态化监督；推进财政监督信息化建设，建立健全被监督单位基础信息数据库，建立健全中介机构和专家人员数据库，积极开发财政监督检查软件系统与财政监督日常业务管理系统，运用新的技术推进“互联网+监督”，提升财政监督服务财政改革发展的综合效能。■