统一战线在全面依法治国中的功能探析

余华++吴蒋艳

〔摘要〕统一战线是中国共产党领导人民群众夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，其民主法治功能是一脉相承的。在全面依法治国的“语境”中，统战成员以法为业，或积极参与政治协商、参政议政、民主监督，或塑造和引领社会的法治价值观是统一战线最主要的功能体现。当前，统一战线要更好在全面依法治国中发挥功能，必须着力于依法坚持和加强中国共产党的领导，推进统战工作的法治化，并注重全面性和整体性。

〔关键词〕统一战线；全面依法治国；“四个全面”；政治协商

〔中图分类号〕D613〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0052-07

2014年12月，习近平同志在江苏考察调研时第一次谈到“四个全面”，即“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”。〔1〕“统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝”，〔2〕是党的总路线、总政策的重要组成部分，历来是为党的中心工作服务的。在今后相当长的历史时期内，统战工作必然紧紧围绕“四个全面”的战略布局来开展。目前学界关于统一战线与“四个全面”相互关系的研究成果不断涌现，但就统一战线与某一“全面”的精细化研究成果不多。本文囿于篇幅所限，仅从民主法治的视角，探讨统一战线在全面依法治国这一战略举措中的功能发挥问题。

一、统一战线在中国革命、建设、改革进程中功能发挥的历史考察

1939年，毛泽东曾告诫全党说：“中国无产阶级应该懂得：他们自己虽然是一个最有觉悟性和最有组织性的阶级，但是如果单凭自己一个阶级的力量，是不能胜利的。而要胜利，他们就必须在各种不同的情形下团结一切可能的革命的阶级和阶层，组织革命的统一战线。”〔3〕从广义看，统一战线是指不同的社会政治力量（包括阶级、阶层、政党、集团乃至民族、国家等）在一定的历史条件下，为了实现一定的共同目标，在某些共同利益的基础上组成政治联盟。换言之，统一战线不是各种力量的简单组合，它有明确的政治方向和奋斗目标，更要具有发挥领导作用的政治核心力量。对中国共产党而言，统战工作的大致原理就是在中国共产党的领导下，找到中国共产党与统战对象在奋斗目标、工作方法等方面的契合点，实现党与党外一切参与中国革命、建设、改革的各阶级（阶层）特别是其中的代表人士进行广泛的政治协作，从而团结一切可以团结的对象，调动一切可以调动的积极因素，形成革命、建设、改革的合力。

在新民主主义革命时期，由于党的中心任务变化，统一战线的主题内容也不尽相同。国民大革命期间的革命统一战线，以新三民主义为政治基础，以国共合作为基本方式，其主要任务是打倒帝国主义， 推翻北洋军阀的统治，统一中国；土地革命时期的工农民主统一战线，基本上是由工人、农民、知识分子及非劳动者的联合，以反对封建压迫和国民党新军阀统治为主要目标；抗日战争时期的抗日民族统一战线，是国共第二次合作的结果，参加统一战线的不仅包括农民、工人、城市小资产阶级和民族资产阶级，还包括除了汉奸、大资产阶级投降派以外的一切政治力量，其主要任务是打败日本侵略者，取得抗日战争的伟大胜利；解放战争时期的人民民主统一战线，是为了推翻蒋介石反动政权、建立新中国而由工人、农民、城市小资产级、民族资产阶级、各民主党派、开明绅士、少数民族同胞和海外侨胞等在内的广泛的人民民主统一战线。由于中国革命以武装斗争为主要形式，因而统一战线是实行武装斗争的统一战线，主要服务于军事斗争。当然，在新民主主义革命过程中，统一战线的民主法治功能得到了初步彰显，如在抗日战争时期，陕甘宁边区第二届参议会制定通过《陕甘宁边区施政纲领》这一宪法性文件，确立了著名的“三三制”原则，各抗日根据地按照这一原则建立各级政权组织，并注意与党外人士协商共事，既最大可能在根据地壮大了抗日民族统一战线，又保障了根据地人民群众当家作主的权利；又如在解放战争时期，人民民主统一战线是中国共产党团结各民主党派制约国民党反动统治的民主战线，它起到了抗衡国民党政权的作用，并为最终推翻国民党反动统治提供了坚实的民主舞台。

新中国成立前夕，人民民主统一战线以协商建国的方式参与制定《共同纲领》，发挥了构建新生人民政权的制宪作用。新中国成立后，一些人对于统一战线的“存废”发生了争议，特别是在第一届人民政协代行人大职权结束之后，不少人對是否保留人民政协产生了怀疑。在这种情况下，毛泽东肯定回答说：“统一战线是否到了有一天要取消？我是不主张取消的。”〔4〕他明确指出：“为了进行伟大的建设工作，在我们的面前，摆着极为繁重的任务……如果我们不善于依靠人民群众，不善于同党外的人员合作，那就无法把工作做好。在我们继续加强全党的团结的时候，我们还必须继续加强各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体的团结，继续巩固和扩大我们的人民民主统一战线。”〔5〕1956年，毛泽东在《论十大关系》中，阐述了新中国统一战线存在的合理性，提出中国共产党与各民主党派“长期共存，互相监督”的正确方针，体现了深刻的民主精神，亦包含着丰富的法治内涵。总体看来，统一战线在社会主义改造和全面建设社会主义过程中虽有曲折，但在调整恢复国民经济、建设社会主义的过程中统一战线发挥了建言献策的积极作用。

党的十一届三中全会以后，统一战线进入一个崭新的历史阶段。1979年6月，在全国政协五届二次会议上，邓小平发表了《新时期的统一战线和人民政协的任务》这个纲领性的讲话，为统战工作搭建了大有作为的实践平台，使统战工作得以重新走上正轨。同年10月，邓小平又强调指出：“统一战线仍然是一个重要法宝，不是可以削弱，而是应该加强，不是可以缩小，而是应该扩大。”〔6〕1981年6月，党的十一届六中全会把统一战线正式称为“爱国统一战线”。不仅以邓小平为代表的中央领导集体高度重视并要求全党抓好统战工作，以江泽民、胡锦涛、习近平为总书记的中共中央亦集全党之力认真抓好共产党与各民主党派、民族宗教人士、台港澳同胞及海外侨胞等的合作，统一战线因此为推动经济发展、维护社会稳定、促进祖国统一作出了重要贡献，特别是在发扬社会主义民主、建设社会主义法治中发挥了重要作用。2015年5月，中央统战工作会议在北京召开，习近平对构建统战工作格局、形成全党全社会重视统战工作的良好局面提出了明确要求。至此，统一战线发展成为“中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟”。〔7〕

二、统一战线在全面依法治国中的功能定位

“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”〔8〕作为“四个全面”的战略布局的基本保障，全面依法治国标志着我党对社会主义法治建设的重要性和规律性认识达到前所未有的新高度，党治国理政进入全面法治的新境界。统一战线对于落实全面依法治国这一战略举措有着特殊的功能和优势，能够为全面依法治国提供强大的力量支持。

（一）大量统战成员以法为业，是社会主义法治大厦的重要支撑力量

法律职业群体是推进法治中国建设的主体和重要力量，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法以及社会公平正义肩负特殊的历史使命。习近平曾强调，统一战线人才集聚、智力密集、联系广泛，成员中有很多法律方面高层次的专家学者，有的直接从事立法、执法、司法和法律监督工作。事实也是如此，在民主党派及其他统战成员中，有不少法学教授、法官、检察官、律师，他们或在高等院校、科研院所从事法学的教学科研工作，或在各级政法部门、政府执法部门和法律监督部门任职（包括担任领导职务，如“各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部”，“聘请党外代表人士担任司法机关和政府部门特约人员”〔9〕），或为社会生活中有法律需求的当事人提供法律服务。他们通晓法律，对法治建设的热点、难点和亮点了然于胸，对自己的法律职业乐此不疲，正是推进法治的重要力量，他们与其他法律职业人员一起，最可能成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。他们不断把法治精神和法治理念融入在自己的职业生涯，必将成为社会主义法治大厦的重要支撑力量。

（二）统战成员积极参与政治协商、参政议政、民主监督，为全面依法治国奠定民主基础

统一战线是发扬中国特色的选举民主、协商民主、民主监督和民主自治的重要渠道，有利于强化社会主义法治的社会基础。“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”，〔10〕无党派人士组织、工商联也有类似的职能。开展统战工作，就要积极组织和引导各民主党派、各社会阶层以及民族宗教等各界人士，围绕全面依法治国履职尽责，为建设社会主义法治国家作出积极贡献。

“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”〔11〕“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”〔12〕政治协商是指中国共产党同各民主党派和各族各界代表人士就国家政治生活中的重大问题进行的协商，其中最典型的是政党协商，即中国共产党同各民主党派的政治协商。政党协商的内容许多与法治相关，如“宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选”。〔13〕除中共中央和地方各级党委按照规定程序开展政党协商外，人民政协是统一战线发挥协商性民主功能的制度化平台。通过政治协商形式进行中国共产党与各界各业广泛的沟通、交流，尽可能多的照顾到各方人士的意愿与诉求，才能将党内党外的力量结合起来，实现最大程度上的民主。

民主党派成员、无党派人士、工商联人士等统战成员皆有参政议政的职能，其中大多数人又有参政议政的愿望和能力，希望更多参与国家政治生活、参与社会事务与公共决策。就参政而言，他们可以“参加国家政权，参与重要方针政策、重要领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”。〔14〕很明显，法治建设是他们参政的重要领域。同时，在多党派、多民族、多信仰、多种所有制形式以及多种分配方式等情况下，社会成员必然存在具体利益的多样性和差异性，担任各级人大代表或政协委员的统战成员通过考察调研等形式，及时了解掌握社会各阶层的利益诉求并通过议案、提案、建议等形式表达出来，进而要求立法机关、执法机关和司法机关予以必要的考虑和适当的权衡，以维护和实现统战成员自身及其所联系群众的利益。

不同国家在长期的法治实践中形成了各具特色的约束国家权力的形式和制度，统一战线就是颇具中国特色社会主义特点的国家权力制约和监督制度。“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。”〔15〕不僅民主党派和无党派人士，还是其他统战成员，都要认真履行民主监督职能，充分利用好各种渠道和形式，如参加法院或检察院主持召开的座谈会、参与专项执法检查活动、参与民主评议和政务咨询等，加强对行政权力和司法活动的监督，帮助各级政府和司法机关查找不足、解决问题。此外，还可以发挥各级政府相关部门和司法机关聘任民主党派成员和无党派人士担任特约检察员、监察员、审计员、教育督导员制度的作用，就有关问题直接向党委、政府和司法机关提出意见和建议。

（三）统一战线对社会主义核心价值观特别是法治价值观的塑造和引领

全面深化改革、全面依法治国不可避免地触动一些人的既得利益，各种矛盾日益凸显，在统一战线领域主要表现为统战成员道德水平和价值取向多元多变，相对于一般社会群体更为活跃和复杂，以及一些统战成员与他人、国家的利益冲突以及统战“五大关系”中出现的诸多矛盾，这也使得在统一战线内部培育和践行社会主义核心价值观不仅必要，而且必然。同时，统一战线具有广泛性、多元性、包容性和社会性，更容易最大限度在价值观上凝聚共识。统一战线又称爱国统一战线，充分体现爱国主义的文化传统和爱国价值观；统一战线以尊重、有序的形式，让各种利益需求、意见得以表达和反映，从而协调不同利益主体间的矛盾，凝聚不同利益主体的力量，充分展现自由、平等、民主价值观；统一战线作为同和异的矛盾统一体，求同存异、和而不同，努力化解一切消极因素，体现和追求的也是一种和谐的价值观；而民族工作要坚持依法治国，依法处理涉及民族因素的矛盾和纠纷，宗教工作要求“依法管理宗教事务”，“坚持保护合法、制止非法……打击犯罪”，同时非公有制经济领域统一战线工作要“引导非公有制经济人士爱国、敬业、创新、守法、诚信、贡献”，“引导公有制经济人士依法诚信经营”等，〔16〕体现的是守法、敬业、诚信价值观……可以说统一战线的工作过程，也是在广大统战成员培育和塑造社会主义核心价值观的过程。需要指出的是，统战成员自觉树立法治思维、运用法治方式开展工作，依法维护自身、群众乃至国家的合法权益，这是一个培育和践行法治价值观的过程。由于社会主义核心价值观具有系统性、整体性的特点，统战成员对法治以外的其他核心价值观的遵循和弘扬，同时也是对他们法治价值观的促进。

统战工作还会对广大人民群众培育和弘扬社会主义核心价值观特别法治价值观具有引领作用。统一战线汇聚了大批在教育、文艺、新闻、出版等领域具有较大影响力的高中級知识分子和专家学者，是培育社会主义核心价值观的人才库、思想库和智囊团。统战成员很多还是人气和声望较高的网络领袖、宗教代表人物、影视明星、企业家等，他们的一言一行、一举一动对广大人民群众有着广泛而深刻的影响。随着统战工作的社会开放度越来越高，社会参与度越来越广泛，统战成员依法履行政治协商、参政议政、民主监督职能时社会主义核心价值观特别是法治价值观是否已内化于心、外化于行，将对一般的社会成员具有很强的引领和示范作用。

三、统一战线在全面依法治国中发挥功能的几个着力点

全面依法治国是一项宏大的法治建设系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要充分发挥包括统一战线在内的各种积极因素的功能和作用。而统一战线也要准确把握全面依法治国对统一战线提出的新任务、新要求，找准着力点，坚定不移地做全面依法治国的拥护者、实践者、推动者和监督者。

（一）依法坚持和加强党对统战工作的领导

中国共产党对统一战线的领导是统一战线的根本特点。毛泽东在总结中国革命历史经验的时候曾指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”〔17〕在新的形势下，中国共产党对统一战线的领导，需要注重运用法治思维、采取法治方式、采用法治手段。近年来，各级党委按照党中央的要求，普遍建立了由党委统一领导、统战部牵头协调、各有关部门和人民团体各负其责的大统战工作格局，建立了党委负责同志联系党外人士制度，对统战工作给予强有力的领导。中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）是中国共产党第一部关于统一战线的党内法规，第一次对各级党委（党组）做好统战工作的职责作出全面规定，明确党委（党组）主要负责人是统战工作的第一责任人，中央和地方各级党委要将统一战线工作纳入重要议事日程，督促检查统一战线方针政策和相关法律法规的落实情况，加强对人大、政府、政协、司法机关、有关人民团体中统一战线工作的领导；党委（党组）领导班子成员要带头学习宣传和贯彻落实党的统一战线理论、方针、政策和法律法规，带头参加统一战线重要活动，带头广交深交党外朋友；统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，承担了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等职责，牵头协调和监督检查统一战线工作。在《条例》颁布后，各省、自治区、直辖市结合本地区的实际情况，制定本地区关于《条例》的实施细则；统一战线工作任务重的中央和省市两级党委派出机构、高校院校和科研院所党委、大型国有企业党委等单位，将会制定本单位落实《条例》的具体办法。随着这些党内法规或规范性文件的不断出台和切实得到执行，必将极大促进和推动巩固发展全党重视统一战线、全党做统战工作的良好局面，依法依规地坚持和加强中国共产党的领导。

（二）推进统战工作的法治化

统战工作积极融入全面依法治国的进程，既是建设社会主义法治国家的必然要求，也是统一战线自身发展的迫切需要。我们既要继承统一战线的光荣传统和特殊优势，比如既依靠政策有效推进统战工作，又要以法治精神、法治思维自觉谋求统战事业不断创新发展，不断提高统一战线的规范化、制度化、科学化水平，使统一战线真正成为保障和维护人民基本权利、防止国家权力滥用、推进社会主义法治的政治形式。

统一战线工作点多线长面广，涉及不同政治、经济、文化等诸多领域，涵盖社会中绝大多数的阶层和群体。统战工作的法治化，意味着统战部门和统战干部必须不断掌握法律知识，增强法律意识，意味着统一战线的各个领域都应该依法开展工作，无论是民主党派和无党派人士工作、党外知识分子工作、民族工作、宗教工作，还是非公有制经济领域统一战线工作、港澳台海外统一战线工作、党外代表人士队伍建设，都需要不断提升依法办事和依法管理的能力和水平；各民主党派、无党派人士、工商联代表、民族宗教人士，要自觉学习国家法律法规特别是中国共产党关于统一战线的党内法规和其他规范性文件，认识到法律在解决各种社会矛盾和问题时的优势和必然性，学会运用法治来统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为，明确统一战线的法律地位和统战成员的法律职能，以充分发挥统战成员参与国家法律法规的制定执行和法律监督、法律服务的职能。《条例》为中国共产党开展统战工作做出了重要的制度安排，是统战工作全面法治化的基础性文件。当前，应在《条例》基础上，大力推进统战工作法律体系的完善发展，抓好关于统一战线、统战工作的法律法规和规范性文件的宣传教育工作。在宣传教育过程中，要充分利用党校、行政学院、干部学院、社会主义学院等平台，既对统战干部进行宣传教育，也对统战成员进行宣传教育，内容因人有异、各有侧重；讲授人员应是既懂统战理论又懂法律知识的专业人才，既可以在统一战线内部挖潜，也可以外请外聘；一定要摒弃领导照本宣读、简单解释的做法，讲授形式既可以深入浅出的理论灌输，也可以是发人深省的以案说法。只有这样，统战工作才能有章可循、有规可依，统战干部和统战成员才有法律上的底气和自信，严格依法依规进行履行职能、发挥作用，从而切实提高统战成员政治协商、参政议政、民主监督的成效和水平。

（三）注重全面性和整体性

统一战线在全面依法治国中的功能发挥，既要坚持全面性，从完善立法体制机制、解决执法不规范等突出问题、优化司法职权配置、深入推进依法行政、增强全民法治观念、加强法治工作队伍建设六个方面的重点、难点问题，找准立法、执法、司法和守法等环节的切入点，提升统战成员参与法治建设能力；又要注重整体性，实现统一战线与服务于依法治国的其他工作、其他人员的合作，统筹兼顾，力求最佳的功能效用。

就全面性而言，首先要充分运用统一战线工作网络和机制，扩大平台，拓宽渠道，吸引更多的统战成员参加党委和政府的协商对话、听证咨询等活动，在制定新的法律法规特别是民族、宗教、非公有制经济、医疗卫生等领域立法的调查论证或征求意见阶段，鼓励参与的统战成员直接向立法机关提出建设性、可操作性的立法建议或草案修改意见，保障立法工作兼顾协调各方面的利益并稳妥、有序地进行，提高立法质量。其次，针对一些行政机关和司法机关的执法不公和司法腐败等人民群众反映强烈的问题，充分发挥统一战线在“民主监督、社会监督”方面的独特优势和作用。一方面，在行政机关、司法机关担任领导职务或掌握执法权力的统一战线成员，要敢于担当，勇于负责，坚持法无授权不可为，法定职责必须为，坚决纠正乱作为、不作为，克服懒政、怠政，防止渎职、失职事项发生。另一方面，在行政机关和司法机关担当各种党外“执法监督员”（如担任人民法院人民陪审员和担任人民检察院人民监督员）的统战成员，要加强对执、司法情况的监督，使每个涉及人民群众的案件处理都体现公平正义。再次，统战成员要树立法律至上的观念，自觉做学法、尊法、守法、用法的表率，或者积极参加普法讲师团、普法志愿者服务队伍，积极在自身所在领域或所在部门开展行之有效的法制宣传教育，从而在带动和影响全民守法方面发挥促進作用。

法治既是中国共产党治国理政的基本方式，也是每个公民实现生存价值和发展需要的重要前提。依法治国必然涉及社会生活的方方面面，也是社会各阶层、各群体及每个公民关注的焦点之一，或者说大家都在以自己的工作或其他方式对依法治国体现着自己的价值，发挥着自己的功能。从法治的视角看统一战线，统一战线只是所有服务于依法治国的各项工作及所有公民中比较独特和显眼的部分，但不能取代其他工作和个人对依法治国的贡献，更不能与其他工作和个人在依法治国进程中相互拆台、彼此抵消。统一战线只有坚持全局观念，自觉融入到依法治国的整体中去，与其他工作和个人互相配合、互相支持，形成合力，才能真正发挥统一战线在全面依法治国中的功能。

〔参考文献〕

〔1〕习近平在江苏调研时强调：主动把握和积极适应经济新常态 推动改革开放和现代化建设迈上新台阶〔N〕.人民日报，2014-12-15.

〔2〕〔7〕〔9〕〔10〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》〔N〕.光明日报，2015-09-23.

〔3〕毛泽东选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.645.

〔4〕 叶剑英选集〔M〕.北京：人民出版社，1996.476.

〔5〕毛泽东文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999.115.

〔6〕 邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.203.

〔8〕 中共中央文献研究室编.习近平关于全面依法治国论述摘编〔C〕.中央文献出版社，2015.7.

〔11〕 毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.239.

〔12〕毛泽东文集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1996.239.

〔17〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.1257.

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