对“全民公投”的再思考

曲 兵

(中国现代国际关系研究院 欧洲研究所，北京100081)

对“全民公投”的再思考

曲 兵

(中国现代国际关系研究院 欧洲研究所，北京100081)

近年，“全民公投”常常与“民族自决”、“民主政治”等原则相挂钩，成为解决地区冲突、民族矛盾的“常规手段”。实际上，公投的作用被夸大，其弊端与风险却没有得到足够的重视。公投从来都不是解决复杂问题的最好方案，却往往沦为大国博弈或政党斗争的工具。民主不能无度，公投不可轻启，即使举行公投，也应通过国内立法、安理会介入等方式对公投进行必要的限制。

公投；民族自决；分离主义；民主

近年，克里米亚入俄公投、苏格兰独立公投、英国“脱欧”公投等多场“全民公投”(以下简称公投)引发国际社会的强烈关注。考察冷战结束以来的国际政治现实不难发现，公投常常与“民族自决”、“民主政治”等原则相挂钩，成为解决地区冲突、民族矛盾的“常规手段”。同时，公投的合法性在世界范围内引发诸多讨论，国际社会对公投的价值和作用有不同甚至是截然相反的判断。因此，在现有研究成果*2002年8月，台湾地区领导人陈水扁提出要由2300万台湾民众通过“公投”的方式来决定台湾的前途，引发了海峡两岸学者从各自立场对“公投”进行研究，笔者收集到的研究成果包括：曹金增：《解析公民投票》，五南图书出版股份有限公司2004年版；魏贻恒：《全民公决的理论与实践》，中国人民大学出版社2007年版；王英津：《自决权理论与公民投票》，九州出版社2007年版；陈隆志等：《国际重要公民投票案例解析》，台湾新世纪文教基金会2010年版。的基础上，结合一些典型的公投事件进行探讨，仍能得出很多有益的启示。本文认为，公投的“简单多数拍板”的功能常被滥用，它不是公平解决复杂问题的方案，而是撕裂社会的手段；近年国际上的很多公投已经成为大国博弈的工具，小国、弱国难以通过公投实现自己的目标。因此，不仅应避免就涉及国家前途命运的重大问题举行公投，即使是一些看似无关紧要的议题，也不能掉以轻心，因为公投往往会产生意料之外的灾难性后果。

一、现象与趋势

公投(对应的英语为“plebiscite”或“referendum”)系指一定范围的群体以投票的方式就重大事项表达意见或做出决定的民主形式，属于直接民主的范畴。公投大致可分为三个层次：一是与民族独立、领土归属等国家主权相关，英国《金融时报》中文网称之为“主权公投”(Sovereign Referendum)，*“历史上的主权公投”，参见FT中文网，http://www.ftchinese.com/interactive/2288(2016-06-22)。具体又可分为“独立公投”、“挑边公投”和“分家公投”；*“挑边公投”的典型案例：1920年，德国与丹麦交界的石勒苏益格地区(Schleswig)举行公投，根据公投结果，该区北部加入丹麦，南部留在德国。“分家公投”的典型案例：1905年，瑞典-挪威联盟举行公投，99.95%的投票者支持联盟解体，公投后产生瑞典和挪威两个国家。二是涉及重要国家政策的决定，如瑞士2002年就是否加入联合国举行公投，2015年希腊就是否接受国际债权人提出的紧缩措施举行公投；三是涉及国内民众生活的重大事务，如是否修建核电站、安乐死的存废等。本文重点讨论的是“主权公投”。

二战结束以来的“主权公投”可分成三个阶段：一是20世纪50-80年代，大多数亚非拉地区的前殖民地国家通过公投实现了民族独立；二是20世纪90年代初，苏联及南斯拉夫的加盟共和国纷纷通过公投的形式实现独立；三是21世纪初以来，以分离为目的的公投增多。为了便于案例分析，笔者在马特·阔楚普(Matt Qvortrup)教授、左安磊博士研究的基础上，以表格形式列出1990年以来比较有代表性的24次“主权公投”。*参见Matt Qvortrup ed.,Referendums around the World: The Continued Growth of Direct Democracy,Basingstoke: Palgrave Macmillan,2014,Appendix A；左安磊：《独立公投、国家主权与国际法——理论基础及全球实践视角下独立公投的国际法检视》，《时代法学》,2014年第5期。

公投时间(年)公投国家/地区公投结果①备注1990斯洛文尼亚公投赞成票达到法定比例,脱离南斯拉夫独立。1991乌克兰公投赞成票达到法定比例,脱离苏联独立。1991科索沃公投赞成票达到法定比例,但联合国成员中只有阿尔巴尼亚承认公投结果。未能实现独立。1992波黑公投结果得到欧共体和联合国的认可,实现独立。波黑塞族抵制此次公投,随后波黑三族之间爆发历时三年半的战争。1992鞑靼斯坦共和国公投赞成票达到法定比例,但独立声明遭俄罗斯废止,之后双方达成分权协议。1993帕劳公投通过了与美国达成的《自由联合协定》,结束被托管状态(国防仍由美国负责)。1994年,帕劳成为联合国第185个成员国。1995魁北克公投赞成票未能达到法定比例(50%),未能实现独立。1999东帝汶公投赞成票达到法定比例,脱离印度尼西亚独立。公投得到印度尼西亚授权同意。公投后经历了32个月的联合国托管,于2002年正式建国并加入联合国。2000荷属安的列斯群岛的圣马丁岛公投赞成票达到法定比例,圣马丁岛独立,成为荷兰王国的自治属地。公投得到荷兰授权同意2002直布罗陀绝对多数票反对英国与西班牙共享直布罗陀主权,英、西两国政府不承认公投结果。2004塞浦路斯联合国提议的“安南方案”得到亲土耳其群体支持但遭到亲希腊群体否决。塞浦路斯岛仍保持南北分治局面,南部的“塞浦路斯共和国”于2004年5月1日加入欧盟。2005伊拉克库尔德自治区公投赞成票达到法定比例,但因土耳其、伊朗等邻国的反对和库尔德内部分歧等阻力,未能实现独立。2006“德涅斯特河左岸共和国”公投赞成票达到法定比例,未明确获得独立主权国家地位。2006黑山公投赞成票达到法定比例(55%),脱离“塞尔维亚和黑山”实现独立。2006南奥塞梯公投赞成票达到法定比例,未明确获得独立主权国家地位。

①本表中的“公投结果”并不探究所谓的公投“合法性”问题,而是按照公投赞成票是否达到法定比例和国家主权的变更结果(如“实现独立”、“未能实现独立”、“未得到明确承认”等)两部分内容进行界定。

2006、2007托克劳公投赞成票未能达到法定比例(三分之二),未能实现独立。托克劳为新西兰托管的“非自治领土”2009-2010泰米尔参与投票的绝大多数人赞成独立。公投没有法律效力。公投在挪威、英国、法国、加拿大、瑞士、德国和荷兰等十国的泰米尔人社区举行,并未在斯里兰卡本土进行。2011南苏丹公投赞成票达到法定比例,实现独立。公投得到国内和平协议授权2013马尔维纳斯群岛(福克兰群岛)公投赞成票达到法定比例。阿根廷不承认公投的法律效力。2014加泰罗尼亚多数票同意加泰罗尼亚脱离西班牙独立。仅为民间性与象征性的投票,没有法律效力。投票率较低2014苏格兰公投赞成票未能达到法定比例(50%),未能实现独立。公投得到英国议会授权2014威尼斯多数票同意威尼斯脱离意大利独立。公投没有法律效力。2014克里米亚多数票同意克里米亚脱离乌克兰并加入俄罗斯。2014年3月18日,俄罗斯总统普京同意克里米亚以联邦主体身份加入俄罗斯联邦。2016英国公投赞成票达到法定比例(50%)。英国政府表示接受公投结果。

从性质上看，20世纪90年代以来的公投有别于民族解放运动时期采用的公投，呈现出新特点：

一是公投被用作分离活动的政治工具。由于公投是“主权在民”的一种体现，可以赋予原本不大可能通过的决议或“分家”行为以合法性，一些持分离主义立场的政党遂以“民族自决”为旗号,通过为公投造势而获取民众支持，挟持“民意”向中央政府施压，以期实现独立诉求。1991年前后，苏联多数加盟共和国以公投方式宣告独立。而在这些共和国内部也存在着各种各样的分离运动。俄罗斯的车臣、鞑靼斯坦，格鲁吉亚的阿布哈兹、南奥塞梯，阿塞拜疆的纳戈尔诺-卡拉巴赫(“纳卡”)地区，摩尔多瓦的德涅斯特河左岸(“德左”)地区，乌克兰的克里米亚、顿涅斯克等地，都爆发了规模不等的分离主义运动，分离主义者无一例外地都使出了自决投票的撒手锏。*魏贻恒：《全民公决的理论与实践》，第80-81页。一些公投未获通过或未得到所在国或其他国家承认，但增加了这些地区分离主义势力与中央政府谈判的筹码。

二是公投沦为大国博弈的政策工具。历史上，英、法、美、俄等大国在处理有争议的领土问题时，总是在对自己有利时煽动、支持公投，对自己不利时拒绝承认。进入21世纪，西方大国仍在采取类似的“策略”，最典型的例子就是大国在克里米亚公投上的博弈。2014年3月6日，乌克兰克里米亚自治共和国宣布将就其自治地位举行公投，美国总统奥巴马随后表示，克里米亚将要举行的公投“违反乌克兰法律和主权”。3月15日，联合国安理会表决美国起草的有关乌克兰问题的决议草案，由于俄罗斯投票否决，决议草案未获通过。3月16日，克里米亚举行公投，逾96%的参与者支持脱乌入俄。俄罗斯政府迅速予以承认，普京总统在演讲时指出：“克里米亚议会(举行公投)的举动完全符合联合国有关民族自决的章程”，*“普京就克里米亚独立并加入俄罗斯演讲”，观察者网，2014-03-19， http://www.guancha.cn/europe/2014_03_19_214922.shtml(2016-03-09).美欧国家则谴责公投“违反国际法”。3月27日，第68届联合国大会就乌克兰等国起草的题为“乌克兰的领土完整”的决议草案进行表决，美国、英国、法国、德国等投赞成票，俄罗斯等国投票反对。克里米亚公投充满了各种内部与外部势力的角力，而大国都是从自身利益出发做出承认与否的选择，乌克兰根本无法主宰自己的命运。

三是公投被用作解决领土争端的外交手段。直布罗陀、马岛(马尔维纳斯群岛，英国称福克兰群岛)、加泰罗尼亚、塞浦路斯等问题延续至今，都与历史上殖民大国之间的争夺有关。为解决历史遗留问题，前宗主国往往借助“公投”这一政策工具。马岛战争后，阿根廷一直敦促英国通过谈判解决马岛的归属问题，但遭英方拒绝。2013年3月，英国政府支持由其实际控制的马岛举行公投，决定是否继续保留该岛的“英国海外属地”地位。英国政府的目的是借公投强化对该岛的主权宣示，借岛民意愿强化其对该岛管辖的合法性，从而缓解来自阿根廷声索主权的压力，拖延主权谈判。当然，国际社会多认为这种公投是一种外交手段，不具有国际法效力。

二、公投的负面效应

公投制度本身具有高度冲突性，赞成与反对的人都有各自的理由。客观地说，公投有其积极的一面，如推动就某一议题进行深度辩论，使非主流群体有更多机会发声；降低政党及议会的专断，对执政者产生监督压力等。公投作为一种制度设计的初衷是好的，但频繁的公投可能只适合在瑞士这样的小国中实施。更重要的是，在实践过程中公投有可能被少数人私利裹挟而走向歧路，甚至引发灾难性后果。因此，我们有必要对公投的价值与作用进行“再认识”。

(一)公投难以解决民族和领土纠纷。民族冲突、领土争端问题往往有复杂的历史纠葛和利益争夺，公投试图将复杂的事情简单化、两极化，不仅解决不了问题，反倒可能留下更大后患。以波黑为例，1991-1995年期间，波黑冲突各方举行过不下五次独立与否的公投。*黄金生：《各方权力博弈 国际法源缺失 独立公投：从开始就饱受争议》，《国家人文历史》，2014年第21期。克罗地亚族和穆斯林族主张脱离南斯拉夫独立，塞尔维亚族主张留在南斯拉夫，两方立场难以调和，内战由此爆发。旷日持久的内战共造成27.8万人死亡、200多万人沦为难民。另一个例子是南苏丹。2011年1月，南苏丹举行公投，98.83%的投票者支持苏丹南北分离。但公投并非苏丹问题的终结，而是新的冲突的开端。由于公投前未就财富分享、债务分担、边界划分、侨民安置等重大问题达成一致，这次公投难免留下诸多后患。就像一对夫妻尚未就财产分配和孩子抚养等重大问题达成协议前就匆匆办理了离婚手续一样，无疑加大了其后解决此类问题的难度，延缓了共同解决问题的速度和力度。*李新烽：《南苏丹公投的特点和影响》，《西亚非洲》，2011年第4期。与之相反，20世纪90年代，捷克与斯洛伐克两国政治精英通过谈判完成了联邦解体。许多政治家和学者认为，如果举行公投就会使政治危机延长，甚至加剧民族矛盾。*朱晓中：《中东欧转型20年》，社会科学文献出版社2013年版，第132-133页。

(二)公投容易形成“多数人的暴政”。民主制的一个核心原则是“少数服从多数”，但如果拘泥于此而缺少必要的制度保障，则可能导致“多数人的暴政”。比如，占人口多数的族群不顾少数人的诉求而以公投的名义强行推行自己的主张。最早的例子可以追溯到古希腊时期。雅典公民大会不仅就军政和外交大事进行表决，也直接执行司法职能，以公投方式对被告做出生杀予夺的判决。公元前399年，伟大的思想家苏格拉底被公投致死；公元前406年，阿吉纽西海战后六位远征凯旋的雅典将军被公民大会宣判死刑。让人大跌眼镜的是，苏格拉底被处死后不久，主要起诉者之一、民主派干将美勒托本人也被判极刑，遭乱石砸死；六将军被判死刑后仅仅几天，主要起诉者也被处死。*阮炜：《苏格拉底因何牺牲？》，《读书》，2015年第2期。相对于古希腊的“直接民主”，美国的“建国之父”詹姆斯·麦迪逊、亚历山大·汉密尔顿等人更喜欢古罗马的“代议制民主”，认为采取共和(即代议制)政体能够弥补直接民主的缺陷。他们在为美国宪法的辩护中提醒大家警惕“多数人的暴政”：“在共和国里极其重要的是，不仅要保护社会防止统治者的压迫，而且要保护一部分社会反对另一部分的不公……如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障”。*[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，商务印书馆2009年版，第307页。

(三)公投的结果具有不可逆性。“成功的”公投往往带来国家的分裂或解体。20世纪90年代以来，一场又一场公投将南斯拉夫肢解成塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、黑山、波黑、马其顿这6个主权国家和一个主权地位仍存争议的科索沃，其中的教训是深刻的。一些人认为2014年的苏格兰公投体现出妥协和民主精神，但这种“民主”却是以可能导致英国解体为代价的。正是意识到这种后果，卡梅伦首相在苏格兰公投前发表动情演讲，以“覆水难收”劝说苏格兰人回头。他说：“如果苏格兰选择投票赞成独立，联合王国将分裂，我们将走向永久的分裂……如果大家不喜欢我，我不会永远在这个位置上；如果大家不喜欢本届政府，政府也不会永不换届；但如果你们要离开英国，那将是覆水难收的永别。”*“Scottish Independence: Full Text of David Cameron’s ‘Countdown to the Referendum’ Speech”,15 September 2015,http://www.prospectmagazine.co.uk/blogs/prospector-blog/scottish-independence-full-text-of-david-camerons-countdown-to-the-referendum-speech(2016-06-21).2014年的苏格兰公投“有惊无险”，但2016年的英国“脱欧”公投就“假戏真做”了。英国民众以多数票支持“脱欧”的结果令世界震惊。公投之后，不少英国人表示后悔，上百万人网上“请愿”要求举行“二次公投”。尽管从理论上说英国议会可以不承认公投的结果，但在当前民粹主义上升的情况下，任何一个政治家都不愿冒“违背多数民意”的风险。卡梅伦表示“尊重人民的选择”，黯然下台。新首相特雷莎·梅称“英国脱欧就是脱欧”(Brexit means Brexit)，于2017年3月正式启动脱欧程序。英国“脱欧”谈判之路将非常艰难，英国经济面临下行乃至衰退的风险，“联合王国”也存在解体的可能(反“脱欧”的苏格兰领导人威胁再次举行“独立公投”)，但现在看英国已无“回头”的可能。

(四)公投容易被有野心的政客或政党操弄。历史上这样的例子不胜枚举。1802年，拿破仑通过公投当上了终身执政官，两年后，他又通过公投登上了法兰西皇帝的宝座。20世纪30年代，希特勒借公投上台执政，后又以公投的方式合并了奥地利。他们的做法使得公投一度声名狼藉。1945年，当英国首相丘吉尔向副首相艾德礼建议就是否延长战时内阁问题举行公投时，艾德礼不屑地说：“这是纳粹主义和法西斯主义的工具。”*魏贻恒：《全民公决的理论与实践》，第68页。世易时移，公投越来越多地出现在英国政治生活中。1973年以来，英国共举行了12次公投，*“Referendums Held in the UK”,http://www.parliament.uk/get-involved/elections/referendums-held-in-the-uk/(2016-06-21).而在卡梅伦的6年首相任内就举行了4次公投，苏格兰独立公投和英国“脱欧”公投更是被高度政治化。其他国家也不乏通过操弄公投实现政治目的例子。2014年9月，西班牙加泰罗尼亚大区主席阿图尔·马斯(Artur Mas)宣布于当年11月9日举行“独立公投”，随即遭到西班牙中央政府反对，并被西班牙宪法法院以违宪为由“叫停”。在此情况下，马斯于11月9日举行了无法律约束力的“咨询性投票”。随后，他又宣布提前举行大区议会选举，试图将议会选举作为准“独立公投”：选民支持主张“加独”的政党就等于支持加泰罗尼亚独立。在2015年9月27日的选举中，独立派联盟赢得超过议会半数的议席。2016年9月，加泰罗尼亚大区新任主席卡洛斯·普伊格蒙特(Carles Puigdemont)表示，将会推动加泰罗尼亚于2017年9月举行独立公投。

三、两点辨析

支持公投的人常以“民族自决”(self-determination)、民主政治(赋予民众自由选择的权利)等理由来论证其合法性。的确，一个国家可将公投作为“民族自决”原则的具体实践形式，但在操作中存在选择性适用、双重标准、扩大解释等问题。

(一)对“民族自决”搞“扩大化”解释可能导致国家分裂。一战后特别是二战以来，很多殖民地国家在“民族自决”的原则下，通过公投实现了民族解放与国家独立。在相当长时期内，“民族自决”原则狭义地只适用于殖民地、非自治领土、托管地的非殖民化运动，不适用于已有主权国家内部的民族问题和地区问题，也不适用于主权争议领土(除非争议双方一致同意以公投的形式解决存在争议的领土的归属问题)。从20世纪70年代以来，不断有西方学者提出，民族自决权可以突破“非殖民化”的范畴。在他们的推动下，“民族自决”的范围也从原来的“国家独立、民族解放”扩展到“自主决策、经济发展”等宽泛的领域，带来很多问题。比如，基于狭义的理解，阿根廷政府认为马岛2013年的公投不合法，因为马岛问题被联合国决议划入“非殖民化”范畴，“民族自决”不适用于马岛。而基于广义的理解，加泰罗尼亚和苏格兰的分离势力认为有权决定本地区、本民族的未来。有良知的政治家和社会学家愈发担忧，对民族自决权的“扩大化”解释会打开导致国家分裂的“潘多拉魔盒”。

此外，不同国家对“民族自决”主体的理解不同，这也会引发冲突。《联合国宪章》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利及政治权利国际公约》均指明拥有自决权的是“people”，中文常译为“人民”，但现行国际法中对“人民”没有公认的定义。美国和欧洲领导人把单一“族群”视为“自决”的主体，而新独立的国家往往是在反殖民旗帜下凝聚起来的多民族国家，认为“自决”的主体是“国家”(state)。*Brad Simpson,“The Many Meanings of National Self-determination”,Current History,Vol.113,Iss.766 (November 2014),p.314.据此，欧美国家认为主权国家内部的某一个族群有“自决”的权利，有西方学者进而提出所谓“新民族自决权”的观点，认为在遭受特定不公正对待的情形下，一些群体享有分离的权利。

(二)形式上的民主不能保证结果的公正。在当代社会，一些原本拿不上台面的政治活动，一旦穿上公投这件民主的“马甲”，立刻显得正大光明、底气十足。似乎举行公投就等于实践了民主，反对公投就是反对民主。这种观点可谓谬之大矣。

其一，程序上合法不等于结果的公正。公投强调“少数服从多数”原则，但忽略了对少数群体利益的保护。极端的情况下，某一地区可以“50%+1”的比例通过公投实现独立，但近一半反对独立的人却要承担公投的后果(如社会动荡)，这对反对独立的人群而言是不公平的。2014年苏格兰公投前夕，《经济学家》杂志撰文慨叹：“这个伟大的多民族国家(英国)有可能在一天之内被一次公投瓦解，而参加这次公投的不过是其7%的公民。”*“Scottish Independence: UK RIP?” The Economist,13 September,2014.由少数人投票决定国家的统合前景，并不合民主的本意。如果为了追求形式上的民主而导致国家分裂，那么这种“民主”是没有意义的。

其二，如果公投导致举行公投的共同体解体，那么公投的合法性也就大打折扣。这也是二战后对可能导致国家解体的公投历来有争议的原因。民族解放运动中的公投具有合法性，因为这些公投的主体与宗主国原本就不是一个真正意义上的共同体，只是从压迫者的强制下解放出来。

此外，一些人对公投期望很高，是因为对“民主”寄予了太多的期待。从“民主”的本质和作用来看，“民主”只是选举政权的方式，并不承担改善民众生活水准之类的责任。而且，“民主”没有放之四海而皆准的实践模式，公投是民主，代议制是民主，协商民主同样是民主。

四、启示与思考

公投是一种极端的民主形式，不是法治国家的正常行为。现代社会普遍采用代议制民主，正是看到了直接民主的弊端以及操作上的局限性。全面而客观地理解公投，不能完全拘泥于国际法条文，不能被“新民族自决权”等理论误导，而是需要结合具体现实，从技术、法理、历史和政治等层面加以综合考察。

(一)历史地看待公投的作用。一战以后，萨尔(Saar)、上西里西亚(Upper Silesia)等地区采用公投方式决定了归属问题。公投也在殖民地独立过程中起到积极作用。20世纪50-80年代，公投在全球推进，对诸多第三世界国家的独立和全球非殖民化进程贡献巨大。然而近些年，多数公投背离了“非殖民化”的初衷，被分离主义者用作实现独立的政治工具，而缺乏担当意识的政治家则将选择的责任推给选民。西班牙《世界报》就一针见血地指出，“公投成为执政精英们无力巩固权力、推动计划或需要烟雾弹时的一种逃避方式”。*《披着民主外衣 政客逃避责任 欧洲各国遇到危机爱搞公投》，《参考消息》，2016年3月9日，第10版。同时，一些大国以一己之私，挑动和操纵其他地区的公投，很多公投已经成为大国博弈的工具，小国、弱国难以通过公投实现自己的目标。

(二)用公投解决复杂问题是一种不负责任的做法。在处理涉及主权、民族等复杂议题时，作为直接民主的公投很少设置“是”和“否”以外的选项，其结果是将政治意见分化为两个对立的阵营，容易导致族群对立、社会撕裂。西班牙的例子显示，有分离意愿的民众本可以模糊或包容地处置自己的身份(如既是“加泰罗尼亚人”也是“西班牙人”)，但公投让他们重新审视自己的民族身份，民族意识进一步增强。英国的例子显示，“留欧”和“脱欧”两大阵营相互攻击，在民众中营造了仇恨的氛围，以至于公投前支持“留欧”的女议员乔·考克斯遇刺身亡。因此，公投只是对代议制民主的一种制约和补救措施，它从来都不是解决复杂问题的最好方案，更不是唯一方案。

(三)对关乎国家前途命运的重大问题，不可采用公投的形式。对于民族、宗教或民族宗教问题混杂的地区，公投是异常敏感和危险的，因为它容易引发民众的对立情绪，从而导致更严重的后果。2012年，英国卡梅伦政府允许苏格兰就独立议题举行公投，此后两年的公投造势活动创造了一场前所未有的支持独立的运动，支持独立的民众从不足30%攀升至45%，险些造成“联合王国”的解体。对于苏格兰公投这类合法的公投，应被看作是特例而不值得效仿。与之相对的，西班牙、加拿大等有分裂之虞的国家无不“严防死守”，用不同方式抑制分离势力的公投冲动。有趣的是，美国虽不时鼓动别的国家或地区举行公投，却从不在本国的联邦层级上就统独问题举行公投，其国内的公投仅限于各州内部议决地方事务，可谓“内外有别”。

(四)加入法治因素对公投进行必要的限制和约束。在一个统一尚未彻底完成、民主制度建设“百废待兴”的国家，盲目地举行公投只能导致国家分裂。分离主义者正是利用民主的“缺陷”，借助公投这种非常规方式来突破原有的制度安排。鉴于民主看重程序性，法治体现制约性，我们可通过法治手段防堵民主的漏洞。正如有学者指出的，“民主要解决的是统治的合法性或正当性问题，法治要解决的是统治之优良与低劣的技艺问题”。*高全喜：《民主何以会失败？——一个转型国家的忧思》，《读书》，2014年第11期。在具体做法上，一方面，通过宪法的专门条款或颁布公投法清晰界定公投的实施条件，如对参与投票的人群范围、议题的设定、谁有权提出、何时举行、哪些事项不能公投等做出具体而明确的规定。另一方面，可由司法机构对公投进行合宪性审查。加拿大的例子表明这种做法是可行和有效的。1996 年9 月，加拿大联邦政府将魁北克省政府单方面宣布独立的合法性问题提交最高法院进行裁决。1998年8月，加拿大最高法院裁决认为，不论依国内法还是国际法，魁北克都无权单方面宣布独立，其独立意愿必须得到联邦政府和其他省份的认可。1999年12月，加拿大联邦政府推出《清晰法》(Clarity Act)，对一个省的“独立公投”做了种种限制：组织公投时必须设问清晰，不得用模棱两可的词汇误导民众；赞成独立的必须是绝对多数；即使上述两个条件都具备，还必须举行联邦政府和所有省份都参加的谈判，经2/3的省份同意方可独立。2005年，我国《反分裂国家法》出台的一大背景是台湾搞所谓的“防御性公投”，对我国对台主权和国家领土完整构成了威胁，《反分裂国家法》中的非和平方式条款具有明显的反制意味，*王翰灵：《〈反分裂国家法〉是一部促进祖国和平统一的法律》，《中国社会科学院院报》，2005年3月29日。目的是通过立法为“台独”划定“红线”。

(五)联合国安理会应在认定公投结果方面发挥更大作用。在公投结果的认定方面，争执各方都会提到“国际法”，但国际法的发展总是滞后于国际政治现实。比如，是否认同以分离为内容的自决权，国际法尚未有定论。即使有国际法院这样的裁决机构，其意见也往往是模糊的。比如，国际法院2010年7月做出一项不具有法律拘束力的“咨询意见书”，认为科索沃单方面宣布独立的做法“不违反可适用的任何国际法规则”，但并没有承认科索沃已成为一个“国家”，也回避了国际法中争议巨大的民族自决权的适用范围问题。由于联合国从1956 年开始对全球多地的独立公投进行了监督，对公投程序与实质合法性、随后的国际承认起到重要的推动作用，*[英]詹宁斯等修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》(第一卷，第二分册)，中国大百科全书出版社1998年版，第93页。在目前国际法尚未得到推进的情况下，可考虑以公投是否在联合国监督(主持)下进行以及是否得到联合国安理会的认可作为合法性的衡量标准。

责任编辑：宋 鸥

Reflections on the Abuse of Referendum

QU Bing

(InstituteofEuropeanStudies,ChinaInstitutesofContemporaryInternationalRelations,Beijing,100081,China)

In recent years, referendum is used frequently in many parts of the world. Referendums have been linked to principles such as “self-determination” and “democracy”, and have been regarded as “conventional measures” for regional or ethnic conflicts. In fact, benefits of referendum have been exaggerated and the disadvantage and risk of it has been to a large extent ignored. The author argues that referendum is not a viable solution for highly complex issues, especially when it is increasingly used as a political tool by great powers or interest groups. It is irresponsible and dangerous to trigger a referendum without preconditions. Democracy, once it is abused, may turn into tyranny of the majority. A Referendum should be held with restrictions, for example, under domestic law or UNSC supervision.

referendum; self-determination; separatism; democracy

2016-07-26

曲兵，法学博士，中国现代国际关系研究院欧洲研究所副研究员，研究方向为英国政治与外交、中欧关系等。