政务诚信本质就是要获得民众信任——中国人民大学信用管理研究中心主任吴晶妹解读《关于加强政务诚信建设的指导意见》

◎文/本刊记者 何玲

摄/本刊记者 韩乾

2016年12月22日，国务院印发《关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《意见》），对加强政务诚信建设作出部署，要求进一步提升政府公信力，推进国家治理体系和治理能力现代化。就此，本刊记者采访了中国人民大学信用管理研究中心主任吴晶妹。

政务诚信的内涵涉及三个维度

记者：政务诚信的本质是什么？

吴晶妹：政务诚信建设是全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神的重要举措，对于引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、推进社会主义核心价值体系建设具有重要而紧迫的现实意义。一方面，政务诚信在社会诚信体系中起着基础性、导向性作用，是商务诚信、社会诚信的表率。政府机构提供公共服务，维护社会秩序，对其他社会主体起到示范作用。只有讲诚信，才能取信于民，才能产生凝聚力、向心力。另一方面，政务诚信是确立现代社会诚信的基石，是社会主义核心价值体系的重要内容。目前我国正在全力推进以爱国主义为核心的民族精神和坚持社会主义荣辱观为重要内容的社会主义核心价值体系建设，社会诚信体系建设已经成为社会主义核心价值体系建设的切入点和重要基础，其中政务诚信建设又是引领各领域信用建设的主要力量。政务失信比其他领域的诚信缺失对社会发展有更严重的影响，会直接增加管理成本、社会成本和道德成本。

《意见》明确提出，要将坚持依法行政、阳光行政和加强监督作为推进政务诚信建设的重要手段，将建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施作为推进政务诚信建设的主要方面，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点，并以“五个坚持”为基本原则，这些都紧紧围绕诚信度、合规度和践约度三大内容展开。

政务诚信本质上是政府获得社会公众信任的资本，主要表现在三个方面：政府人员的基本综合素质即诚信度、在社会管理中的自身信用水平即合规度、在经济活动中承诺践约的能力与结果即践约度。

诚信素质是政府获得公众信任的基础资本，涉及道德文化理念、精神素养、意愿、能力与行为，体现的是政府的信用价值取向，可以概括为诚信度。《意见》指出，“要坚持守信承诺”原则，各级人民政府和公务员要清正廉洁，恪尽职守，敢于担当。要建立健全守信践诺机制；坚持勤政高效原则，进一步优化行政流程，继续清理、削减和调整行政审批事项，推行网上服务、并联服务和服务质量公开承诺等措施。

在社会管理中的自身信用水平是政府获得公众信任的社会资本，表现为政府在行政活动中遵守法律法规、行业规则、民间惯例以及内部管理规定的意愿、能力与行为结果，涉及政府的一般行政活动，体现的是政府在行政活动中的信用价值取向与信用责任，可以概括为合规度。《意见》强调要坚持依法行政原则，各级人民政府和公务员要始终坚持依法治国、依法行政，切实履行法定职责必须为、法无授权不可为的要求，同时健全依法决策机制，将合法性审查、合规性审核、集体讨论决定等作为重大决策的必经程序。要按照权力和责任清单制度要求，切实做到依法决策、依法执行和依法监督。

在经济活动中承诺践约的能力与结果是政府获得公众信任的经济资本，表现为政府在经济活动中的践约能力，体现的是政府在经济活动中的信用价值取向与信用责任，可以概括为践约度。《意见》在坚持守信践诺原则中明确指出，各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。

将建章建制落实到职责中

记者：建设政务诚信的重点是什么？

吴晶妹：在总体要求和“五大坚持”原则的指导下，《意见》对如何建立健全政务信用管理体系做出明确指示，并要求加强政府采购、招标投标、招商引资等关系到经济社会发展的重点领域政务诚信建设。政务诚信表现在三个方面，即政府的基本素质、在社会管理中的自身信用水平、在经济活动中承诺践约的能力与结果，与之相对应，《意见》提出的具体建设举措也是从意识文化、规章制度、交易践约能力三方面展开。

首先，是意识与文化建设。《意见》指出，要加强公务员诚信教育，以社会主义核心价值观为引领，深入开展公务员诚信、守法和道德教育。这从根本上夯实政务诚信建设的思想基础。编制《公务员诚信手册》，将信用建设纳入公务员培训和领导干部进修课程，加强公务员信用知识学习，努力提高政府部门人员的诚信意识和服务意识，再从政伦理教育和职业道德教育中不断强化诚信观念。作为第一维度的政务诚信没有具体的约定内容，而是存在于政府人员的潜意识中，是行政过程中的潜意识与潜规则，是社会对政府要求的信用底线。随着社会发展，这种政府行为的潜规则、意识、文化的边界将逐渐外化、清晰，全社会将逐渐达成共识，明确内容与行为边界。政务诚信涉及价值观念、社会态度、风俗习惯、伦理道德、行为方式以及生活方式等，表现政府及其行政人员的基本素质。

其次，是规章制度与信用管理体系建设。如果说第一维度政务诚信仅仅是一种意识形态上的潜规则，不具有对政府行为的硬约束，那么第二维度政务诚信则是具体明确的法律法规、监管规定、社会管理制度、内部规定等，是对政府行为的一种硬性约束，是明确的社会规则，是把第一维度政务诚信中已形成的、被社会公认的潜规则上升为明规则，落实成政府与社会管理规定。《意见》从采集失信记录、建立守信激励与失信惩戒机制、信用权益保护和信用修复机制以及政务诚信监督体系对政务诚信管理制度做出全面的规定和建设要求，这也在事实上建立了公职人员诚信档案制度，包括信用评定、信用监管、失信惩戒等一整套完善的信用机制，实行“官德”问责制。

再次，是提升经济管理水平建设，即提升政府自身的经济交易与践约能力。第三维度政务诚信是诚信度和合规度在经济交易领域的集中反映。政府及其行政人员的诚信素质和信用形象，直接关系到经济交易的水平与能力；政府自身的财政实力和自我约束意识，又直接关系到经济交易的履约能力。《意见》中重点领域的政务诚信建设分别将政府作为债务人和管理者，对政府在经济交易领域的信用监管做出明确的规范和要求。政府作为债务人，融资用途、还款来源和债务风险都应在可控范围内，遵循依法依规、规模适度、风险可控和程序透明原则，尤其以地方政府信用作为担保的借款融资，更应做好债务管理工作。政府作为管理者，应当对政府采购、招投标和社会资本合作项目做好监督和检查，提高信息透明度，加大对合作方的审批力度，严厉惩戒违法违规失信行为，做到对社会公众负责。

政务诚信建设在社会信用体系建设中起到重要的示范和引领作用。政府重承诺守信用，会带动整个社会诚信风气的形成。这种诚信风气是我国社会主义市场经济健康发展、社会主义和谐社会全面建设所不可或缺的重要精神力量。