浅议城市绿地规划管理中的公众参与机制

0 引言

公众参与是公民的一项基本权益，在实现“人”的社会公平正义中，公众参与是确保“人”的主观意愿得以实现的重要途径，是社会民主法治政策的基石，体现着民主与公正，也是城市规划与建设管理中实现空间公正性的重要保障制度之一。对公众参与的哲学本源探讨中，哈贝马斯的交往理论[1]（Communicative Theory）为公众参与提供了方法论基础，主张通过对话、沟通和交往而达成一致[2]。而福柯的话语权学说成为公众参与过程的重要依据，话语权不仅可以进行利益表达与诉求，而且影响着决策制定，促使其过程更加公正和透明[3]。

当前，北京、上海、深圳等城市在城市建设中推行公众参与制度的做法具有示范作用，如上海在制定《上海市城市总体规划（2016-2040）》中推行“开门做规划，公众参与规划全过程”的新理念，成立公众参与咨询团、建立媒体平台、组织公众参与活动等措施，使规划制定立足于人、服务于人。此外，上海在城市更新实施、街区导则设计、社区空间微更新等方面大力推行公众参与并形成多种参与方式，同时社区志愿者团体、专家学者们开展各类社区营造活动，调动了广大市民积极性和主人翁意识。事实证明，公众参与是城市建设中不容忽视的重要保障制度。但当前对于城市绿地规划与管理中的公众参与机制研究较少，本文期望通过理论途径与实施机制两方面对我国城市绿地规划与管理中的公众参与提出建设性意见。

1 当前我国城市绿地规划与管理中公众参与的困境

1.1 法律保障不明确

公众参与法制化的确立是公众话语权有效实现的根本保障。2008年颁布的《城乡规划法》，首次实质性地将公众参与制度化，但仅在规划报送审批前听取公众意见，其实质上体现为影响力较弱的意见权，而公众参与的决策权、监督权等并没有明确提出。就城市绿地规划管理而言，相关法规条例更没有明确赋予公众参与绿地规划管理的各项权益，致使公众与政府、规划者、利益相关者之间缺乏必要的沟通与互动平台，无法形成“参与—反馈—再参与”的有效过程，从而公众仍处于被动接受、被告知的地位。

1.2 缺乏完善的运行机制

与欧美国家相比，我国的公众参与仍处在探索阶段[4]，采取的措施较少，推行的力度较弱。依照Sherry Amstein[2]市民参与梯级理论，我国公众参与处于初级阶段，公众是被动告知与接受，参与方式局限于规划公示会、规划展示会、新闻发布会等征询意见的浅层参与阶段，并未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质阶段，关键之处在于没有形成较为完善的公众参与机制，如公众参与的各阶段、参与方式、组织形式、参与内容等。根源在于公众参与没有渗入到规划建设全过程，且各阶段缺乏有效的参与平台与运行机制，致使公众参与仍处于初级被动阶段。

1.3 参与行为留于形式

当前规划制定与审批的参与者主要为政府部门、研究机构及行业专家，规划决策体现为“精英式”规划，仍没有演进为民主式的交往规划。公众以一种非志愿、非平等的参与形式存在，致使公众参与的实效性大打折扣，被视为走形式、做样子，与预期公众参与应起到的作用大相径庭。公众不能充分了解规划的始末，知情权未得到落实，公众的决策权和监督权更没有得到实质性保障。公众参与仅留存于“公众咨询”而非“共同决策”的象征性层面，最终陷于冷漠、失望之中。

1.4 参与主体主观意愿与能力缺乏

公众参与的主观能动性较弱，只有涉及到自身利益侵害时公众才会自发兴起维权行为，面对公共利益，公众参与主观意愿及积极性较弱。同时，公众参与的主体也不够广泛，更忽视了社会弱势群体的利益。参与的平台中规划委员会、社区居民委员会具有浓厚的行政色彩，无法有效地体现广大社会群体的话语权；非营利组织（NPO）在我国仍没有受到重视，组织力度和宣传影响力得不到认可。此外，城市绿地规划管理专业性较强，公众参与规划过程时，其能力难以理解大量专业术语及提出建设性意见，致使公众参与陷于“平庸化”，其话语权往往被专家政府机构所忽视。

2 新公共服务与共同体意识赋予公众参与的理论途径

新公共服务是继“韦伯主义”传统管理理论和“新公共管理”理论之后盛行的公共管理理论，以公民为核心，强调实现公共利益、民主权益和服务精神，更将公众参与治理和维护公共管理视为权益的体现，倡导多主体的协商、合作，在政府、非营利组织、市民团体、社区居民之间形成一种新型的协动关系。市民调查、协商对话、组建社区团体组织等策略成为新公共服务管理理论实现的行动指南。

共同体意识可以激发公众参与的主观能动意愿。“共同体”是聚居在一定地域的人群所组成的生活共同体，通过共同生活而形成类似的共同思想、习惯和归属感等[5]。滕尼斯提出“共同体”即“社区”的概念，认为交往与认同意识是共同体区别于地理意义上聚集群体的本质特征[6]，即共同体意识。台湾学者陈其南提出村庄、街区、城镇、城市都可以是一个“社区”，其最重要的核心是聚集在该地域居民具备共同体的合作和认同意识[7]，形成共同心理认同感、归属感，是共同营造或称“社区营造”的内在源动力。

3 我国城市绿地规划与管理中公众参与机制设想

以人为本的理念下，塑造服务型政府职能的转型中，转变规划制定与建设维护管理自上而下的政府统帅决策模式，形成政府机构、行业专家和市民群体共同沟通的“协作”模式。其中，对于权利主体之一的市民群体，公众参与无疑是城市绿地规划制定与建设管理中主体意愿实现的制度保障途径，而其有效地实施离不开法制化保障、社区营造、参与平台、参与全过程机制和参与运行保障机制。

3.1 公众参与权利的法制化保障

法律作为一项庄严神圣不可触犯的社会治理有力武器和管理制度，赋予公民权益和责任义务。在景观的法制化建设中，日本具有较完善的立法体系，主干法《景观法》与《城市绿地法》（原《城市绿地保全法》）[8]、《城市公园法》等相关法律，将“景观”规划、建设管理以法制化的形式有效地推进。《景观法》和《城市绿地法》明确赋予居民参与规划建设权益，同时提出制定景观规划和绿地基本规划程序及规划全过程中对公众参与的要求。

我国城市绿地规划与管理中，公众参与得以实现的首要推行机制即为法律保障机制。通过修订城市绿地建设相关法规条例，增设并完善公众参与目标及机制的必要性，同时赋予公众各项参与权益，如知情权、决策权、监督权、营造权，落实公众参与的法律地位。完善法定的绿地系统规划编制内容，明确提出公众参与规划的程序、内容、方式，从而保障公众参与的有效性与实施性。

3.2 “社区营造”激发公众参与主观能动意愿

公众参与是自下而上的公共管理制度，来源于市民自发、志愿组织参与住区环境改善、街区绿地建设、甚至城市绿地规划与管理，并非政府自上而下的强制推行。而市民自发的源动力，共同体意识的重塑便是为激发公共利益主体主观能动意愿的根本。日本、台湾全面推行“社区营造”[9]活动，既是为唤醒市民社会共同体意识、激发主人翁责任感，积极自愿投入城市家园营造，同时也成为很好的社区自治推广模式（图1）。从最初自发保护社区环境“一事一议”的抵抗运动演变为一种凝聚了广泛的社会力量，有组织的社会活动。市民团体、非营利组织（NPO）等积极活跃于身边的规划建设及各类改善环境质量的活动。为促进政府与市民之间更好的沟通，台湾推行了社区规划师制度，改变规划师一贯服务于政府的宗旨，转而成为市民进行社区营造的专业咨询顾问，其往往来自于具有专业知识的志愿者团体，服务与市民、立足于居民的需求。

图1 NPO组织公众参与活动西品治南社区公园 [10]

“社区营造”是建设优美的城市绿地景观，唤醒市民社会共同体意识，激发市民主人翁责任感、荣誉感和归属感，主动投入城市绿地建设，形成广泛的公众参与的重要途径。当前在我国，城市绿化建设经历了规模化快速增长以来，对绿地质量和综合效能的提升成为主流，公众参与的诉求也与日俱增，推行“社区营造”的契机已经显现。应以公众参与为核心，形成多样化的参与绿地营造全过程平台，从对居住绿地景观营造逐步扩展为街区绿地营造、城市绿地营造，使以公众参与为主体的社区景观营造，激发市民共同体意识，自下而上地实现良好的城市绿地建设与管理维护。

3.3 建立公众参与平台机制

公众参与不是个体意愿行为，而是具有共同体意识的组织群体活动。非营利组织（NPO）、社区团体组织、志愿者团体等为公众参与提供了平台与机会。日本为促进公众参与颁布了《特定非营利活动促进法》（简称《NPO促进法》），给予公众参与以法制化和规范化保障[11]。既鼓励公众参与社会公益活动的积极性，又确保活动制定和实施的有序性和有效性。此外，日本社区居民自发组织，如“社区营造委员会”“社区营造基金会”等团体以改善共同生活的环境及提升生活品质为目的，参与“协议会”“恳谈会”等，与地方政府、专家等共同讨论设计方案，修改意见，并协商制定建设完成后的市民参与实施办法。同时“社区营造委员会”还举办各类促进社区活力的科普教育与宣传活动等，使市民真正成为地区建设的主体（图2）。

为推行公众参与，我国城市绿地管理相关政府机构应协商成立城市绿地规划委员会，由政府相关职能部门人员、行业专家和NPO代表、社会团体组织代表组成，负责组织编制绿地相关规划及公众参与规划内容，其中公众参与应明确参与方式、时间、活动内容，并于网络媒体公布。同时成立咨询委员会，包括负责组织沟通的政府机构建立项目咨询委员会；行业专家学者组成技术咨询委员会并实行社区规划师制度，承担解答政府机构及市民团体组织的专业问题并给予规划建设中技术支持；社区咨询委员会由社区团体组织及NPO代表组成，

图2 社区居民团体自发组织公园建设管理活动 [12]

直接反映公众意愿与建议，代表广大公众利益参与到规划决策中（图3）。

3.4 建立公众参与绿地营造的全过程机制

城市绿地作为公共资源的一种，区别于其他，如教育、医疗、体育等公共服务资源所具有的特点，其公众参与可以渗透到规划制定前、规划过程中、维护管理、营造活力的全过程来实现绿地空间公正性，体现公众参与的知情权、决策权、监督权、营造权（图4）。

图3 城市绿地中公众参与平台机制

图4 公众参与城市绿地规划建设全过程机制

规划制定前通过电视、网络等媒体明确告知公众要开展项目的原因、动员公众积极参与并提出有建设性的意见，实现公众参与的知情权；规划制定过程中，社区团体组织代表或NPO代表参与听证会、审议会，与规划委员会其他利益主体协商制定规划决策与修订，实现公众决策权；在建设管理与绿地使用维护中，规划委员会通过放权或指定社区团体组织、NPO进行绿地管理与维护的监督；在激发城市绿地活力中，公众具有至关重要的推动作用，通过组织开展各类宣传普及知识等活动营造绿地活力，如日本东京都港区绿地营造中，社区居民和NPO合作开展“花卉乐园计划”，使居民既是绿地空间的使用者又成为管理空间的维护者[13]（图5）。港区政府开展港区景观评选活动（图6），同时制定城市景观手册（儿童版）（图7），宣传并激发港区居民的归属感和荣誉感，积极参与到港区建设中来，实现公众的营造权。由此，从知情权、决策权、监督权、营造权的完善来实现公众参与城市绿地营造的全过程。

3.5 建立公众参与的运行保障机制

运行保障机制确保公众参与顺利实现（图8）。资金保障是公众参与平台，如NPO组织、社区团体组织活动的必要保证，政府实施拨款及成立基金会和市民自愿捐助成为资金来源的重要渠道。而激发并提升市民的共同体意识及主人翁责任感需要网络媒体进行广泛宣传公众参与的必要性，同时加强市民城市建设相关知识培训，以缩小在多主体沟通中产生的障碍，避免公众参与陷入规划的“平庸化”舆论中。

图5 居民参与城市绿地管理活动

图6 区民喜爱景观评选活动

图7 港区城市景观手册（儿童版）

图8 公众参与运行保障机制

4 结语

公众参与城市绿地规划与建设管理是社会公平正义核心价值观的体现，是实现绿地空间公正性的制度保障。以塑造服务型公共管理体制为契机，形成政府机构、行业专家、企事业者、市民群体等多主体“协作”管理模式。推行“社区营造”激发居民共同体意识和主人翁责任感。搭建公众参与NPO、社区团体组织等多渠道平台，提供规划管理维护的全过程公众参与，实现公众参与的知情权、决策权、监督权和营造权。推动并完善公众参与的运行保障机制，使全民积极投入到城市绿地建设和共同的城市家园营造中来。

参考文献：

[1]尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论:行为全理性与社会合理化[M].上海:上海人民出版社,2004.

[2]孙施文,殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国际城市规划,2009,19(S1):15-20.

[3]曹康,王晖.从工具理性到交往理性——现代城市规划思想内核与理论的变迁[J].城市规划,2009(09):44-51.

[4]梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训[J].城市规划,1999(05):48-52.

[5]张丽花.日本关于城市共同体的理论构建与实践[J].文化学刊,2015(08):123-126.

[6]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会:纯粹社会学的基本概念[M].北京大学出版社,2010.

[7]李雯雯.“扎根”:台湾社区营造中的文化认同构建[D].华中师范大学,2014.

[8]刘畅,石铁矛,赤崎弘平,等.日本城市绿地政策发展的回顾及现行控制性绿地政策对我国的启示[J].城市规划学刊,2008(02):70-76.

[9]胡澎.日本“社区营造”论——从“市民参与”到“市民主体”[J].日本学刊, 2013(03):119-134.

[10]地域活性化WG说明资料「都市公园の利活用に关する取组み」[EB/OL].[2017-03-15]. http://www.mlit.go.jp/crd/park/shisaku/p_toshi/katsudou/data/torikumi.pdf.

[11]张松.日本历史景观保护相关法规制度的特征及其启示[J].同济大学学报(社会科学版), 2015(03):49-58.

[12]「环境の世纪」における公园绿地の取り组み（2004年11月发行）[EB/OL].[2017-03-16]. http://www.mlit.go.jp/crd/park/joho/dl/kankyo/index.html.

[13]港区绿と水の综合计画[EB/OL].[2017-03-28]. http://www.city.minato.tokyo.jp/sougoukeikaku/kankyomachi/toshikekaku/kekaku/midoritomizu.html.