农业可持续发展财政政策研究

中国农村财经研究会课题组

摘要：近年来，我国农业发展取得巨大成就，粮食生产实现历史性的“十一连增”，现代农业建设取得新进展。但是，我国农业发展也面臨巨大挑战，水土资源约束日益趋紧，农业面源污染加重，农业生态系统退化明显，水土资源管理、生态补偿等体制机制还不健全，传统的农业发展方式已难以为继。本文对财政如何支持农业可持续发展进行了研究。

关键词：农业可持续发展；财政政策；研究

“农为邦本，本固邦宁”，“三农”是国家稳定和安全的重要基础。近年来，我国实施了一系列强农惠农富农政策，农业发展取得巨大成就，粮食生产实现历史性的“十一连增”，现代农业建设取得新进展。但是，我国农业发展也面临巨大挑战，水土资源约束日益趋紧，农业面源污染加重，农业生态系统退化明显，水土资源管理、生态补偿等体制机制还不健全，传统的农业发展方式已难以为继。大力推动农业可持续发展，是实现“五位一体”战略布局、建设美丽中国的必然选择，是中国特色新型农业现代化道路的内在要求。实现农业可持续发展，一方面要确保我国粮食安全保障能力可持续，中国人的饭碗牢牢端在自己手上；另一方面，要确保我国农业资源永续利用，给子孙后代留下良田沃土、绿水青山。当前，人民群众对资源环境保护和农产品质量安全更加期待，主要农产品连年增产，国际农产品市场供给充足，生态农业、循环农业等技术模式不断集成创新，农村改革和生态文明体制改革不断深入，推进农业可持续发展具备了良好的基础。

一、开展农业可持续发展财政扶持政策研究的必要性

（一）有利于增强农业发展的可持续性。农业可持续发展是国民经济可持续发展的重要基础，同时也是农业现代化的重要特征。实现农业可持续发展是一项系统性工程，需要从农业科技、农村生产经营体系、农产品市场价格机制、农业资源保护、农业投融资体制等影响“三农”发展的多个方面深入推进改革，需要统筹政府和市场的力量共同提高农业发展的可持续性。而农业面临自然和市场的双重风险，同时具有公益性特征，这就决定了在推进农业现代化、提高农业生产的可持续性进程中，需要政府的统筹规划和大力支持。因此财政投入就成为促进农业可持续发展的重要保障，财政扶持政策就成为增强农业发展可持续性的重要支撑。从农业发展国际经验看，由于农业公益属性及其所面临双重风险引致农业发展的脆弱性，世界各国对于农业发展普遍给予区别于制造业和服务业的保护和资金投入倾斜政策。从我国农业发展实践看，“一靠政策，二靠科技，三靠投入”的论断仍然具有非常重要的指导意义，在推进农业现代化、实现农业可持续发展阶段的历史进程中，财政扶持政策将会发挥极为重要的作用。因此，开展农业可持续发展财政扶持政策研究对于促进农业持续稳定增长具有十分重要的现实意义。

（二）有利于提高财政扶持政策的精准性。财政政策对于推进农业现代化，促进农业可持续发展，保证国家粮食安全能够发挥重要作用，而财政扶持政策发挥作用的程度又取决于政策实施的实际效果。从工作实践看，虽然财政支农投入力度逐年加大，但涉农资金多头下达、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等日益成为突出问题，加大了强农惠农政策行政成本，影响了财政政策的实际效果。在财政扶持农业可持续发展方面，同样存在财政投入资金使用效益不高等问题。为了保证财政政策实际效用逐年增长，就需要不断增加财政资金投入力度。从中长期经济走势看，随着经济进入新常态，经济增长转入中高速发展阶段，在投资加速数原理作用下，我国财政收入增速将随经济增长减速而加倍放缓，而支出需求不断增加，财政收支矛盾将不断凸显。在财政资金投入规模增长空间有限的发展趋势下，面对农业可持续发展资金需求的不断增长，只有继续提高财政支农资金使用效益，创新投入方式，切实增强财政投入的针对性、精准性和实效性，才能为农业可持续发展提供强有力的支撑。开展支持农业可持续发展的财政政策研究，结合农业发展实际需要探索新常态下提高财政扶持政策使用效益的内在规律，探索财政支农资金投入环节和渠道的科学性，创新财政支农资金使用方式，能够增强财政资金投入的精准性，有效提高财政扶持政策的有效性，适应财政改革发展的需要。

二、我国农业可持续发展基本情况

（一）我国农业可持续发展取得的主要成就。

新世纪以来，我国农业农村经济发展成就显著，现代农业加快发展，物质技术装备水平不断提高，农业资源环境保护与生态建设支持力度不断加大，农业可持续发展取得了积极进展。

1.农业综合生产能力和农民收入持续增长。我国粮食生产实现历史性的“十一连增”，连续8年稳定在5亿吨以上，连续2年超过6亿吨。棉油糖、肉蛋奶、果菜鱼等农产品稳定增长，市场供应充足，农产品质量安全水平不断提高。农民收入持续较快增长，增速连续5年超过同期城镇居民收入增长。

2.农业资源利用水平稳步提高。严格控制耕地占用和水资源开发利用，推广实施了一批资源保护及高效利用新技术、新产品、新项目，水土资源利用效率不断提高。农田灌溉水用量占总用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系数由0.44提高到2013年的0.52，粮食亩产由293公斤提高到2014年的359公斤。在地少水缺的条件下，资源利用水平的提高，为保证粮食等主要农产品有效供给作出了重要贡献。

3.农业生态保护建设力度不断加大。国家先后启动实施水土保持、退耕还林还草、退牧还草、防沙治沙、石漠化治理、草原生态保护补助奖励等一批重大工程和补助政策，加强农田、森林、草原、海洋生态系统保护与建设，强化外来物种入侵预防控制，全国农业生态恶化趋势初步得到遏制、局部地区出现好转。2013年全国森林覆盖率达到21.6%，全国草原综合植被盖度达54.2%。

4.农村人居环境逐步改善。积极推进农村危房改造、游牧民定居、农村环境连片整治、标准化规模养殖、秸秆综合利用、农村沼气和农村饮水安全工程建设，加强生态村镇、美丽乡村创建和农村传统文化保护，发展休闲农业，农村人居环境逐步得到改善。截至2014年底，改造农村危房1565万户，定居游牧民24.6万户；5.9万个村庄开展了环境整治，直接受益人口约1.1亿。

（二）我国农业可持续发展面临的挑战。

在我国农业农村经济取得巨大成就的同时，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战。

1.资源硬约束日益加剧，保障粮食等主要农产品供给的任务更加艰巨。人多地少水缺是我国基本国情。全国新增建设用地占用耕地年均约480万亩，被占用耕地的土壤耕作层资源浪费严重，占补平衡补充耕地质量不高，守住18亿亩耕地红线的压力越来越大。耕地质量下降，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等问题凸显。农田灌溉水有效利用系数比发达国家平均水平低0.2，华北地下水超采严重。我国粮食等主要农产品需求刚性增长，水土资源越绷越紧，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给与资源约束的矛盾日益尖锐。

2.环境污染问题突出，确保农产品质量安全的任务更加艰巨。工业“三废”和城市生活等外源污染向农业农村扩散，镉、汞、砷等重金属不断向农产品产地环境渗透，全国土壤主要污染物点位超标率为16.1%。农业内源性污染严重，化肥、农药利用率不足三分之一，农膜回收率不足三分之二，畜禽粪污有效处理率不到一半，秸秆焚烧现象严重。海洋富营养化问题突出，赤潮、绿潮时有发生，渔业水域生态恶化。农村垃圾、污水处理严重不足。农业农村环境污染加重的态势，直接影响了农产品质量安全。

3.生态系统退化明显，建设生态保育型农业的任务更加艰巨。全国水土流失面积达295万平方公里，年均土壤侵蚀量45亿吨，沙化土地173万平方公里，石漠化面积12万平方公里。高强度、粗放式生产方式导致农田生态系统结构失衡、功能退化，农林、农牧复合生态系统亟待建立。草原超载过牧问题依然突出，草原生态总体恶化局面尚未根本扭转。湖泊、湿地面积萎缩，生态服务功能弱化。生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多。生态系统退化，生态保育型农业发展面临诸多挑战。

4.体制机制尚不健全，构建农业可持续发展制度体系的任务更加艰巨。水土等资源资产管理体制机制尚未建立，山水林田湖等缺乏统一保护和修复。农业资源市场化配置机制尚未建立，特别是反映水资源稀缺程度的价格机制没有形成。循环农业发展激励机制不完善，种养业发展不协调，农业废弃物资源化利用率较低。农业生态补偿机制尚不健全。农业污染责任主体不明确，监管机制缺失，污染成本过低。全面反映经济社会价值的农业资源定价机制、利益补偿机制和奖惩机制的缺失和不健全，制约了农业资源合理利用和生态环境保护。

（三）我国农业可持续发展面临的机遇。

当前和今后一个时期，推进农业可持续发展面临前所未有的历史机遇。一是农业可持续发展的共识日益广泛。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，为农业可持续发展指明了方向。全社会对资源安全、生态安全和农产品质量安全高度关注，绿色发展、循环发展、低碳发展理念深入人心，为农业可持续发展集聚了社会共识。二是农业可持续发展的物质基础日益雄厚。我国综合国力和财政实力不断增强，强农惠农富农政策力度持续加大，粮食等主要农产品连年增产，利用“两种资源、两个市场”、弥补国内农业资源不足的能力不断提高，为农业转方式、调结构提供了战略空间和物质保障。三是农业可持续发展的科技支撑日益坚实。传统农业技术精华广泛传承，现代生物技术、信息技术、新材料和先进装备等日新月异、广泛应用，生态农业、循环农业等技术模式不断集成创新，为农业可持续发展提供有力的技术支撑。四是农业可持续发展的制度保障日益完善。随着农村改革和生态文明体制改革稳步推进，法律法规体系不断健全，治理能力不断提升，将为农业可持续发展注入活力、提供保障。

三、改革开放以来财政支持农业可持续发展政策演进情况

（一）有计划商品经济时期（1978-1993年）。

自1978年以来，我国广大农村地区开始普遍推广家庭联产承包责任制。与此同时，为了尽快改变农业和农村落后的局面，我国财政支农政策也进行了相应的调整。首先，一方面提高部分农产品价格，另一方面通过补贴生产企业的方式控制机械、化肥等生產资料价格的上涨。仅1979年，国家主要农产品的收购价格涨幅达22.1%，之后又多次调整了农产品的收购价格，累计达214.8%，远远高于同期其他农业生产资料价格的上涨幅度。同时，从1985年开始我国对农产品统购统销制度也进行了相应的改革。其次，国家进行相应的财政体制改革，开辟了新的资金来源方式，国家财政支农的投入规模不断扩大，财政支农范围也得以拓展。一是中央财政对农业的支出不断增大，但财政投入仍以地方财政为主。8年问，国家财政对农业的投入总额达1133.28亿元，年均141.66亿元，年均增长51.7%，其中地方财政投入共979.92亿元，占86.5%，中央财政投入共153.36亿元，占13.5%；二是投入结构由注重农业基本建设向支持农村生产和管理支出转移。其中农村生产的投入总额达307.62亿元，占国家财政支农投入总额的27.1%；三是在投入政策上，重点投向与农业生产关系紧密的环节和方面，例如，改善农业生产条件、支持农业发展专项资金、支持社会化服务和农业科技推广服务体系建设等。1986-1993年间，财政支农共投入约2765.71亿元，占国家财政投入总额的8.7%左右。

总体看来，改革开放到上世纪90年代初，实施以家庭联产承包责任制为核心的农村经营管理体制改革，加上以大幅提高农产品收购价格、增加农业的财政投入为主要内容的财政支农政策的配合，极大地促进了我国农村经济快速发展，农民生活和收入水平的提高。但是，虽然这一时期国家的财政支农政策有所调整，如缩小了工农产品价格剪刀差，加大财政支农的投入，然而国家对农业的“取予”格局没有发生根本性转变。

（二）市场经济初步建立时期（1994-2004年）。

1994-2004年间，我国财政支农政策和公共财政管理体制不断完善，国家的“取”、“予”分配格局发生了历史性变化。由于经济的快速发展和分税制的刺激，这一时期我国财政总收入增长较快，同时中央财政收入在国家财政总收入的比重得到提高，对地方政府的转移支付能力得以增强。同时，国家努力减轻农民的负担，建立农产品保护价制度等。20世纪90年代后期以来，针对农民收入增长缓慢等突出问题，国家对“三农”问题高度重视，采取“多予、少取、放活”的方针，还相继制定了一系列促进农民增收的政策措施，积极推进农业结构的战略性调整，不断加强对农业的支持力度，促进农业的可持续发展。自2000年以来，为了减轻农民负担，国家财政每年投入将近400多亿元，在全国20个省、市、自治区试点开展农村税费改革，试图通过增加对“三农”的投入，优化支出结构，从而达到促进农业和农村经济发展的目的。

这段时期，国家实施积极的财政政策，以实施西部大开发为重点，通过增加发行国债和吸引外资等方式，扩大财政投入范围，重点是农业基础设施建设、发展农业基础产业、开发与利用西部资源及生态工程建设和农村税费改革等。

（三）市场经济体制完善时期（2004年至今）。

2004年以来，我国开始向工业反哺农业的政策转变，即已经进入城市支持农村的阶段。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的要求，明确提出形成城乡经济发展一体化的经济格局，建立以工促农、以城带乡的长效机制。2006年1月1日起，《中华人民共和国农业税条例》废止，我国农民不再缴纳农业税，这是新中国历史上继土地改革、联产承包责任制之后的“第三次革命”。2011年，中央财政用于“三农”的支出首次超过万亿元，合计10497.7亿元，增长22.4%。其中，支持农业生产支出4089.7亿元，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1406亿元；2012年，中央财政用于“三农”的支出合计12 387.64亿元，增长18.0%。其中，农业生产支出4785.05亿元，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1643亿元；2013年，中央财政用于“三农”的支出安排合计13799亿元，增长11.4%，其中粮食直补，良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴4项补贴超过1700亿元。2004-2013年，10年间中央财政“三农”支出累计达71 909.72亿元，年均增长47.3%，同时，地方财政也加大了对“三农”的投入，有力地促进了农业可持续发展。

虽然财政扶持政策有力支持了农业可持续发展，但财政政策在投入总量、结构以及投入方式上仍有改善和优化的空间。

一是财政投入总量不足。投入总量不足是制约我国农业可持续发展的薄弱环节。长期以来，我国农业基础设施薄弱、农民收入增长缓慢和城乡发展差距扩大等，面对保障国家粮食安全的严峻形势、加快城镇化和全面建设小康社会的繁重任务，我国农业和农村投资需求将呈刚性增长趋势，同时，国内农业支持水平还比较低，运用WTO“绿箱”和“黄箱”政策支持农业的潜力很大。因此，加大政府对农业的投资力度，是今后相当长的一段时期内强农惠农的必然选择。

二是投入结构不够合理。政府对农业的投入主要取决于财政支农体制和农业支持政策。随着农业产业化的深化，农业投资的内涵和外延不断完善，支农资金不仅包括政府下拨的各种财政资金，也包括通过各种金融渠道用于支持农业和农村发展的资金。但是国家财政用于农村基础设施建设、农村和农业可持续发展的科研及推广，尤其是农民直接受益的农村基础设施、农村社会及环境发展、地下水超采处理等方面投入严重不足，造成投入结构的不尽合理。因此，当前在我国公共财政体制改革创新中，不仅要加大对农业的支持力度和投入规模，还要优化财政支农资金结构。

三是投入产出效率不高。政府投资农业的效率一直是公共投资领域较为关注的一个问题。当前，我国政府农业投资既存在总量不足的主要矛盾，也存在投资项目交叉重复、结构不合理、资金使用分散和管理不到位等突出问题，严重影响了政府农业投资的投入产出效率。特别是农村税费改革以来，公共财政的覆盖范围不断扩大，政府农业投资也更多地投向农业和农村基础设施等惠及民生的中、小型项目，这些项目涉及千家万户，相对比较分散，对政府农业投资管理提出了更高的要求。长期以来，我国农业投资一直是政府主导型的。一些地方政府出于展示其政绩和获取一定利益的目的，以行政指令的方式提供农村公共产品，致使农村公共产品的供求错位，供给成本高，出现了以追求“政绩”为价值目标、忽视农民实际需要的农村公共品供给效率“漏出”现象，陷入了农业投资既总量不足又严重浪费的怪圈，造成多头投入、项目分散、监管缺失、绩效评价不健全等现象，导致投入产出效率较为低下。

四是投入机制与当前全面深化改革和财政收支新形势不适应农业资本投入的主体主要包括政府、社会和农民个体等。政府对农业的投资长期以来不足10%，农业整体上缺乏资金支持；在政府投资的影响下，由于农业比较效益低下，以盈利为目的的社会资金缺乏投资农业领域的冲动；广大农民则由于受到城乡二元经济体制和落后的生产经营方式的限制，收入增长缓慢，直接导致农民由于经济实力不足而缺乏投资能力；同时，由城乡发展巨大差距引起的农村资金持续外流。因此，在全面深化改革和财政收支新形势下，政府、社会和农民个体等资本投入机制与当前农业和农村经济社会发展的需要不适应，成为制约农业可持续发展的重要因素。

四、财政支持农业可持续发展的国际经验借鉴

国际经验表明，农业是一个多层次主体参与和推动的成分多样、结构复杂、功能繁复的复合系统。解决农业可持续发展所面临的问题，不论是理论认识问题、技术进步问题，还是战略和政策的制定与实施问题，都不能單纯依靠某个局部或某个层面的努力，而应从微观到宏观、从农民到政府，从农户（场）、社区到国家各个层次上全面推进。纵观各国实践，各个层次之间既有相对分工，又有彼此协作，共同推进农业可持续发展。中国是一个发展中农业大国，农业人口、资源与生态环境问题、农业技术、农民素质、贫困问题和农业制度与管理问题等较为突出，国外经验的借鉴无疑为推进中国农业可持续发展提供了有益启示。

（一）微观层次上的农业可持续发展管理。

1.农场（户）层次的微观管理。各国的农业生产活动，绝大部分是由私营农场和林场来完成的.而农业可持续发展的核心问题，即能否在避免破坏环境的情况下，增加生产以满足不断增长的人口的需要，这取决于农民的生产和生育行为及其结果。从国外的经验来看，在微观层次上的农民广泛参与，提高农民素质，摆脱贫困，以及推广可持续农业的生产技术，是实现农业可持续发展的重要保证。

（1）注重农村人力资源问题。目前，世界总人口已超过60亿，且以每年平均8600万的速度继续增长着，这些人口的增加绝大部分是由发展中国家农业和农村人口的快速增加所致。这也正是发展中国家广大农村贫困、资源承载压力增大、自然资源多样性破坏和环境污染的根源所在。许多国家设法制定各种有效政策，包括深入细致的计划生育政策，而且把这些政策措施作为国家的重大国策，以控制农村人口的快速增长。

（2）消除农村贫困。农村贫困、经济落后、社会封闭和农村政治不稳定，是当今许多国家农村发展的重要制约因素，已引起各国决策者的高度关注，例如，发展中国家发展较快的拉丁美洲和加勒比地区，目前绝对贫困的人口已占该地区的三分之一以上。为了解决这个问题，各国都相应采取了一些措施，一是制定脱贫致富的总体目标计划，对小农户、无地或少地农民、当地土著居民、妇女与青年贫困者优先给予考虑，帮助他们脱贫致富；二是根据贫困人口的特点，确定逐步脱贫致富的人口目标群，按相同特点的贫困人口划分成若干目标群，实行具体支持；三是根据贫困人口的地理分布特点，确定地理目标群，分区进行脱贫致富；四是制定正确的脱贫致富政策。

（3）推广运用持续农业技术。主要是运用土壤管理技术，增加各种投入，特别是有机肥料的使用；农林科学和农牧业一体化等现代农业技术；害虫综合防治和运用生物工程技术的办法，以及运用从传统的农作物品种中培育出的农作物新品种替代化学杀虫剂。

2.社区层次的微观管理。

（1）发挥社区各类中介组织的作用。从发达国家看，美国的农场主合作社对农业的持续发展起着十分重要的社会化服务作用，全美五分之四以上的农场主都自愿参加了各种类型的农场主合作社。日本的”农业协同组合”和西欧的各类合作社，也都是农村社会化服务体系的重要组成部分，对现代化农业大生产和农村经济持续发展起着极为重要的促进作用。从发展中国家来看，人口增长、技术落后、集资困难以及政府干预不当等，都可能导致农业和农村社区的可持续发展难以为继，客观上就需要建设和发展社区共同管理与决策体制。西非的一些社区性组织，在特别贫困的地区实施农业可持续发展方面的经验也是值得学习和借鉴的。例如，西非的牧业协会已着手寻求提高公共牧场与水资源的生产率，并已取得了不同的成就。除管理水源、牧场以外，他们还努力争取各种投入与劳务组织合作社开展市场营销活动，为个体农民提供营销服务。凡是取得成功的协会都有明确的领导层、有效的法律保护和各种筹集资金的机制。即使牧业协会具有合法地位，但他们依然存在许多困难，如难以得到正规的信贷，一些社区组织就为农民提供筹资、融资服务，如在毛里塔尼亚，资金是以缴纳会费的形式筹集的。而在马里，组织良好的机构是通过在其成员给其牲畜饮水时收取水费而筹集资金的。

（2）建立社区公共财产管理机制。公共财产管理依赖于社区成员不断地进行自我约束，集体行动是许多社区根深蒂固的做法。在土耳其阿拉尼亚的近海渔业中，由于渔民在20世纪70年代联合起来以解决由于过度捕捞而引起的各种问题，他们制定了一套在不同水域进行轮流捕捞的制度，并且划定了捕鱼区，还相应地确定了监督和实施机制。这种制度的制定抑制了过度捕捞并减少了各种代价惨重的冲突的发生。在一些国家，沿海社区有时还团结起来进行资源管理。如菲律宾，爆破捕鱼的方法使渔业资源趋于枯竭，也使珊瑚礁遭到破坏，为此，米沙鄢群岛发展中心发展了一个项目建设，组织本地劳力运用本地材料制成的人造礁石修筑鱼类庇护场所。这一项目的实施，既保护了鱼类生态环境，又为该地区创造了就业机会，修筑了道路，解决了乡村供水问题。

（二）政府层次的宏观管理。

1.建设精简高效的政府。为了适应促进农业持续发展的要求，各国正朝着机构设置适度，管理人员精悍的高效政府转变。尤其是注重选用高素质的管理人员，例如，美国等发达国家和印度等发展中国家的中央农业部，处室级领导干部要求具有硕士学位，司（局）级领导干部要求具有博士学位，而且必须是某个行业的专家，其他工作人员也要经过严格考核后才能被录用，从而确保了在管理机构适量的情况下提高每个工作人员的工作效率。政府管理机构的职能，主要通过立法手段并以政策法规形式实行宏观调控。宏观调控的中心任务是保护自然资源基础和维护农业生产经营者的利益。

2.实施对共有资源的有效管理。各国政府在农业可持续发展中扮演着重要角色，他们通常拥有自然资源，在许多国家，尤其是在发展中国家，由于政府对经济增长、区域发展、环境保护和支持土著民族以及弘扬文化遗产等多重目标的追求，通常都由政府来掌握自然资源与自然环境，热带雨林几乎毫无例外地属国家所有，水资源的基础设施也归公共部门开发和所有。当然，由于政府资源管理机构往往官僚主义严重，人浮于事，加上自然资源价格偏低造成资源滥用和以权谋私等腐败现象，一些国家的政府正着手改革，逐渐将自然资源的投资和实施管理的部分责任转移给个人、社区和各种自负盈亏的实体手中。

3.依法保护自然资源基础。各国政府重视通过健全法律体系和实施对资源所有者有激励作用的政策来影响资源的分配。例如，在保护林业方面，各国政府注重对公众进行造林绿化和美化环境的宣传教育，并利用政府法律和行政手段保护森林和林地。美国、德国、日本法律中都規定不准减少森林面积，只有获得政府批准后方可采伐木材，森林变为非林地必须经过政府批准并按规定期限在其他地方重新造林，恢复同等面积的森林，并向林业部门支付一定的补偿费。政府重视对林业的投入，经过政府批准的林业生产建设计划，其所需资金一般能得到充分的保证；对林业所得，普遍实行免税和低税政策，鼓励造林绿化；美国、日本等国还专门建立中长期林业政策性贷款，利率比一般商业性贷款低得多。

4.积极兴建各类农业基础设施。各国都非常重视农业持续发展的基础设施，尤其是水利和道路的建设。在水利设施方面，各国政府都是建设投资的主渠道，印度、巴基斯坦政府投入水利建设占10%以上，而菲律宾则占到20%以上；各国在水利建设和管理上普遍划分中央与地方的事权，确定投资范围，调动中央、地方政府和社区集体与居民个人的积极性，一般大型工程由中央政府投资，地方性的中型工程由地方政府投资，而小型工程则由社区或农民组织建设并由财政支付一定的补贴；基础设施建设，如道路建设也是农业商品生产和农村经济持续发展的最重要原因之一，美国联邦政府和各州、县政府非常重视和大力支持物质的和社会的农业基础设施的建设，而且建设得富有成效，由三级政府分别投资管理而兴建的高速公路长度高达520万公里，配备各种车辆和训练有素的贺驶员，保证农产品的及时运送，使生产地与消费地紧密联系，确保农产品市场价值的顺利实现。

5.保障农业生产经营者的正当利益。主要是制定和实施合理的农产品价格政策，并通过价格杠杆刺激农业的持续发展。制定和实施合理的农产品价格政策的核心有两点：一是保证农产品的价格与其价值相适应，不能使价格与价值背离；二是不仅要使农产品之间的比价合理，而且更要使农产品与工业产品之间的比价合理，使工农产品之间的剪刀差逐步缩小而不是扩大。

6.加强农业科教事业和国际国内地区之间的交流与合作。各国政府大都重点支持科学研究和教育事业，注重可持续发展的人力资源开发和人力资本投资。与此同时，加强信息系统建设，深入开展国际和国内合作与交流，也是当今各国农业和农村发展的一个重要趋势。例如在食物、农业和农村发展问题上，已经建立了很多相互支持和合作的组织和信息网络，开展国家或地区间的经济与技术交流与合作，包括建立共同市场，促进农产品贸易，提高食物安全程度，鼓励农业研究、教育与培训和合作，强化地区性农业投入物的生产与分配，以及开展农业领域技术设备的合作研究与开发等等。

五、财政支持农业可持续发展的政策建议

（一）建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。合理划分中央与地方支农事权，明确政府问应承担和分担的支出责任，推进各级政府支农事权规范化、法律化。

（二）完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。根據各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制。改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策。按照“价补分离”的思路，继续实施棉花和大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。改革、完善玉米收储政策。改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力。完善农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。加强粮食现代仓储物流设施建设，积极鼓励引导流通、加工等各类企业主体参与粮食仓容建设和农产品收储，规范收储行为，培育多元化市场主体。创新农产品流通方式，强化以信息化为支撑的农产品现代流通体系建设，大力发展农产品流通新型业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。

（三）完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。进一步拓宽财政支农资金的渠道，突出财政对农业的支持重点，持续增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。健全粮食主产区利益补偿机制。健全快捷高效的补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法。

（四）建立农田水利建设管理新机制。积极推进农业水价综合改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，配套完善供水计量设施，建立有利于节水的农业水价形成机制。建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护。

（五）深化农业科技体制改革。坚持科技兴农、人才强农，推进农业科研院所改革，打破部门条块分割，有效整合科技资源，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。完善科研立项和成果转化评价机制，强化对科技人员的激励机制，促进农业科研成果转化。扶持种业发展，做强一批“育繁推”一体化的大型骨干种子企业。完善基层农技推广服务体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。

（六）建立农业可持续发展机制。推广减量化和清洁化农业生产模式，健全农业标准化生产制度，完善农业投入品减量提效补偿机制。发展生态循环农业，构建农业废弃物资源化利用激励机制。实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理和东北黑土地保护。深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔。完善森林、草原、湿地、水源、水土保持等生态保护补偿制度。建立健全生态保护补偿资金稳定投入机制。