我国商品房预售资金监管模式分析与建议

陶磊

商品房预售方式在缓解房地产开发企业资金压力方面起到了重要作用，然而由于其远期交易的特性使得作为弱势一方的购房者的利益极易受到侵犯。因此，对于商品房预售资金的监管显得尤为重要。

一、我国商品房预售资金监管模式分析

对于监管模式的分析，主要集中在监管主体、监管范围、监管权限和法律责任等方面。按照监管主体的不同主要形成了以下三种模式：政府机构监管模式、商业银行监管模式、第三方中介机构监管模式。

1.政府机构监管模式

政府机构是最为传统，也是监管权力最为完整的监管主体。一方面，政府机构掌握着丰富的资源信息，拥有多重的监管手段，以国家强制力为后盾，为监管的顺利进行提供了条件；另一方面，政府机构的监管权力行使的范围也包括了其他监管主体，从而保证了监管整体上的有效性。因此，以天津、广州、厦门、青岛等城市为代表确立了以政府机构为监管主体的商品房预售资金监管模式。但是在形式上略有不同，厦门和天津等城市是直接以房地产交易管理部门为监管主体，而广州和青岛则是以房地产交易管理部门授权的机构为监管主体，履行监管职责。以政府机构为监管主体具有以下几个方面的优势。

第一，政府机构作为行使公权力的代表，与作为被监管对象的房地产开发企业追求自身利益最大化相矛盾，没有共同利益的牵制，监管也更有动力。同时，政府机构的公信力可以弥补我国当前市场信用体系不健全所带来的问题，既可以消除预购人的担忧，又可以降低银行的信用风险，同时也有助于市场信用的培育。

第二，政府机构不仅对房地产法律法规、房地产开发程序、房地产企业运行具有充分的了解，而且也掌握着大量关于房地产市场的第一手信息，包括商品房销售信息、预收款使用信息以及银行放贷机构信息，并且拥有较强的信息整合能力。

第三，政府机构是以国家强制力为后盾的公权力机构，这也决定了房地产交易管理部门及其授权机构对于房地产开发企业的监管具有较强的行政约束力。作为被监管的房地产开发企业必须履行将预售资金存入监管专用账户等义务，如若违反，政府机构就有权行使行政权力课以行政处罚。然而有利就有弊，对于政府监管的质疑也从未停止过。

首先，政府机构权力的扩大必然会增加贪污腐化发生的可能性。作为房地产交易管理部门因为法律的授权而承担起监管商品房预售资金的职责，使其权限范围进一步扩大，可能引起新的贪污腐败行为，出现权力寻租的现象。

其次，政府机构对于商品房预售资金监管的权利界限在哪？如何防止监管权力的滥用？对于房地产市场的过度干预，这一经济法上永恒的命题，在政府机构行使其对商品房预售资金监管权力时依然存在。

最后，政府机构运用多样化的监管手段实现对商品房预售资金的监管，人力、物力、财力等成本的付出不可避免。由此引起财政支出的增加，又有可能会进一步加重纳税人的税收负担。同时，如何确保财政支出的有效行使，又将是政府机构监管模式所面临的一个难题。

2.商业银行监管模式

以北京、杭州、成都、南京为代表，确立了商业银行为监管主体，房地产主管部门监督检查的商品房预售资金监管模式。商业银行作为监管主体的优势在于其对预售款及其拨付、流转具有实际的控制权，能够掌握资金流向。同时，这种模式可以克服政府机构监管模式所具有的弊端和缺陷。

第一，由商业银行对商品房预售资金进行监管，可以减少政府机构对于房地产开发企业经营管理和资金运用的直接干预，避免监管过度，同时也有助于减少政府机构作为监管主体其自身及其公务人员滥用监管权力谋求个人利益等贪污腐败行为的发生。

第二，以商业银行作为监管主体，能够使政府机构无须承担因监管失误而引起的经济赔偿责任，一旦出现因监管不当导致监管风险的情况时，即由商业银行自行承当经济赔偿责任。

第三，降低成本，其一是降低政府机构的运行成本，监管职责转为由商业银行承担，政府即不再需要为了履行监管职责而承担相应的人力、物力、财力的支出，减轻了政府机构的运行成本。其二是银行与房地产开发企业形成了长期稳定的合作关系，银行有责任监督房地产开发企业对资金的使用，不需要另外支付费用就可以完成监管。

但是，商业银行的监管模式也存在着不可忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

一是商业银行作为房地产开发企业获取贷款的主要渠道，与房地产开发企业之间存在着千丝万缕的联系。同时，监管银行是由房地产开发企业自行委托确定的，为了获得相对宽松的监管环境，他们势必会选择与其有业务联系的商业银行。因此，商业银行欠缺监管主体所应具备的独立性、中立性的要求，易使监管流于形式。

二是商业银行及其负责具体监管的工作人员并不具备建筑工程相关的专业知识，无法对开发项目的工程进度、申请拨付工程款是否符合监管要求进行专业性的分析和认定，也有可能因此商业银行为此额外增加经营管理成本，致使监管的有效性、真实性受到影响。

3.第三方中介机构监管模式

以济南和重庆两地为代表，开启了我国以第三方中介机构为监管主体的监管模式。重庆以工程监理机构为主要监管机构，济南则采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售资金监管责任担保书的方式。

与另外两种监管模式相比，第三方中介机构监管模式具有先天的优势，符合对于监管主体独立性的要求，由担保公司监管预售资金，使得与整个商品房预售毫无关系的一方成为监管主体，不存在政府机构过度干预以及贪污腐败等行为；而工程监理机构具有专业的建筑工程知识。采用此模式进行监管，有利于提高监管效率和准确性。

与其具有的内在优势相比，第三方中介机构监管模式也存在固有的缺陷。首先，就整体而言，第三方中介机构作为监管主体行使监管权力，履行监管职责，即意味着各种风险都集中第三方中介机构于一身。而当前，第三方中介机构尚未完全具备抵抗各种风险的能力和实力。其次，第三方中介机构承担民事责任的能力较弱，对监管失误后的救助保障十分有限。最后，以工程监理机构为监管方的模式下，房地产开发企业容易和监理机构发生谋和，无法保证商品房预售资金的有效监管；而担保公司在专业知识和监控力方面都存在不足，并且會因担保费用过高而增加房地产开发企业项目成本，导致房价上升，反而加重购房人负担。

二、商品房预售监管方式完善的建议

1.在立法上进一步完善现行监管模式

对于政府机构监管模式，为了防止权力寻租、滥用职权、干预过度等现象，就必须在立法上确立有效的制约机制，健全内部约束体系，明确责任承担，并加强来自外部的监督与制约。对于商业银行监管模式，必须克服商业银行作为监管主体独立性不足、缺乏监管动因等问题。为此，在立法上明确商业银行具备监管职能的条件，确立对于资金监管操作要求，同时确立一定的奖惩机制，促使商业银行依法切实履行其监管职责。

对于第三方中介机构监管模式，在立法上明确中介组织具备监管职能必须具备的条件，确立对于资金监管操作要求。加快中介机构的法制化，规范中介机构的内部治理结构，使其成为真正地自律性组织，以保障监管权力的有效行使。

2.明确相应的法律责任

在商品房预售资金监管体系中，房地产开发企业与监管主体是法律责任的承担主体。然而，我国《城市房地产管理法》没有明确房地产开发企业将预售款不用于工程建设时的法律责任，缺乏相应的处罚规定。虽然在建设部颁布的《城市商品房预售管理办法》中有相关规定，同时根据授权制定的地方性法规或规章中也规定了相应的行政处罚条款，但是这些处罚规定的法律层级较低，处罚力度也较弱，其对房地产开发企业的约束力较低。因此，需要在《城市房地产管理法》以及其他法律法规中明确规定更为严厉、更具操作性的处罚措施，加强对房地产开发企业违规行为的处罚力度。

3.完善房地产开发企业的预售信息披露义务

正是由于房地产开发市场中预售人与预购人之间信息不对称的存在，对于预售款的监管才有了其必要性。但是监管有其优点也有其弊端，因此如果能够通过市场机制本身解决的问题，也就没有了监管的必要性。

房地产开发企业应该严格按照法律的规定履行其信息披露的义务。一方面，应当在现行规范商品房预售资金监管的地方性法规或规章中，详细规定信息披露的要求以及标准，同时明确虚假信息披露的法律责任；另一方面，政府有关部门应当定期向社会公布房地产开发企业开发项目的预售资金监管状况，对于违规行为一律公示，并将相关信息纳入征信系统，以形成社会对房地产开发企业的共同监督。

陈品禄/责任编辑