关于建立房地产基础性制度和长效机制的建议

王锋

根据2016年中央经济工作会议精神，建立我国房地产基础性制度和长效机制，应通过金融、土地、财税、投资、立法等手段的综合运用，以实现既抑制房地产泡沫、又防止楼市大起大落的目的。本文通过对我国大城市楼市过热原因的分析，提出房地产基础性制度的内涵和建立的必要性，进而提出完善住房制度、发挥土地调控功能、创新房地产金融制度等长效机制建设的政策建议。

一、我国大城市楼市过热的原因

从近两年全国房地产市场的变化看，由于我国城镇化发展的两极分化，目前全国660多个设市城市中，仅有20个左右经济活跃的大城市出现房地产市场过热和楼市泡沫化现象，而绝大多数城市则仍处于供给过剩、需求萎缩、库存压力较大现象。其主要原因在于：在市场竞争日趋激烈的背景下，资金、劳动力、技术等各种生产要素快速向经济活跃度较高的少数大城市聚集（主要在三大城市群及部分区域经济中心城市），从而形成少数全国经济中心城市和区域经济中心城市因人口快速增加，楼市需求非常大。此外，由于经济增长预期强、收入水平高、就业岗位多，这些城市房地产的保值增值功能增强；而在实体经济不景气、汇率波动、人民币预期贬值等外部因素下，楼市潜在需求较大的大城市，投机风气上升，房价快速上涨，楼市泡沫扩大。

据分析，目前四个一线城市实际人口比统计的常住人口多4000-5000万人，加上其他近20个热点城市实际上多出的1亿人口，近年来我国城市化热潮中大城市人口呈快速扩张趋势，并支撑着大城市楼市，这也是大城市楼市过热的重要原因。与楼市需求相对应，大城市因城市边界相对固定，在人口快速增长条件下，普遍出现建设用地资源紧缺的问题，尤其是一线城市建设用地更为紧张，住房建设普遍位于城市远郊区（如北京的五环、六环，上海的外环，深圳的原特区外甚至周边城市），城市的交通等基础设施压力增大，交通拥堵等城市病加重。更为严重的是，因供求关系紧张，大城市楼市投机风气普遍严重，房价已远远脱离普通居民家庭的收入水平，住房问题已演化成较为严重的社会问题，严重影响社会公平正义。

从国际货币基金组织《2016年中期全球房价观察报告》看，全球有20多个城市房价收入比高居20倍以上，其中排在前10位的国内城市有深圳（38.36，居第一）、北京（33.32，居第五） 、上海（30.91，居第六） 、广州（25.85，居第九）。在房价收入比前10位的城市中，一些城市如深圳、河内、北京、上海作为新兴经济体，近年来经济增长较快、人口快速流入，逐渐成为全球新的超大城市，城市刚性住房需求与投资投机需求同时快速增长，进而导致短期房价收入比快速增长。从2016年前10个月看，我国一线和二线城市商品住房销售量同比分别增长27%和56%，销售均价同比分别增长23%和14%，直接导致热点大城市房价收入比过快上升。

另外，一些房价收入比高的国际城市如香港（34.95，居第四）、伦敦（30.88，居第七）、东京（23.65，居第十），经济比较发达，但城市人地矛盾比较突出，楼市供求关系长期紧张，房价长期居高不下，进而导致房价收入比长期处于高位。当然，这些国家或地区也都有解决高房价的办法。如香港、新加坡，尽管商品房房价收入比较高，但由于都拥有规模巨大的公共住房（香港、新加坡分别占总住房的50%、90%），虽然商品房房价与居民收入偏离较大，但经济社会仍比较稳定并未产生较严重的社会问题。与这些城市相比，建市时间较短的深圳，由于有巨大规模的城中村和企业宿舍等低租金住房（占总住房的66%），尽管多数外来人口居住品质较低，但其收入仍能够支付起住房租金，短期内尚能掩盖居住领域的社会矛盾。但是，由于满足中等或中低收入居民支付能力的产权式住房较少（如类似香港、新加坡可购买的“居屋”“公共组屋”），从长期来看，深圳对各类来深人才的吸引力较差，容易导致人才流失，不利于经济社会的长期稳定发展。

二、房地产基础性制度的内涵及建立的必要性

过去10多年来，为稳定房地产市场发展、解决大城市住房问题，我国多次出台房地产调控政策。这些政策多数是从需求端入手（如限户型、限首付、限购买对象、限购买价格等等），主要着眼于房价的短期平稳。然而，由于缺乏对住房问题的理论研究和分析，缺乏对住房制度这个房地产基础性制度的深入分析，至今对住房的根本性问题——房价与收入的协调性问题尚未有系统、完整的认识，进而对从根源上解决住房问题的手段——长效机制，也一直未能提出很好的解决方案。这样，一旦因外部因素放松了对大城市的楼市管控，我国大城市房价就会在短期出现“翻倍式”上涨。

从国际经验看，世界各国在房地产基础性制度建设方面，主要立足于通过立法建立一个适应不同收入居民家庭的、稳定的住房制度。这样，不同的社会群体即使产生较为严重的贫富差距，但通过住房制度的调节特别是公共住房补贴政策，社会收入实现了有效的二次分配，使得不同社会阶层能够较为公平地享有居住权利、实现住有所居。因此，在国际惯例上，有“合理的房价收入比为3—6倍”一说，大多数国家也基本以此为标准设置其基础性住房制度。以新加坡为例，2016年中期，其商品房房价收入比为20.94、高居全球第18位，商品房价格比深圳还高，单套价格折合人民币约600万元。但是，由于新加坡有占全部住房总量80%以上的公共组屋，其价格约为商品房价格的20%，故对80%的居民而言其实际房价收入比僅为4.2，完全可以支付得起公共组屋，大多数城市居民的住房问题得到较好解决，也有利于抑制商品房价的过快上涨。

反观我国楼市，近年来大城市房价收入比长期居高不下，且远远超过3-6倍的合理区间。根据易居研究院2016年三季度研究报告，从全国45个大中城市看，深圳、上海、三亚、北京、厦门、福州分列前六位，房价收入比均超过14倍；包括北上广深四个一线城市和厦门、福州、南京、天津、杭州、苏州、合肥、郑州等二线热点城市，房价收入比均超过了10倍。此外，2016年前三季度全国商品住宅房价收入比为7.6，与2015年的7.2相比上升明显，我国大中城市房价收入比的绝对水平已高出6倍的合理区间。

结合我国新一轮城镇化人口、资金、技术加快向大城市流入，大城市房价容易波动、泡沫容易扩大等现象，今后我国大城市要建立房地产长效机制，保证市场长期稳定发展，并实现“房子是用来住的、不是用来炒的”的目标定位，最为重要是是建立完善的、稳定的住房基础制度。而建立住房基础制度的核心，是借鉴香港、新加坡等的经验，适应城市不同收入水平居民家庭的住房支付能力，以“高端有市场、中端有支持、低端有保障”为目标，加快建立满足高收入家庭需求的商品房、中等收入家庭需求的安居房、低收入家庭需求的公租房在内的多层次住房供应体系，并探索房地产市场长期稳定发展的管制制度。只有这样，才能实现中央经济工作会议要求的“建立符合各地实际、适应市场规律的基础性制度和长效机制”。

三、建立房地产基础性制度和长效机制的政策建议

1.加快住房立法、完善住房制度

改革开放30多年来，我国住房制度从计划经济体制向市场经济体制转型，建立了房地产市场制度，初步建立了住房保障制度，但住房制度体系仍不健全，客观上出现“住”与“炒”失衡的问题。结合我国新一轮城镇化的基本特征和实际，房地产基础性制度和长效机制建设，首先应解决好大城市的住房问题，按照“符合各地实际、适应市场规律”的原则，通过制定国家“住房法”，进一步完善商品房、公共住房、租赁住房等相关住房制度，从而实现住房和房地产市场长期稳定健康发展。

一是完善国家住房制度总体框架。适应城市不同收入水平居民家庭的住房支付能力，以“高端有市场、中端有支持、低端有保障”为目标，规范满足高收入家庭需求的商品房制度，建立满足中等收入家庭需求的安居房制度，完善满足低收入家庭需求的基本住房保障制度，争取安居房、公租房等公共住房供应规模达到住房供应总量的50%以上，保障广大中等和中低收入家庭的住房权利。

二是完善商品房制度。通过修订国家《房地产管理法》等法律法规，建立个人、家庭、法人独有和共有的多元化住房产权制度，形成对应收入与偏好的产权匹配机制；完善二手房和租赁住房交易制度，形成出售与出租并举的市场流通机制；完善多元竞争的供给制度，逐步建立现房销售制度，形成企业和个人主体多元、市场充分竞争的供给机制。

三是完善公共住房制度。通过制定国家《住房法》，完善基本住房保障制度。以实物供给公租房、发放低收入家庭住房货币补贴为主要方式，为符合相关规定、可以享受基本住房保障的低收入住房困难家庭实施基本住房保障，并逐步扩大到满足一定条件的非户籍居民。

通过制定国家《住房法》，建立安居住房制度。借鉴境外经验，调整经济适用住房制度，按照“共有产权”模式，建立安居住房制度体系：一是明确适用人群，着力解决买不起商品房的中等收入群体购房需求，入户一定年期以上、符合收入规定的无房家庭均可购买安居房；二是明确建设规则，发挥市场配合资源的作用，按照房地产开发建设模式，进行安居住房投资建设；三是明确定价规则，安居住房的土地价格和房屋销售价格，以同地段、同品质商品房市场地价和市场销售价格的50%作为上限，并视不同城市、不同地段市场房价水平具体确定折价比例；四是明确分配规则，主管部门对符合条件的申请人发放资格证书，申请人持资格证书到相关开发项目自主购买安居住房；五是实行“共有产权”，在土地出让时明确政府与开发商所持有的产权份额，在销售和产权登记时明确政府与购房者所持有的产权份额，并依法明确各产权持有者占有、使用、收益、处分的相关规定。

完善住房货币补贴制度。建立货币补贴与市场价格联动机制，明确规定工资构成包括住房工资，结合房价波动调整住房工资；完善货币补贴模式，实行住房券制度，建立公共住房租售补贴与租售市场价格同涨制度。

四是建立住房租赁制度。大力发展住房租赁市场，培育和构建“先租后买”“租售并举”“产权转化”的住房消费模式。结合各地实际，加快出台国家住房租赁法规和地方住房租赁管理办法，落实税收、金融等支持政策，加强行业监管，加强租金管控，规范租赁市场秩序；加快培育规模化、专业化的租赁经营机构，加强住房租赁行业标准和行业准入、退出制度建设，引导和规范房地产品牌企业开展住房租赁经营；加强城市低效闲置住房或老旧住房的综合利用，鼓励企业和个人依法改变非住宅房屋功能用于住房租赁，不断扩大租赁住房房源；保障租赁市场主体合法权益，加强承租人权益保护，实行承租者市民待遇制度，构建多样化住房权利保护机制。

2.发挥土地调控功能，推进供给侧结构性改革

充足的住宅用地供应，是实现楼市供需平衡、防止市场大起大落、促进楼市长期平稳健康发展的基础。但从现实看，即使解决农村集体建设用地同等入市、同权同价问题，也无法解决北京、上海、广州、深圳这些超特大城市的新增住宅用地需求。因此，建立房地产发展长效机制，必须加强土地供给侧结构性改革，通过挖掘大城市存量土地供应潜力，促进大城市与周边中小城市一体化发展，实现房地产市场的长效健康发展。

一是盘活存量土地，增加居住用地供应。倒逼存量低效用地的高效利用，是一线城市和部分二线城市内生性增长的必然选择。上海规划期末（2020年）建设用地要实现“负增长”，深圳存量土地利用迄今已超过年土地供应量的70%。但总的看，我國城市工业用地占比高、密度较低、产业集聚程度低，低效用地较多。我国城市不缺地，在推进城市功能转型，产业升级过程中，盘活存量用地，增加住宅用地供应是不二选择。建议国家支持各城市发挥基层首创精神，通过自主调整城市建设土地规划边界，自主调整城市各类用地的规划功能，积极破解大城市土地供给难题。

二是加快城市群一体化发展。按照中央“特大城市要疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展”的要求，建议中央出台政策鼓励超特大城市推进与周边城市的协调发展，支持超特大城市加大与周边城市城际公共交通建设力度，促进城市群产业、教育、医疗、住房等资源的共建共享，一定程度上打破行政区划制约。

三是研究土地使用权期满后的续期政策。《物权法》对居住用地土地使用權到期后续期有“自动顺延”的原则规定，建议结合房地产税的实施，在制度上明确住宅用地土地使用权续期与房地产税的关系，以年度收税代替一次性征收地价。

3.创新房地产金融制度，加强资金监管

房价大起大落、地王频现，与资金的推动密切相关。因此，如何完善房地产金融制度，加强房地产资金监管，对保持房地产市场平稳健康发展，避免房地产泡沫和市场大起大落至关重要。

一是建立政策性住房金融制度。借鉴日本住房金融公库和新加坡中央公积金制度，以现有公积金制度为基础，推进公积金信息全国联网，加快修订《住房公积金条例》，组建政策性住房银行。通过公积金异地流转，将闲散的公积金归集起来，辅之以财政注资和补贴、公积金投资收益、政策性金融债券等，支持城镇符合条件的购房者。

二是完善住房按揭贷款制度。加快不动产统一登记和住房信息联网，推进土地、房产、民政、公安等信息互联互通。对于刚需、改善型住房需求和投资投机行为应区别对待，商业银行要根据各地住房发展情况、支付能力，制定本地大力支持、适度支持、适度抑制、坚决抑制的按揭贷款制度。刚需和改善型需求低首付、低利率，投资投机行为高首付、高利率，相关政策长期坚持、保持稳定，不因经济形势变化而变化，真正做到差别化，引导市场预期。

三是加强房地产资金监管。高度重视资金对于房地产市场的巨大影响，对房地产上下游（土地-开发-销售）资金流入流出全程监管，支持合理的房地产开发资金需求，对违规的资金流入予以打击。加强热点城市房地产市场资金来源、流向监管，构建起“防火墙”，严堵资金借助杠杆、配资等形式违规进入房地产市场。加强地方金融监管部门与“一行三会”在地方分支机构之间的监管协调，建立常态化、制度化的资金巡查和违规处罚制度。

4.加快房地产税制改革，扩大房产税试点

十八届三中全会明确提出，加快房地产税立法并适时推进改革。近期召开的中央经济工作会议，也将税收列入房地产市场长效机制建设的重要手段之一。此外，房地产税作为地方财政收入的稳定来源更是国际通行做法。因此，应以保持房地产市场长期稳定、有序发展为出发点，构建有利于房地产市场长效机制建设的税收支撑体系。

一是优化房地产交易环节税收体系。继续支持居民合理住房需求，适当降低增值税、契税、个人所得税等交易环节税收的税率；加大投资投机性住房交易成本，严格按市场评估价征税，使交易成本真实反映市场变化情况。

二是推进保有环节税收制度构建。经过多年积淀，我国一线城市和部分二线热点城市已具备先行征收房地产税的基础条件。部分城市已登记的增量和存量住房均实现了户籍、面积等关键属性的信息化覆盖，未登记住房也已在一定程度上实现了楼栋层级的信息化覆盖。部分城市税基评估也实现了增量或存量的一房一价，一些城市的未登记住房也完成了市场价值评估。

基于上述条件，建议在重庆、上海房产税试点基础上，对一线和部分二线热点城市先行试点征收房产税：一是拓宽征税范围，新增住房全部纳入征收范围，存量住房视情况逐步纳入征收范围，特别是土地使用权即将到期的存量住房应先行纳入；二是拓宽税基，建议严格按照市场评估价征税；三是由各地自主设置税率，既可以按维持税负不变来测算税率，也可以在事先设定的税率范围内根据实际情况予以选择；四是合理确定税收起征点，对于符合购房条件的首套自住性住房，可在面积扣除、套数减扣、价值减免等方式中择一选用，对于投资投机性住房，建议采用价值减免方式，且减免比例应从低设置。

王春敏/责任编辑