政府购买公共服务的制度目标模式与实现路径

侯志伟

摘要：中国政府购买公共服务处于全面推广阶段，制度建设也在探索和完善过程之中。在这个背景下，探索政府购买公共服务的制度目标模式并用来指导制度设计，具有十分重要的理论意义和现实价值。本质上讲，政府购买公共服务是一个市场化、社会化、民主化的改革过程，这三重路径在主体、程序、内容等三个层面各有其具体的表现。在两维视角下建构政府购买公共服务的制度目标模式并运用该模式对政府购买公共服务的案例进行评价，可以发现当前政府购买公共服务的制度建设状态和存在的具体问题。政府购买公共服务制度目标模式的实现路径应该是打破市场割据、提升合同管理水平、加速行政化、实行购买和评估由第三方承担的制度安排、鼓励公共服务相关方成立团体、建立财务公开透明制度。

关键词：市场化；社会化；民主化；政府购买公共服务；制度目标模式

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）03-0050-06

政府购买公共服务作为行政改革中的一个制度创新，于20世纪70年代末首先在欧美国家兴起①。与此相关的变革，人们也称为民营化②。对官僚制的抨击、私人部门的变革、技术变革以及相应的理论变革成为民营化的背景和支撑。欧文·E·休斯等学者认为这是一场典范的改革，具有革命性的价值和意义。这一潮流在西方国家没有停止，而且迅速扩大到发展中国家。

我国的政府购买公共服务实践始于20世纪90年代的上海。随后，政府购买服务的领域和内容不断扩大。除上海外，南京、无锡、宁波、深圳等地都开始了积极的实践。③2012年中央财政第一次拿出2亿元人民币购买社会组织服务。在地方实践和中央政策的基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推广政府购买服务，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，部署购买服务工作，提出了具体的发展目标：“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效地购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。为了落实中央决策，山东、甘肃、南京等省市相继出台政府购买社会力量服务的政府指导意见，试点购买社会力量服务工作。

从20世纪90年代以来，政府购买公共服务的制度建设在上海、深圳、北京等地进行了探索。建立一个有效的制度体系是政府购买公共服务的绩效得到保障的根本所在。那么，这个制度体系应该包括什么内容，需要解决什么问题，已有的政府购买公共服务实践能够提供哪些制度建设经验等都是当前政府购买公共服务在理论和实践中急需解决的问题。

一、基本概念

（一）政府購买公共服务

政府购买公共服务的概念已经有了许多界定。王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙认为，“政府向社会组织购买公共服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项通过直接拨款或公开招标方式交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量来支付服务费用”。④《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）文件中指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

以上概念基本上概括了政府购买公共服务的基本要素。但在中国情境下讨论政府购买公共服务问题，必须考虑一个问题，即社会力量在承担公共服务提供工作中免费或低价使用政府提供的公共空间是否应该包含进概念内涵。因此本研究将政府购买公共服务界定为：政府购买公共服务是指政府通过提供费用、设备或场所的方式，按照一定的程序向社会力量购买公共服务事项。

（二）制度目标模式

制度是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。⑤制度本身是一个发展、演变的过程，制度目标模式为制度设计指明方向。在合法、合理、现实等考量的基础上，谋划制度建设和发展的目标模式，在该目标模式下对制度以及制度间关系的现实状态进行比较，从而对制度现状和制度变迁方向有更为清楚的认知。

二、制度目标模式的体系建构

政府购买公共服务是一项复杂的制度安排。首先，政府购买公共服务使用的是财政资金，这必然涉及到公平、公正、权利等政治价值。另外，公共服务涉及到每个公民的切身利益，因此，政府购买公共服务是一种民主权利表达的过程。其次，政府购买公共服务是向社会力量购买，而不是与以往一样是由自身承担。社会力量向公众提供公共产品是一种社会自组织力量成长的过程，这是一种社会化的过程。最后，政府购买公共服务，是一种按照市场运作机制、以竞争为核心特征的行为过程。因此，这也是一个市场化的过程。

政府购买公共服务有四个基本问题，谁来购买、为谁服务，如何购买，购买什么。我们将这四个问题归纳成主体、程序和内容三个维度（见表1）。

政府购买公共服务的市场化在主体、程序、内容三个维度的表现是竞争购买、合同购买和分工细化。市场化的基本内涵是引入竞争机制，这是购买服务效率得到保证的基本要求。购买行为竞争化的基本内涵是在不同组织之间选择谁来承担具体购买任务，谁来承担提供服务任务，谁来承担评估任务等，具体表现是进入退出机制。承接主体之间的竞争关系使得其面临被淘汰的威胁，在这样的制度安排下，其必须努力提升效率，改进质量，提供优良的公共服务。市场化的程序要求通过合同外包的形式实现。从形式上看，合同外包要求政府与服务提供方签订合同，并按照合同履行双方的职责和义务，这是一种委托代理关系，核心是要解决信息不对称和激励机制问题。从政府购买服务的内容角度看，政府购买应该实现服务内容的细化，由不同的组织提供不同的服务项目，提升服务提供的专业化水平，从而实现高质量和高满意度。

政府购买公共服务的社会化在主体和程序方面的表现是组织独立性和第三方购买、第三方评估。承接服务的主体独立性方面的表现是有以及组织目标建构的独立治理结构和决策权限。这一点在当前的中国政府购买公共服务中非常重要，因为承担服务工作的社会力量大部分是政府部门培育起来的。第三方购买是指承担具体购买工作的组织是有相关能力的社会组织。政府购买公共服务中，承担购买工作的不一定是政府自身。购买经费来源于财政资金，但具体工作可能是独立的社会组织承担的，例如行业性组织、中介性组织、专门性组织（指以购买工作为主要使命的组织）等。由第三方承担购买工作，可以提升购买工作的专业性、公平性和透明性。在当前的实践中，有许多购买工作是由政府部门下属的事业单位来完成的，实际上的控制权仍旧掌握在政府部门。第三方评估是指政府购买的绩效评估工作是由独立第三方来完成的。第三方评估是建立在专业性和公平性基础之上的。第三方可以以中立、专业的态度完成对政府购买公共服务绩效的评价。

政府购买公共服务使用的是财政资金，来源于税收收入，因此公众对于政府购买工作具有知情权、监督权和参与权等，因此政府购买公共服务是一个民主化的制度安排。从主体角度看，政府购买服务涉及到财政资金的使用，其服务受益者或利益相关者是公众全体或部分公众。公众对于财政资金使用的权利表达是一种组织化的过程，只有组织化的主体才有可能具备权利表达的功能。因此，从主体角度看，公众参与组织化是民主化的基本内涵。因为资料来源于公众纳税，所以政府购买公共服务的金额、数量、过程、承接主体、评估结果等都应该向社会公开，接受社会公众的监督，这是程序民主化的基本内涵。从内容角度看，承接主体承担的公共服务具体工作任务，来源于社会公众的需求。这是政府购买社会化和民主化在内容上的反映，也是其基本内涵。

三、政府购买养老服务案例分析

（一）案例介绍

“青凤老年生活护理服务社”是以徐青凤同志命名的，其是在原“静安寺街道老年生活护理援助服务社”的基础上，于2003年11月份转制成立的民办非盈利性组织，是上海静安区为老服务的一个知名品牌。从组织形式看，服务社有三个注册的民办非盈利性组织，服务社实行“三个牌子，一套人马”的运作体制。服务社在街道“网格化布局、站点式覆盖”，硬件设施和基本财力到位的基础上，构建了较为完整的二级服务框架。一是青凤老年生活护理服务社，二是乐龄家园助老服务站，三是老年人日间服务社。服务社下设三个服务实体，共十二个服务网点，一是青凤老年生活护理服务社，其下设三个门市部，为社区居民提供上门服务；二是按照方便老人就近服务的原则，每两个社区就设置一个乐龄家园助老服务站，静安寺街道共有六个助老服務站、一个助餐点，全面覆盖了静安寺社区，为老人提供助餐等各项助老服务；三是老年人日间服务社，街道南北各设置一个，为有需求的老人提供日托服务。服务社共有专职工作人员38人，家政护理员700多人。

老年生活护理服务社按照“政府扶持、社会支持、市场运作、实体管理”的运作模式，以有偿、低偿和无偿服务相结合的形式，为老年人提供上门生活护理服务和家政服务。服务社在2006年经历了创业、转制、发展三个阶段之后，根据区政府“床位不离家，服务送到家”的要求，进行了新的探索，并实现了新的发展。网格化管理、站点式覆盖、菜单（套餐）式服务、市场化运作的经济压力服务新模式，迅速引起了社会各界的广泛关注和各大新闻广播电视媒体的竞相报道，得到了政府的首肯和社会的赞赏。自2008年以来，青凤服务社上门服务共计117 329人次，其中老年人112 022人次，中青年家政5 307人次。承接居家养老服务对象31 338人次，服务补贴金额8 205 838.70元，还承接区残联“7259”服务对象1 576人次、离休干部7212人次、双拥重点优抚对象2 968人次、军休干部639人次，补贴金额达10 895 976.70元。乐龄家园六个助老服务站共为195 738人累计提供了2 676 926人次的“十助”服务，其中助餐1 680 333人次、助洁114 493人次、助浴30 669人次、助急3 880人次、助乐120 817人次、助聊46 204人次、助医184 316人次、助游7 671人次、助困387 668人次、走访结对6 188人次，受到了社区老年人及家属的欢迎和好评。2012年在静安区打造乐龄生活圈实施项目中，通过跨界合作服务项目，拓展到59个，后援队伍扩大到63个，提升了服务效能，扩大了受惠老人覆盖面。

（二）案例制度分析

1. 市场化分析。上海市静安寺街道购买青凤老年服务社的为老服务是通过定向委托的形式展开的，没有进行公开的招投标。因此，该案例的市场竞争性为1，即处于垄断状态，没有竞争性。购买的过程中双方签订了合同，其中详细规定了购买服务的内容、数量以及资金拨付方式。该合同能够得到很好履行，其合同管理的规范性处于良好的状态。青凤老年护理服务社承担了静安寺街道日托养老、上门服务、站点服务、助餐服务等方面的养老服务，没有组织间的分工，而是垄断了助老服务的方方面面。

2. 社会化分析。青凤老年生活护理服务社与街道办成立的乐龄家园助老服务站，是“两块牌子、一套人马”。静安寺街道办为了解决养老服务问题和落实上级政策成立了乐龄家园助老服务站。该中心是由办事处直接管理的组织，类似于事业单位，只不过没有事业编制。创建人徐青凤带领的团队在该机构创建、成长过程中付出了大量努力，在团队建设、管理制度等方面都取得了很大成绩，但服务社实际上没有完全的自主权。例如，2008年服务社草拟了一份关于“青凤老年生活护理服务社、乐龄家园助老服务站工作人员福利待遇及考核奖惩制度的规定”，递交街道党工委、办事处讨论通过，以制度形式保证了工作人员工资待遇的持续提高。从这可以看出，服务社在自我管理和决策上并没有完全自主权，其主体视角的社会化水平并不高。

静安寺街道办事处为青凤老年生活护理服务社提供办公条件和服务空间，这实际上也是一种购买行为。这种购买是免费的，降低了服务社的运作成本，从而构成了青凤老年生活护理服务社低价提供服务的制度基础。这个购买的过程是一对一的，由街道办事处与服务社直接签订合同。所以，购买行为不存在社会化的表现。静安寺街道办事处通过购买服务的方式聘请了上海老年人学会作为第三方评估机构，来承担对服务社的监督和服务评价工作。这项制度要求严格、标准明确、运作有效，成为青凤服务社提供优质服务的基础。因此，这个案例中政府购买养老服务的评估社会化制度非常典型。

3. 民主化分析。政府購买公共服务的民主化主要是测度民众在购买政策、服务提供过程、服务评估等方面发挥的作用大小。静安寺街道由热心老人组成了养老服务的团队，主要工作是为政府购买提供建议，并监督服务社的服务。这在主体上建构了民主化的组织基础。青凤服务社在提供服务过程中也进行了大量的社会调查，遵从老年人的意愿。在制度安排上，服务社提供“十助”菜单式服务，老年人根据需要选择服务。通过十多年的运作，这些服务内容基本上满足了老年人生活方方面面的需求，老年人对于服务的需求也能很快反馈到服务主体当中。青凤老年服务社的财务报表接受审计部门的审计，但在社会公开方面做得不够。

四、案例现状及实现路径

（一）案例现状

从上海的经验来看，市场化在竞争性和专业化分工两个维度的水平仍然很低；在合同管理这个维度上，则取得了很大的提高。社会化方面的制度建设，在主体独立性上有一定进展，但仍然有很大局限，这可能与购买主体的生成方式有关。第三方购买的制度安排还比较弱，相反，第三方评估制度则有了很大改进而且日趋成熟，这在很大程度上保证了政府购买公共服务的质量。公众参与的组织化制度安排在不同领域有不同的发展水平，但总体制度化水平偏低。财务透明制度还有待建设。需求反馈制度的成熟性在很大程度上取决于公共服务的性质。直接服务于公众个体的需求反馈制度有了一定进展，但服务于大众、不是直接服务于公众个体的公共服务类型在需求反馈上仍有待发展。

（二）实现路径

1. 打破市场割据，引入竞争力量。引入竞争是当前政府购买公共服务制度建设中的重要任务。从服务内容上讲，大部分公共服务本身是可以由体制外社会力量承担的。例如，养老服务、环卫服务等。竞争性弱的根源是体制问题。第一，社会力量是由政府部门培育的，这使得二者之间形成了制度化或非制度化的利益共同体。第二，由区县或街道办事处来承担购买任务，这决定了区域范围的狭小和市场规模的受限。更深一步探析，这跟政府的财政体制有很大关系。因此，引入市场竞争力量，需要进行政府预算体制和事权划分体制的改革。例如，养老服务的购买，可以将助餐服务等事权划分区县民政部门，由他们统一购买服务。环卫服务的购买，将事权和财权都上调给市容绿化局和财政局，由市容绿化局统一购买。在政府体制改革的基础上，要进一步开发市场。例如，养老助餐服务可以让社区餐饮企业、饭店等通过招投标方式获得，环卫服务可以让体制外的保洁公司成为提供方。在体制改革的基础上开发市场，是当前政府购买公共服务市场竞争性的改革方向。

2. 提升合同管理水平。合同管理是一项制度体系的安排，而不仅仅是签订合同、履行合同。签订合同之前，可能存在逆向选择，签订合同之后，可能存在道德风险。合同管理要有一系列的制度安排使得其规范运行。政府购买公共服务的合同中应该详细说明提供服务的内容、种类、质量要求以及监督方式、激励安排等。

3. 提升专业化分工水平。专业化分工是提高效率的保障，因此必须通过制度设计来改进专业化水平，在扩大市场范围、扩大市场规模的基础上拿出特定的细化内容交给特定的组织承担，从而提升专业化分工和服务提供的效率。例如，环卫服务的购买中，可以由市市容绿化局来承担全市公厕的保洁服务购买。市市容绿化局可以向体制内外的社会力量提供公开招投标的机会，选择合适的企业来承担。根据这个逻辑，将其他内容的服务业逐渐收归市政府部门，然后通过招投标的方式外包出去。在引入竞争者过程中，有一个制度障碍，即固定资产和大型机械。解决方法可以通过设立独立的公司，让竞争者可以通过承租的方式获得固定资产和大型机械的使用权。提升专业化分工水平，可以改进公共服务的效率和质量。但要防止横向分工水平上的垄断问题。

4. 通过制度改进，加速社会力量去行政化。政府购买公共服务的承接主体很多情况下是由政府部门培育的，这在很大程度上影响了其独立性，不利于服务提供质量的提高。政府部门向社会力量免费提供的办公空间或机械设备的制度安排应该有以下制度设计。第一，收取租金，按照市场化的价格收取办公空间或机械设备的租金；第二，将租金收入列入财政收入；第三，在政府购买预算中，将租金按照服务提供量进行单位购买折算；第四，按照服务价格、劳务价格、管理成本、固定资产租金价格等相加的价格水平进行购买。从表面上看，这项制度安排是没有必要的。但是，这赋予了社会力量独立化的运作空间，使得社会力量不再依赖于政府部门。而且，这也为社会力量进入或退出市场空间提供了制度基础。

5. 实行购买和评估由第三方承担的制度安排。在由区县政府部门或市政府部门承担购买服务工作的制度安排下，购买量加大，专业性要求提升。因此，由行业协会、中介组织或专门组织来承担购买工作可以解决专业性问题，这是政府购买公共服务社会化的必然要求。政府是资金提供方和购买行为责任主体，由行业协会或相关组织通过招投标方式承担具体购买行为，由独立第三方组织通过招投标方式承担评估工作。这种社会化的分工是政府购买公共服务横向分工的要求。这一方面提升专业水平、改进效率，另一方面可以实现权力制衡，减少机会主义的生存空间。

6. 鼓励公共服务利益相关方成立团体。公共服务的购买涉及到政府、社会力量、公众等诸多利益群体。不同利益群体在这个场域中都有其自己的诉求。这要求保障各方的话语权表达。因此，政府部门之间、承接主体之间、公众内部等都要鼓励成立团体性组织来维护内部秩序，代表集体利益。

7. 建立财务公开透明制度。政府购买公共服务的资金来源于财政，其公共性要求公开透明。政府购买服务的资金规模、购买价格、承接主体、评估主体等多方面的信息都应该在特定场合向社会公众公开，接受社会的监督。

注释：

①戴维·H.罗森布鲁姆，罗伯特·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版。

②本研究认为，民营化的概念比政府购买公共服务更大，它还包括基础设施、公共企业等的民营化。

③④王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版。

⑤道格拉斯·诺斯：《制度、制度變迁与经济绩效》，三联书店1994年版，第3页。

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责任编辑：齐 园

Government′s Institutional Target Mode and Realization Path of Purchasing Public Service

——A Case of Service Company in Shanghai

Hou Zhiwei

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）

Abstract： The Chinese government purchasing public service is in a comprehensive promotion state， also the institution construction is in the exploring and improving process. Therefore， under this background， it is of great theoretical significance and practical value to explore government′s institutional target mode as well as guide the institution design. In essence， the Chinese government purchasing public service is a reform process of marketization， socialization and democratization， all of which have their specific performance with respect to the three main paths in the main body， procedures and content. With a two-dimensional perspective， construct the government′s institutional target mode and then take advantage of the mode to evaluate the case of the government purchasing public service， it is possible to find out its state and specific problems .Thus the realization of government purchasing public service should be to break the market separation， enhance the level of contract management， accelerate the administration， implement the institutional arrangement of the purchase and evaluation by the third party， encourage related public service to set up groups and establish financial open and transparency institution.

Key words： Marketization； Socialization； Democratization； Government Purchasing Public Service； Institutional Target Mode