刍议章凤镇一事一议财政奖补政策实施的问题及对策

左自春　张剑叶

摘要：介绍了章凤镇一事一议财政奖补工作开展现状，分析了章凤镇一事一议财政奖补政策实施存在的问题，提出了完善章凤镇一事一议财政奖补政策实施的对策。

关键词：章凤镇；一事一议财政奖补政策；实施；问题及对策

中图分类号：F812.8 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20170132071

根据2008年中央1号文件精神，国务院农综改工作小组联合财政部和农业部印发了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，确定了云南等3省为第一批村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。一事一议财政奖补，就是以农民筹资筹劳到位为前提，按照筹资筹劳的一定比例给予农民补助的政策。一事一议财政奖补有利于激发村民和村干部参与农村公益事业建设的积极性，完善农村民主议事机制，促进城乡协调发展的同时推动社会主义新农村建设。

1章凤镇一事一议财政奖补工作开展现状

章凤镇位于德宏州陇川坝子底部，是陇川县政治、经济、文化、交通枢纽中心，适合种植甘蔗、水稻、玉米、油菜、水果等多种作物。章凤镇辖7个村民委员会，93个自然村，151个村民小组，2个社区居民委员会，24个居民小区，43个居民小组，共15149户52571人，其中：农业人口8706户34768人，2015年全镇农村经济总收入59904万元，农民人均纯收入8833元。

2008年以来，章凤镇严格按照一事一议财政奖补会议精神，认真开展了一事一议财政奖补工作。项目建设方面，2008年以来，章凤镇申报项目95个，审批项目72个，受益农民2.1万人。项目总投资2352万元，其中群众筹资48.04万元，群众筹劳折资235.44万元。申请上级财政奖补资金856万元，其他来源资金1212.52万元。通过一事一议财政奖补政策的实施，一定程度上改善了各村的基础设施建设，提高了群众日常生产生活条件。资金管理與使用方面，章凤镇对一事一议项目资金实行先建后补、镇农经站报账制管理的办法，遵循专款专用、分村核算的管理原则，前期从各村先组织完成项目的筹资筹劳工作，项目完成后经镇农经站等部门组织验收，工程质量符合要求、相关资料（合同、验收表和税务发票等）齐全的，依照财政报账制支付资金。项目资金专款专用，不得另作他用。组织协调方面，建立了由镇财政、农经、扶贫等相关部门参加的工作协调机制，镇政府负责指导全镇一事一议财政奖补工作；镇财政、农经、扶贫等相关职能部门全力配合，做好申报项目的可行性论证审核和竣工验收；镇政府负责辖区内工作的组织实施。经过7年多的努力，章凤镇一事一议财政奖补工作取得了一定成绩：推动了农民致富奔小康步伐；促进了干部作风的转变；健全了多元化投入公益事业建设机制；农民参与公益事业建设的热情更加高涨。

2章凤镇一事一议财政奖补政策实施存在的问题分析

由于受经济发展状况、地理条件、村民生活水平、村干部组织能力、政策可操作性、财政奖补资金量、资金使用管理制度不完善等多种因素的制约，章凤镇村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策在实际执行中也存在一些问题，现结合工作实际分析如下。

2.1议事组织工作不到位

村干部是一事一议财政奖补政策实施的中坚力量，在筹资筹劳项目中发挥着带头示范、指导培训等重要作用。可以说，村干部既是项目的组织者，也是实施者和监督者，其自身素质和工作积极性是一事一议财政奖补政策实施的关键。章凤镇下辖各村部分村干部工作能力不强，凝聚力和号召力不足，加之对对奖补政策掌握不到位，尤其在筹资筹劳的对象、范围、程序、管理和资金的使用等执行上存在偏差，因而在一事一议财政奖补项目建设上难以带动村民同心共进，影响了政策实施效果。

2.2对建成项目维护不足

一事一议财政奖补项目建成后，还需要对项目进行定期管护，否则项目终难发挥应有作用，得不到村民的认可，同时也会挫伤村民村民筹资筹劳的积极性。例如，村内水利设施建成后，如果没有人负责引流、除沙，则会导致干涸；如果没有人对水资源使用进行管理，则会导致浪费、污染等。导致项目维护不足的主要原因，就在于项目养护基金不足。章凤镇2008年刚开始实行村级公益事业建设政策时，上级财政奖补的资金量小，而要求乡镇上报的项目数多，增加了乡镇工作人员的工作量，最终造成项目报了一大堆，但批复奖补下来的资金量少（1个项目奖补1万元左右），村组要建的项目缺口资金大，加之一事一议筹资实行严格的上限控制，很大程度上限制了村级公益事业建设的能力和规模，对建成项目的维护则更加困难。

2.3民众意识淡薄，筹资筹劳任务难完成

目前，很多农村年轻人都喜欢外出打工或经商，留在村里的主要是老人和小孩。外出的农民认为自己不在村里，享受不到公益事业，所以不愿意筹资筹劳；村里的农民也会认为，公益事业是长久的、是大家的，外出农民不愿意筹资筹劳，那么自己也不愿意交，最后导致大家都不愿意筹资筹劳。一些村干部也担忧较多，例如怕麻烦、怕踩红线、怕农民负担反弹，因而在执行一事一议财政奖补政策时也畏首畏尾。具体来说，章凤镇下辖各村一事一议财政奖补政策实施存在“三难”问题：开会难，农村青壮年大多外出打工或经商，在村里的村民主要是老年人和儿童，开会时参会人员基本是凑数，无从议事或发表可行性意见；筹资难，部分村民根本不愿意拿钱，认为垫钱也应是政府的事情，部分村民公益事业意识的淡薄会带动其他村民也不愿意拿钱，结果就是筹资难以到位；筹劳难，如前所述，村里青壮年大部分外出，留在村里的以老年人和儿童为主，极少数青壮年不外出也忙于个人生产，无暇顾及公益事业，村委会也没有相关的激励或惩罚措施，使得筹劳任务难完成。

3章凤镇一事一议财政奖补政策实施的完善对策

章凤镇要提升一事一议财政奖补政策的实施效率，就要解决好当前政策实施过程中存在的各种问题，充分激发镇政府、村集体和农民多个主体的协同治理效应。

3.1强化政策宣传力度，提高基层民主决策能力和议事效率

强化一事一议财政奖补政策的宣传力度。要把相关政策宣传到村、入户，让农民群众和社会各界充分了解新型村级公益事业建设运行机制，一方面激发村民和村干部参与一事一议财政奖补项目建设的热情，另一方面争取更多的社会支持，拓宽项目资金筹集渠道。章凤镇各村可以利用广播电视媒体、宣传标语、村组群众会议等方式，大力开展一事一议财政奖补工作的宣传培训工作，同时制定针对项目建设领导班子、专业财会人员等的培训制度。

加强农村两委班子的建设，提高基层民主决策能力。从章凤镇近年来开展一事一议财政奖补工作的情况来看，只要是一事一议工作搞的好的村，都有一个好的领导班子。可见，村干部在一事一议财政奖补政策实施过程中至关重要。因此，章凤镇要努力加强各村两委班子建设工作，不断提高村干部的政策执行能力，增强为民服务意识和责任意识，提高基层民主决策能力。

突破议事范围限制，提高议事效率。为了避免因村民外出务工等带来议事难的问题，章凤镇可以改变以往以村为单位的议事方式，以受益群体为议事单位，对项目进行分组议论、分段议论和分类议论，以此提高议事效率。

3.2建立以镇为主的项目管理体制

章凤镇现有的一事一议财政獎补项目管理办法实行分级管理，以县为主，项目经村级申请、乡镇审核、县级审批、省级备案，申报程序复杂，资金下拨环节多，效率很慢。为此，章凤镇有必要建立镇级报账机制，把一事一议财政奖补的资金和筹资筹劳折资均纳入镇级财政专户，由镇财政所专管人员审核项目合同和相关票据，对合格项目预留一定比例质量保证金后给予报销。这样，节省了许多审批环节，也能确保项目得到有效监督。

针对建成项目维护不足的问题，陇川县每年应从财政奖补资金中拿出一部分用于对已建成的项目的日常维护，减轻村组的经济负担，保障村民筹资筹劳项目的长期实施效果。按照“谁投资、谁受益、谁管护”的原则，实现项目维护与管理方法的多元化，明确相关的管理责任人和资金保管、使用办法，通过制度化形式确保项目管护的规划化，确保建成的项目真正发挥应有的效益。

3.3强化民众的自主治理意识，按项目受益群体筹资筹劳

帮助农民树立自主治理意识，让越来越多的民众主动参与到民主议事程序中。要让农民真正认识到，村级公益事业的最大受益主体就是农民自身，只有积极参与到一事一议财政奖补政策实施中，才能获得更多利益。章凤镇要切实把出资出劳作为财政奖补的依据，以此确定农民获得财政奖补的金额和范围。同时，鼓励多渠道的筹资筹劳方式，例如允许农民通过直接筹资、筹劳折资、以资代劳等方式积极出资出劳，激活政府的财政奖励和补助。同时，完善相关激励和约束机制，避免部分村干部在一事一议财政奖补政策实施中不作为以及部分农民搭便车获利等行为，确保农民参与筹资筹劳的积极性不受不公平现象的破坏。

按照项目受益群体筹资筹劳。从议事决策的角度看，参与议事的人越多，越难达成一致意见。章凤镇采取各村全体户籍人口为议事单位的做法，部分农民外出务工难以参加议事导致了“议事难”，而长期生活在村里的农民（包括少部分居住在村里的外籍户口）又会对筹资筹劳的公平性产生质疑，这就导致了“议难决”。所以，建议章凤镇采取以项目受益群体为议事和筹资筹劳单位，改变以往的平均主义做法，对积极参与议事、筹资筹劳的农民采取特殊对待。例如，增加积极参与筹资筹劳的农民的奖补金额和比例，对相关项目采取“特惠制”财政奖补；对于那些不积极参与议事和筹资筹劳的农民，则通过强化宣传动员等方式，激励他们参与村级公共物品供给；对于少部分在项目中受益却“搭便车”的农民，则应采取一定的惩戒和教育措施，促进筹资筹劳工作的顺利开展。

总之，一事一议财政奖补政策是对传统的农村公共产品供给模式的重要突破，开创了我国农村公共产品供给的新模式。只有努力实施好一事一议财政奖补政策，才能切实推动农村公共事业的发展，提高村级公共物品供给的有效性。