上海市建筑工业化推进机制研究与进展

■ 严炜炯 Yan Weijiong

十余年间，上海市建筑业经历了从大规模、粗放式建设向低能耗、可持续建设的发展进程。2 0 1 6年2月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，意见指出；“发展新型建造方式，大力推广装配式建筑，减少建筑垃圾和扬尘污染，缩短建造工期，提升工程质量……力争用1 0年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到3 0%。”该文件为我国“十三五”乃至更长时间城市建设勾画出清晰的“路线图”。

回顾十年来上海市建筑工业化推进成果，政策管理体系初步建立，技术标准体系不断完善，产业市场培育初见成效，市场转型取得阶段成绩，应该看到，尽管上海市装配式建筑发展处于全国领先的位置，但是与国外发达国家相比，仍有较大的发展空间，主要表现在转型发展速度较慢，技术标准体系还不完善，工程建设模式陈旧，综合监管体系和人才队伍建设有待加强。

建筑业仍是目前国家的重要产业之一，如何更快、更好地抓紧改革机遇、提升建筑质量、融合绿色理念、促进信息化引导，是上海市未来推进建筑工业化发展的关键。探索从管理机制、市场机制、企业机制等方面多管齐下，立体化、全方位对建筑工业化形成良性促进、快速发展，已成为现今及未来一段时间相关管理部门、市场和企业的工作重点。

1 管理推进机制

建筑工业化推进中结合多种管理要素，将政府要求和引导目标有机组合过程中发挥作用的过程和方式即为管理机制。政府部门颁布的政策、制度、标准规范等均是管理机制的具体形式。

1.1 政策引导

建筑工业化的相关政策是从政府层面引导相关产业发展和改革的方向，也是保障行业进步的重要依据。早在2 0 1 1年，上海市便出台了针对装配式建筑的鼓励政策，截止2 0 1 6年5月，上海市共颁布针对建筑工业化的政策管理措施共1 1项（表1）。

通过对上述政策文件的解读，上海市推进建筑工业化的进程大致可分为如下两个阶段：2 0 1 4年以前，对促进建筑工业化多以试点和奖励为主。随着技术的不断成熟和市场接受程度的不断增加，预制率要求不断提高，具体应用形式从保障性住宅、商业住宅向公建、工业建筑扩展。从2 0 1 5年开始，上海市“政策发文”对于建筑工业化的推进力度不断增加，强制性更为明显。一方面，说明了建筑工业化技术由一种“新兴技术”向“普遍适用技术”转变，且应用范围不断拓展；另一方面，也表明了政府部门推进建筑业转型发展的坚定决心和建筑工业化成为未来发展主流的必然趋势。

1.2 备案制度

我国自1 9 8 4年开始对建筑行业实行资质管理，通过3 0年的改革、发展和调整，建筑行业的规模和一体化程度逐步提高。上海市建筑建材业市场管理总站（下文简称“管理总站”）积极探索上海市备案制度模式，于2 0 1 5年1 2月颁布了《关于印发〈上海市建设工程材料备案办事指南〉的通知》（沪建管（2 0 1 5）1 3 3号）。办事指南将上海市用于建设工程的钢材、商品混凝土、混凝土构件、装饰装修材料等结构性、功能性材料以及建筑节能分项计量表具实行备案管理，以保证建设工程材料，尤其是近年来发展迅猛的预制混凝土构件的规范化管理。相关行业协会将协助做好上海市建材备案的具体工作，加强行业自律管理，开展行业诚信检查，并将检查结果记入企业质量诚信档案。办事指南通过对各相关行业协会、建材供应商和有关单位的企业信息进行备案登记，取得了较好的管理效果。

1.3 定额标准

建筑工业化推广之初，由于采用装配式建筑会造成部分建筑开发成本的增加，没有建筑定额作为标准给开发企业投资估算、施工图预算及投标报价等，造成了不便，估算所造成的不确定性也为建筑工业化的推广造成了阻力。

表1 上海市已颁布的装配式建筑相关管理政策

管理总站于2 0 1 5年1 2月颁布了《上海市建筑和装饰工程预算定额》（修订版）（征求意见稿）和《上海市绿色建筑工程预算定额》（征求意见稿）。两本定额中“整体装配式建筑”和“其他预制构件”对装配式建筑涉及到的“人工、材料、机械”定额给出了详细规定，为实际工程参考提供了依据。随着公建项目的逐渐推广，目前正在研究编制的《装配整体式混凝土公共建筑定额》（草案）将根据公共建筑的特点，给出特定的定额标准，填补该区域的空白。

1.4 建厂导则

上海现有近2 0家预制构件厂，分布和覆盖范围较广，基本形成预制构件生产体系的雏形。超过8 0%为台模生产线，生产效率较低且质量波动较大；预制构件生产基本由建筑工人按照图纸手工操作，产品的质量、精度等较新型建筑工业化体系还有差距。未来，随着上海市对预制构件生产产能需求的快速上升，预制构件厂产品的的竞争将会更加激烈，对质量的要求也会不断提高。

为指导企业掌握装配式建筑预制构件工厂建设要求，做好装配式建筑预制构件产能培育工作，亟需从政府层面给出相应的预制构件工厂建厂指南，保证全市范围内预制构件厂的统一布局、规范管理、质量提升、稳步发展。在广泛梳理和调研的基础上，管理总站组织编制了《装配式建筑预制混凝土构件工厂建设导则》，并已于2 0 1 6年5月发布。导则从厂址选择与总平面设计、主要生产区域、环境保护、劳动安全与职业卫生等多个方面对预制构件工厂建设提出了指导意见，帮助企业正确掌握装配式建筑预制构件工厂建设的技术要求，有利于全市范围内预制构件工厂建设的整体质量把控，为全市预制构件生产提供了保障。

1.5 部品目录

自上海市推广建筑工业化以来，预制构件市场上出现了多种产业化部品，由于生产厂家不同，质量控制标准、产品型号、生产批次、检测机构等均会造成产品的差异，因此无法形成全市统一的评定与推广机制，给全市范围内的统一化管理和产品采购带来不便。

为进一步规范上海市工程建设地方性标准的管理工作，促进新材料、新工艺、新技术、新设备在上海市建设工程中的应用，2012年6月颁布了《关于进一步加强上海市建筑产品推荐性应用标准（图集）管理的通知》（沪建市管〔2012〕71 号）。通知中对推荐标准的适用范围、审查管理单位、立项要求、编制要求、审批流程、公布方式、监督管理、有效期以及费用等都提出了明确的要求。

在大量调研上海市需求的基础上，由华东建筑设计研究院等9家单位共同编制了上海市建筑标准《装配整体式混凝土构件图集》（DBJT08-121—2016）。该图集将预制构件进行系统分类，以示意图结合示例的方式分别示出各类预制构件的模板图、配筋图，对工程设计人员选型、设计具有很强的参考意义。

2 市场推进机制

开发企业、施工单位、材料设备供应商、设计单位等对多方面共同影响工业化建筑的市场运行机制，其中开发企业在对建筑工业化的认识、建筑工业化的专业人才、工业化建筑产品的发展趋势等方面均处于相对劣势。从市场机制的角度解决上述问题，可借鉴历史经验，在推广前期通过补助和税收优惠等方式，逐渐让开发企业了解建筑工业化的优势和特点，同时建立第三方评价机制，形成自主运行、良性循环的市场格局。下文将从资金与财政扶持、税收、融资与第三方评估等角度进行市场推进机制方面的探讨。

2.1 资金与财政扶持

现阶段，开发企业多注重开发阶段的成本，没有考虑到装配式建造方式的全生命周期效益和社会效益，因此在短期收益方面给予开发企业一定优惠，使开发企业长期获益后逐渐接受这一产品或建造方式，是一个可行的引导方式。但是大规模对市场行为进行大范围的资金补贴，不仅对政府而言是一项巨大开支，而且会助长企业的依赖心理，不利于优胜劣汰。因此，选择合适的补贴项目和补贴数额，鼓励社会效益明显的项目进行适当的补贴，对培育市场、鼓励技术进步具有重要意义。

2.1.1 节能专项扶持资金

《上海市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持办法》（沪建建材联〔2 0 1 6〕4 3 2号）规定，居建建筑面积3万m2以上、公建2万m2以上，预制率不低于4 5%或装配率不低于6 5%，且具有两项以上创新技术应用的装配式建筑项目给予专项扶持。《上海市人民政府办公厅转发建设交通委等五部门关于本市进一步推进装配式建筑发展若干意见的通知》（沪府办〔2 0 1 3〕5 2号）明确了对“建筑节能专项扶持资金”和“新型墙体材料专项基金”的扶持政策。

2.1.2 保障性住房项目实施建筑信息模型技术应用的扶持资金

建筑信息模型技术利用B I M手段，全程管控建筑工业化项目的设计、生产、建造、施工环节，对于提高生产效率和建筑质量具有重要意义。上海市出台了针对保障性住房的扶持资金政策《关于本市保障性住房项目实施建筑信息模型技术应用的通知》（沪建建管〔2 0 1 6〕2 5 0号），该文件明确了对于在实施设计、施工阶段(含构件加工)应用B I M技术，以及实施构件信息模型用于工厂预制生产、实施建设基于B I M的运营管理系统的，给予1 5～2 5元/m2的财政补助。

上述资金与财政扶持政策鼓励了特定产品或技术的应用，通过短期的财政资金扶持，起到了良好的推进作用。

2.2 税收

预制混凝土构件作为一种建筑产品，在流通过程中需要缴纳增值税，增加了工厂预制成本。一方面，对于预制构件税收的优惠政策可从鼓励建筑企业做大做强的角度进行扶持，建议可按照完成建筑业产值、实缴税收、发展速度及对建筑行业带动作用大小，确定一定数量的建筑企业培育对象，对列入建筑企业培育对象单位，当其企业产值、发展速度等达到发展规划要求，年实缴地方税收达到一定数额以上且比上一年有所增长的，可给予增长部分应缴纳税款的优惠政策；另一方面，可结合环保政策中的税收费用进行减免，对于采用装配式建筑进行建造的项目，既有“扬尘费”“排污费”等可考虑减免征收。

2.3 融资

目前预制构件标准化程度不高，装配式建筑建造成本随着预制率的上升呈上升趋势，阻碍了开发企业主动进行建筑工业化方式建造；同时，由于装配式建筑在建造之前需要进行预制构件的提前生产，开发企业在开工前对于整个项目的融资需求有所增大。调研结果显示，上述建造成本的增加一般占原有现浇建筑建造成本的比例约为1 5% ～2 5%，与上海地区商品房平均售价和开发企业利润率相比基本可以忽略。但在商品房开发商以追逐利益为前提之下，从监管的角度提出一定的优惠和扶持政策，给予开发企业融资上的方便，可以减少或弥补因采用装配式建造而产生的融资问题。

《关于进一步强化绿色建筑发展推进力度提升建筑性能的若干规定》（沪建管联〔2 0 1 5〕4 1 7号）中，将实施装配式建筑的新建商品住房项目的预售标准,从主体结构封顶调整到施工至主体结构1/2以上，相比于过去商品房结构封顶后才可以预售，此举大大降低了装配式建筑开发企业的融资门槛，受到了开发企业的欢迎。

2.4 第三方评估

装配式建筑行业参与单位多，项目配合和协作更为复杂，因此，建立装配式行业的诚信体系监管、发布和违规披露体系很有必要。目前我国已经开展的信用评价，几乎都是由政府主管部门组织，还有少部分是由行业协会组织，很少通过独立的第三方机构进行。在目前政府主管部门简政放权、取消行政许可的大背景下，借助市场机制进行行业管理是大势所趋。上海市乃至全国独立的第三方评价机构数量、规模都较小，很难承担起信用评价的工作，扶持发展一批专业能力强、信用水平高的评价机构对装配式建筑行业进行诚信监管是当务之急。

国家《工业化建筑评价标准》已经颁布，上海市《工业化住宅建筑评价标准》即将实施，建议上海市结合装配式建筑推进管理平台建设，尽快健全全市统一的、贯穿装配式建筑全产业链的评价标准体系，制定相关监督、考核办法，保证信用评价的有效、协调开展，同时培育独立的信用评价机构，维护整个信用评价体系的公平性和独立性。另外，由政府牵头，鼓励相关单位建立工程担保与保险制度，利用市场手段规范建筑市场各方主体行为，将企业诚信体系建设与奖惩机制挂钩，共同维护诚信制度的良好氛围。

3 企业推进机制

企业是建筑工业化项目投资和建设的直接参与者和执行者，企业是否认同建筑工业化的建筑理念，自主、积极从事建筑工业化项目的推广和建设，直接关系到建筑业转型的成功与否。本文从试点城市、产业联盟、产业基地等方面，对企业推进机制方面进行了探索。

3.1 试点城市建设

量大面广的住宅建筑在我国建筑业中占据着重要地位，住宅产业化是建筑工业化发展的重要组成部分。自1 9 9 9 年国务院办公厅颁布《关于推进住宅产业现代化提高住宅量的若干意见的通知》(国办发〔1 9 9 7〕7 2 号)以来，我国的住宅产业化取得了显著的成就。为落实国务院工作要求，原建设部成立了住宅产业化促进中心，建立了住宅性能认定和住宅部品认证制度，设立国家住宅产业现代化综合试点城市（区），推进住宅产业化基地和住宅国家康居示范工程建设。

2015年5月，经过积极申报，上海市申报国家住宅产业现代化试点城市专家评审会顺利召开。成为国家住宅产业现代化试点城市，是上海市住宅产业发展的重要节点。上海申报国家住宅产业现代化试点城市的成功，对上海建筑工业化整体的发展起到了促进作用，这既是国家对上海现有建筑工业化发展成绩的肯定，也是上海未来发展建筑工业化的基础，对于企业层面建筑工业化的发展和推进有着积极作用。

3.2 产业联盟建设

建筑工业化需要运用现代化的制造、运输、安装和科学管理的大工业生产方式，原来设计、生产、施工、管理等相对割裂的企业运行模式已不能适应新形势下的建筑业转型要求，企业亟需一种可以融合全产业链的联盟模式，通过产业链上下游紧密协作，促进生产效率的提高。

在此背景下，上海市建筑工业化产业链领军企业现代建筑设计（集团）有限公司、上海地产（集团）有限公司、上海建工集团、上海城建集团、上海市建科院、同济大学和中建八局共7家单位共同发起成立了上海建筑工业化产业技术创新联盟。联盟致力于共同开展建筑工业化项目的研究、设计、生产制作、施工装配等合作，发挥知名高校和建筑行业领军企业的作用，通过有效融合行业资源，打通设计、制造、施工、装修一体化产业链，进一步提高建筑工业化的生产效率和装配式建筑的质量和水平。创新联盟的成立，成为上海推进建筑工业成为建筑行业创新转型的突破口，从建造模式和完善产业链角度促进了上海地区的建筑工业化工作。

3.3 产业基地建设

1999 年，国务院办公厅颁布《关于推进住宅产业现代化提高住宅量的若干意见的通知》，我国的住宅产业化在借鉴学习发达国家的基础上，结合国情，积极推进，取得了显著的成就。目前，国家住宅产业化基地主要分为3种类型，即：开发企业联盟型（集团型）、部品生产企业型和综合试点城市型。上海市住房城乡建设管理委、市市场管理总站积极推动上海市产业基地建设，于2 0 1 1年组织上海城建（集团）公司作为上海市建筑工业化领军企业。2 0 1 1年，国家住房和城乡建设部《关于同意上海城建（公司）、潍坊国建高创科技有限公司为国家住宅产业化基地的函》（建房函〔2 0 1 1〕2 7 1号），标志着城建集团申报国家住宅产业化基地成功。该住宅产业化基地的建设过程中所提出的总体目标和实施计划，带动了相关技术研发和进步，引导住宅建设方式转变，发挥示范作用。产业基地建设有力提升了企业参与建筑工业化的热情，确保国家建筑业改革的推进，对企业自身发展和城市建筑工业化进步起到了积极作用。

3.4 人才培养

一个良好制度的运转要靠合格技术人员的实施，以及专业人员的监督，在企业推进建筑工业化发展改革的过程中，对于人才的培养是保证建筑工业化稳步发展的基础和保障。

3.4.1 工业化产业工人

建筑工业化的施工方式需要将传统的现场工人转变为产业工人，合格的产业工人、规范的施工操作是装配式结构施工质量的有力保证。为满足装配式建筑发展要求，市住房城乡建设管理委已开始布局覆盖施工、监理等企业管理技术人员及施工作业人员的完整培训体系。上海建峰学院与建工二建集团开展“校企合作”，共同实施装配式建筑装配施工作业人员的职业技能培训，经培训基地考核鉴定合格的人员，将颁发市人社局专项能力资格证书。此外，施工经验交流、施工工法规范化、施工工人持证上岗等做法也可在上海市大力推广。

3.4.2 建立装配式建筑专家库

装配式建筑专家库可积极参与装配式建筑开发过程中的咨询和政府相关部门对装配式建筑的审批、审查环节，协助房管部门出具审核意见。同时，在行政审批制度改革过程中，可逐步鼓励企业按自愿原则，委托相关文件到建设管理部门认可的装配式建筑专家委员会进行咨询，引导相关环节逐渐脱离政府职能，由认可人士对实施方案负责，企业对整体质量负责，辅以必要的保险制度，将整个过程向市场化转变。

3.4.3 专业施工监理人员

装配式建筑的现场施工质量仍是目前装配式结构安全中较为薄弱的一环，需要进行重点把控。建议考虑借助上海市建筑施工行业协会工程质量安全专业委员会等成熟资源，建立专业施工监管人员队伍，借鉴大型施工单位及国内外先进地区的成熟经验，编制有针对性的监理规划和专项监理细则，通过“传、帮、带”并加强对一线施工人员的培训，强化施工人员的素质和施工技术水平，确保装配式建筑项目的建设水平。

3.5 生产企业管理办法

预制构件作为组成装配式建筑的基本组成部分，其生产质量直接关系到建筑工业化建筑的质量和安全，规范预制构件生产厂家，是提高预制构件质量的重要一环。目前，预制构件生产企业尚未建立全国统一的建筑标准和模数标准、预制构件形式繁杂、模具或模台的使用效率低下、预制构件厂家质量控制标准不严、监管和检测标准不统一，因此，有必要出台全市统一的生产企业管理办法。

为进一步提升上海市装配式建筑混凝土预制构件生产水平，促进建筑产业化发展，依据国家和上海市装配式建筑相关推进政策，市市场管理总站组织编写了《上海市装配式建筑混凝土预制构件生产企业管理办法》，办法覆盖上海市预制构件的生产、运输及安装等相关监督管理活动。办法对预制构件生产企业信息报送制度、预制构件生产技术要求、预制构件目录管理等要求进行了详细规定，鼓励企业在预制构件软硬件设施、产品标识、构件质量监管与检测、目录动态管理等方面与上海市政策保持一致，确保构件质量和可追溯。建议在办法施行过程中，结合市预制构件使用的具体情况，不断更新和改进，与已颁布的《装配式建筑预制混凝土构件工厂建设导则》等形成系列管理体系，构建全国领先的预制构件生产标杆。

4 结语

建筑工业化的发展过程体现出鲜明的时代特征，随着经济、社会等各方面条件的成熟，参与各方认识的变化，建筑工业化的进一步发展也应当与时俱进。在未来一段时间的建筑工业化推进与管理中，提出以下建议：①市场主导与政府引导相结合。在简政放权的大环境下，应发挥政府统筹规划、协调推进作用，坚持以市场需求为导向，激发企业积极性和创造力，加强企业主体能力建设，形成市场竞争有序，政府、企业良性互动的发展机制。②全面推进与重点突破相结合。装配式建筑的重点突破应以保障性住房建设为突破口，基本实现居住建筑模数化、构件标准化发展，并在此基础上逐步提高商品住宅、商业开发项目的装配率，推进建筑工业化技术进步。③自主创新与引进集成相结合。出台与鼓励自主创新与引进集成创新机制，为未来建筑工业化的推进和发展建立技术储备；坚持原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新紧密结合，营造自主创新的政策环境，培养一批具有创新研发能力的技术服务企业、建筑企业和专业人才。④产业联动与品质提升相结合。建筑工业化的推进和建筑行业的转型发展是一个系统工程，要树立全寿命周期管理的理念，注重绿色建筑、工业化建筑和信息化的融合发展、工业化与节能环保联动，全面提升建筑品质。⑤政府监管与行业诚信体系建设相结合。建筑工业化项目的参与单位繁多、项目配合和协作较为复杂，因此建立建筑工业化行业完善的诚信体系监管、发布和违规披露体系很有必要。鼓励由第三方评价机构主导，政府和协会进行指导监督，扶持发展一些可信赖的评价机构对装配式建筑行业进行诚信监管是维护信用评价的公平独立性的有效途径。