我国湿地保护的法律制度研究

摘要：湿地作为一种重要的生态系统，具有强大的生态净化作用。湿地除了能够提供丰富的工业原料和农业产品，同时对维持生态环境，保护动植物物种以及缓解洪涝灾害都有十分重要的意义。然而随着我国人口的迅速增长，湿地范围内的开发以及污染排放日益增加，湿地功能受到了威胁，同时我国缺乏湿地方面的专门立法。本文将以扎龙湿地为例，借鉴美国等发达国家的经验，提出相关的问题，分析我国现阶段湿地立法中存在的问题并提出解决方案。

关键词：湿地保护；扎龙湿地；立法

湿地和海洋、森林并称为地球三大生态系统。湿地可以过滤污染物，净化水体，为许多珍稀的野生动植物提供生存条件。我国拥有丰富的湿地资源，是世界上湿地面积第四的国家。虽然我国湿地面积大，但是人均占有量低，分布不均衡。但是我国湿地退化日趋严重，迫切的需要对湿地的专门立法保护。本文将以扎龙湿地为例，对湿地的立法保护进行进一步的研究。

一、扎龙湿地简介及湿地特征分析

（一）扎龙湿地概述

扎龙国家级自然保护区位于黑龙江省西部乌裕尔河下游齐齐哈尔市及富裕、林甸、杜蒙、泰来县交界地域。保护区由乌裕尔河下游流域一大片永久性季节性淡水沼泽地和无数小型浅水湖泊组成，湿地的周围是草地、农田和人工鱼塘，主要保护对象为丹顶鹤等珍禽及湿地生态系统。 总面积21万公顷，为亚洲第一、世界第四，也是世界最大的芦苇湿地，是中国首个国家级自然保护区，被列入中国首批“世界重要湿地名录”。扎龙景区是国家 AAAA级旅游景区，景区内湖泽密布，苇草丛生，是水禽等鸟类栖息繁衍的天然乐园。世界上现有鹤类15种，中国有9种，扎龙有6种；全世界丹顶鹤不足 2000只，扎龙就有400多只。1998年扎龙保护区发生了特大洪水，2001年发生了特大荒火，我们不得不反思扎龙湿地中存在的环境问题，深思我国现存湿地法律保护制度中存在的缺陷。

（二）扎龙湿地自然灾害成因分析

水患的发生是降雨和下垫面条件综合作用的结果。气候异常、植被破坏和洪设施标准过低固然是洪灾形成的重要原因，但根据松嫩平原的水文地理条件、洪灾发生形成过程以及当地人水争地的现实问题，我们认为：由于人类开垦和破坏，湿地及其功能的丧失和退化，也是造成1998年松嫩流域特大洪灾的重要原因之一。70年代以后，由于连年干旱，管理不善，芦苇退化严重，许多苇塘变成旱塘，芦苇湿地面积减少了13.33万hm2。湿地数量的大幅度减少和质量的下降首先导致湿地蓄水容量减少。嫩江流域湿地面积已较建国初期减少50%以上，局部地段湿地率减少为10%以下。储水空间变小使洪峰向下游推进。而嫩江下游地表坡降极小，河道曲折，洪水宣泄十分缓慢。湿地疏干，草根层破坏，植被演替也降低了湿地对洪水的拦蓄性能。由于缺少了湿地的拦蓄沉积作用，洪水中的悬浮物、污染物得不到净化，危害人民群众的身体健康。沿江筑堤后，许多原本依靠汛期洪水泛滥补给的湖泡，割断了与嫩江水系的联系，淡水补给不足，随着湖水不断蒸发，湖水盐度逐渐上升，水质变坏。湿地破坏后，湿地向地下水补给水分的功能丧失，降低了地下水储量。湿地疏干后，湿生植被演变为中生或旱生植被，覆盖率降低，扩大了地表蒸腾蒸发，加剧了干旱化、盐渍化和风沙化程度，导致区域环境恶化。

二、我国湿地立法现状

目前，我国在国家层面上尚无湿地保护和管理的专门法律法规，而是对湿地的具体类型如森林、草原、水域等进行分别保护，其法律依据主要体现于宪法、环境法、自然资源法以及行政法、刑法和民商法等法规及相关规章之中，其中直接引用“湿地”概念的有：《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国自然保护区条例》《林业事业费管理办法》《海洋自然保护区管理办法》《林业工作站管理办法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《城市规划强制性内容暂行规定》，涉及湿地保护的则有包括《宪法》在内的19部法规。地方层面的湿地保护专门立法取得了重要的突破。目前，黑龙江、湖南、江西、广东、陕西等省份已开先例。《黑龙江省湿地保护条例》于 2003 年 6 月 30日通过，并于同年 8 月 1 日生效。之后，《陕西省湿地保护条例》《江西省鄱阳湖湿地保护条例》《辽宁省湿地保護条例》《广东省湿地保护条例》《甘肃省湿地保护条例》《宁夏回族自治区湿地保护条例》《湖南省湿地保护条例》《内蒙古自治区湿地保护条例》相继出台生效，不少地方的湿地保护条例也正在审议之中。相关湿地保护条例的出台为国家湿地保护和地方湿地保护立法提供了借鉴与参考。

不难发现，我国现行立法不能凸显湿地的保护价值，对湿地保护的法律法规界定也比较模糊，法律法规也缺乏协调性，管理部门众多，权责不够明确，缺乏响应的司法救济。

三、美国湿地保护的立法启示和借鉴

（一）美国湿地保护立法

美国湿地保护法律体系是由联邦、州和地方政府三级效力各异的湿地保护法律法规构成。美国宪法中有关条款是相关法律法规的法律基础。美国法律中确立了湿地许可管理制度、湿地补贴补偿制度、生态效益补偿制度。

湿地许可制度是1972年《水污染控制法》中确立的一项制度。向可航行的水体倾倒物质必须有工程兵部的许可证。美国宪法第五修正案规定政府在对湿地利用采取限制措施之前应当举行听证会，并允许当事人向法院提起申诉，在进行了这些程序之后，政府仍然决定对湿地采取限制措施的，在采取限制措施之后要对湿地所有人予以补偿。20世纪70年代起美国开始实行湿地阴阳方案。1992年，40家银行参与了该项目，促进了湿地的恢复和重建。

从湿地保护实践来看，美国湿地保护已经取得了很大的成果。湿地损失及退化程度均得到有效控制，但是仍然存在湿地法律体系较混乱、跨州湿地保护不力、所有权与环境权的冲突未合理解决等不足之处。

（二）国外湿地保护立法对我国的参考

分析美国的湿地立法，对照我国现行湿地方面有关立法，会发现我国现存湿地方面立法存在诸多问题。基于此我认为在我国湿地立法方面可以进行如下几个方面：我国要明确界定湿地的法律概念，引入社会公众监督机制 ，兼顾湿地的利用、开发与保护，加强经济手段对湿地予以保护，杜绝对其过度的开发与利用，最大限度地减少公共利益和个人利益的冲突，努力实现两者的平衡，进一步完善湿地保护立法体系，加强各部门之间的协调与合作。

四、结语

我国现存环境立法仍存在诸多问题，湿地作为生态环境中的重要一环，湿地立法更是我国环境立法中的重中之重。我国湿地方面的环境立法仍处于起步阶段，借鉴美国等发达国家很有必要。寻求适合我国的湿地立法就是我们研究的方向。

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作者简介：苑美琦（1990-），女，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，现为西安建筑科技大学环境与资源保护法学专业2014级研究生。