全球治理研究的文献综述

王晶++曹杰

摘 要 20世纪90年代至今国内外学者围绕全球治理进行了深入的研究，从全球治理的源起，治理主体延伸到全球治理途径。目前学界对于全球治理理念的来源有应对全球化挑战以及国际秩序的调整两种看法，治理主体的几种派别主要包括以国家为主要治理单元，多主体合作以及公民社会参与治理，未来治理途径的研究主要有促进治理理念的革新，推进多元多层治理，重视新兴经济体的作用以及通过国际制度改革优化治理四大方面。未来全球治理的研究可以在治理与金融危机后世界变化的关系、权力的作用方式与具体制度表现、治理体系的基础与结果以及治理体系变化的历史阶段性等方面做进一步探索。

关键词 全球治理；文献综述；源起；主体；途径

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）04-0009-06

全球治理在不到10年的时间里从一个不为人知的概念成为国际事务研究和实践中的核心议题之一，不断与其他的全球化新动态融合发展。目前对国内外全球治理研究做文献综述的学者却不多，蓝剑平（2008）[1]曾对国内全球治理理论进行梳理，但是仅对国内有关全球治理概念的研究归类辨析，没有对全球治理的治理主体、治理途径等研究内容深入阐述。本文通过对全球治理研究出现以来大量国内外学术文献的搜集，力图对此主题进行一个较为系统和全面的综述，为进一步研究的学者提供借鉴。

一、全球治理源起

1. 全球化问题与挑战需要全球治理来应对

全球治理的理念源起于20世纪70年代，当时Keohane& Nye （1977）[2]将全球化描述为一个“复杂性的独立”时期，看到了全球治理的必要性正与日俱增，呼吁国际制度、其他国际组织管理这种“复杂的独立”。Rosenau（2002）[3]也看到全球化突破了时间和距离的限制，而国家的弱点，人口的流动，以及现代生活的复杂性相互交织，在这种情况下把一种秩序，一种有效的权威以及一种改善人类境遇的潜力注入到治理中显得愈发紧急。于是Rosenau（1992）[4]在Governance， Order and Change in World Politics中正式提出全球治理的定义，把它定义为对高度复杂和范围各异的行为进行管控的体系，这些行为可能是一些广泛隔离的有相应目标的机构通过共同努力而成为国家的补充或者替代国家成为全球范围内的主要治理源，这些行为可能在世界范围达到和谐的顶峰或者可能崩溃成为普遍的混乱。这一从规则治理理念出发的定义为全球治理做出了重要的贡献。同年联合国全球治理委员会（UNCGG）也对全球治理做出定义，相对于Rosenau的定义，联合国的定义更加强调国家和国际组织的最高地位。Baratta（2004）[5]对于上述全球治理的定义，从国际组织的角度做出评论：认为全球治理是国际组织在试图不断努力达到理想和实际的目标的辩论中，取代“世界政府”的一个容易让人接受的术语。这种术语可以避免让人回想起20世纪40年代的世界政府的术语，那时候的世界政府主要建立在对原子弹的恐惧上，几乎没有为世界人民的革命行为转变的实际计划。然而，Chanda （2008）[6]并不赞同全球治理出现的急迫性在于这个术语本身，而是在于“失控的全球化”，即一些重要的权利政治权威和国际经济组织引起了公民社会日益增长的不满情绪。这种情绪在WTO，EU等多个组织中掀起了反全球化运动，最终的结果是要对全球化进行治理（Hall，1998）[7]，Vayrynen（1999）[8]，Harald（1994）[9]也都對此表示认同。在这些学者看来，全球治理的出现是因为经济全球化和所出现的全球化问题要求建立新的超越国家体系的政治机制来应对世界的复杂性和全球挑战，管理新的世界经济和全球化环境。

2. 国际秩序的调整使全球治理成为必然

另一种对全球治理源起的解释是全球治理产生的大背景是国际关系的变化，暗示全球治理是一种从国际秩序（无政府社会）到世界政府的可能的治理持续。Held&Mc Grew（2002）[10]指出全球治理是为了适应没有超国家的高级政治权威的情况下建立的国家之外的管理机构和程序。Yunker（2000）[11]、Hewson & Sinclair（1999）[12]划分了国际社会和国际体系重要变化的三个阶段：第一阶段，冷战之后；第二阶段，复杂的经济、政治和文化的全球化过程；第三阶段，政治权力从国家和国际组织向日益兴起的民主社会转移，即私人、非国家参与者，包括跨国公司（MNCs）和NGO，暗示了全球治理在第三阶段中产生。

目前对全球治理理念的研究还没有形成一个致的观点，也没有满足这个动荡的时代进行分析的需要，于是学者们开始思考全球治理究竟有哪些构成元素以及这些元素之间的关系是什么。

二、全球治理主体

全球治理是定义、构成以及调和在国际舞台的公民、社会、市场和国家之间关系的法律、规范、政策和机构的总和，包括一系列广泛的合作问题解决安排。因此治理的主体主要包括国家、国际间组织、非政府组织、私人企业以及其他的公民，他们通过更加正式的，采取硬原则（法律和条约）的方式或者其他有管理架构或者有管理集体事务行为的机构通过广泛的合作完成治理安排（Weiss& Thakur ，2010）[13]。

1. 以国家为主要治理单元

在全球治理的各个主体研究中，相对较早的研究将国家视为主要治理单元，称之为现实主义派。Cochrane（2003）[14]、Gilpin（ 2002）[15]、Duffield（2014）[16]是这类观点的代表，这种观点强调国家、权力在治理中的作用。Kagan（2003）[17]特别指出除了美国没有其他的主体能够在全球治理的过程中发挥一个全面的和持续的影响。这些研究成功的分析了国家在全球治理中应当承担的角色，但是却轻视了争端以及争端与全球化之间的冲突。

2. 多主体合作

称作新自由主义制度学派中的许多国际组织研究学者弥补了现实主义派的研究缺陷，开始关注国家之外的其它主体的作用，重视不同主体之间的合作在治理中的关键作用。在Cox（1997）[18]看来，全球治理意味着在世界（或者区域）层面为了管理政治、经济和社会事务而存在的程序和实践。一种假定形式的治理可以被看作有等级的协调，不管是中心的或者去中心的。另一种假定形式的治理是没有等级的协调，称之为多边。他由此将多边主义作为全球治理的一种方式。Cerny（2008）[19]基于国内政治力量已经不起决定作用的缘由认为全球治理模式需要从“国家中心”向“多极化”转变，并提出了 “政策空间”作为分析工具以及多重空间的可能性，这样治理参与者通过跨国境的多边层面协调活动以及享有多种权利可以获得权利的自然增长。Stone（2008）[20]也强调了国家机构不应该作为政策的唯一组织核心，并从全球公共政策的角度创新提出全球公共政策的三种核心政治参与者：国际化的公共官员（工作在某个国家机构，代表国家参与全球范围的政策讨论）、国际公民（由国际组织雇佣，管理国际机构运营）以及跨国政策专家（包括顾问、NGO领导人、公司执行官以及领先的科学专家）。他认为全球政策的改变是由这三类因素相互作用而决定。Bexell（2010）[21]聚焦在全球治理中的跨国主体，以分析国际间机构、公私合作关系、跨国主体的组织和运营在多大程度上增强了全球治理中的参与和责任的方式，评估了跨国主体在全球政策制定中的参与是提高全球民主化的方式这一理念的希望和缺陷，并得出了积极的证据。丁鸿（2006）[22]、刘清才（2006）[23]建议非政府组织参与全球治理，因为这将有助于促进和监督国际规则的发展和履行、发现治理中忽视的问题，增强治理中的民主性，弥补了政府以国家利益为核心的缺陷并具备小规模、富有灵活性和创新性的优势，提高全球治理的效率，促进全球治理向前发展。此外，全球精英的作用也被在全球治理主体中加以强调，McGrew（2002）[24]指出许多常规领域或者一些关键的专业领域构成了拥有共同知识的专有领地即专家网络（职业性网络），各类专家对于特定知识的理解和积累会参与到全球治理的过程中，他们的知识和专长以及对规则的应用已经被赋予了合法性。但是这种专家政治会导致治理的单一和排他性。

在承认国家重要性和强调多主体合作的基础上国际组织派学者也注重全球和区域层次上的治理，尤其是国际制度在全球治理中的研究。O，Brien（2000）[25]指出全球治理的规则和机制是由全球体系中的核心参与者和机构（包括国家和非国家主体）通过行动和协议创造的，Held（1997）[26]指出目前的全球治理体系因为缺乏民主和正义而扭曲的，以世界上大多数人以居民利益为代价来反映强大的国家和社会的利益。因而全球治理体系的改革必须以民主为基本原则，提倡构建世界主义民主模式，发挥国际制度和国际机构作为世界主义民主的实现支撑作用。全球治理制度的深层次问题，如碎片化导致的现行规则与体系无法有效充分发挥全球治理的功能（王明国，2014）[27]，目前的治理制度在充分表达许多国家以及非国家主体的意见上的缺失（蔡拓，2012）[28]，治理制度的路径依赖、内在改革难以推进导致了全球治理制度安排出现低效和僵化（邓若冰，2016）[29]等问题也陆续被讨论。

3. 公民社会参与治理

随着对全球治理认识的深入，全球治理不仅被局限于正式的制度和组织如主权国家政府、政府间国际组织，还意味着其他的组织和集团，他们也在试图对跨国规则和权威体系施加影响（Held，2001）[30]。这些组织和集团包括公民迁移、跨国公司和全球资本市场等（卡尔松，1995）[31]。其中公民社会在全球治理中的重要作用逐渐被更多地强调。Ruggie（2010）[32]把全球治理看作是脱离政府的行动，Bernstein（2007）[33]指出目前全球治理的问题在于缺乏有效的国家和政府间机制应对全球性的问题，私人的选择包括自我管理，公司和社会责任，而公私合作关系提供了更多的选择，他还证明了非国家市场驱动（NSMD）政治上的合法性和实现的步骤与框架。Scholte（2004）[34]也证明了公民社会为全球治理带来更多的公共责任，公民社会通过提高全球治理运营的公共透明度、监督和审议全球政策，为全球机构的错误或者带来的伤害寻求救济以及通过推进全球治理中的正式责任机制来提高全球治理中的责任。易承志（2011）[35]把公民社会的研究延伸到跨国公民社会，指出跨国公民社会虽然有着不少局限性如在经验层面和规范层面的合法性的制约、在统一名称下隐藏的差异性影响统一行动的能力，以及内部参与不足，但是能够在全球治理中发挥国家、跨国公司等难以实现的作用，要努力克服这些局限性，激发跨国公民社会的作用。庞中英（2011）[36]甚至认为国际制度的渐进性改革在解決全球问题上是不充分的，全球治理根本路径在于超越国际制度的改革，在全球民主的基础上尝试全球民主政府的解决方案，以其为指导原则。

三、全球治理途径

随着全球化进程的不断加速，在应对和解决全球化问题中当前的全球治理在管理全球事务上表现出效率不高，有效性不强，应对挑战乏力的状态。在此背景下国内外学者进一步探寻全球治理的变革方式来实现有所作为的全球治理。

1. 促进治理理念的革新

在改善全球治理过程中，治理理念的革新首当其冲。林永亮（2011）[37]从价值观的角度论证了全球治理规范形成的难点在于主权至上的理念根深蒂固、各个功能领域规范存在差异和冲突以及没有形成一个成熟的全球公民社会意识，他认为未来的全球治理规范需要整合“普遍主义”和“特殊主义”，规范领导者要兼顾“适宜性”和“导向性”。吴畏（2016）[38]从哲学角度探讨了突破全球治理理念困境在于全球治理能否把全球正义作为其基本的价值准则，需要寻找到与之相应的场合存在，并且在治理实践中找到定位。王奇才（2011）[39]从法律的角度指出全球治理有法律的渊源，需要将“合法律性”作为规范性要求，要坚持法治的主张，对权力本身进行限制。秦亚青（2013）[40]指出全球治理理念的滞后是目前治理失灵的原因之一，原有的一元主义的治理观、工具治理以及二元对立思维都难在全球问题上达成协议，需要融合各种文明思想的新治理体系，重建理念原则，包括多元主义、伙伴关系和实践参与。

2. 推进多元多层的全球治理

在对全球治理层次的推进研究中，学者们对治理路径的认识逐渐清晰，认为多元多层的网络治理才能推动全球治理向公平、合理以及均衡的方向发展，也可以避免个别国家出于本国利益逃离国际合作的猎鹿困境（潘亚玲，2005）[41]。

20世纪Keohane& Nye将全球治理其划分为三个层次： 超国家的（MNCs-跨国公司，IGO-政府间组织和NGO-非政府组织）；国家的（公司、国家中央政府，民主社会）；次国家的（地方公司，当地政府和地方民主社会）。Reinicke（1999）[42]从全球公共政策的角度理解将经济地理和政治地理结合起来的全球治理，在Keohane& Nye的垂直层面的基础上加入了水平层次，即把治理分为致力于高层次和低层次治理的垂直型治理和致力于非国家的多方主体治理的水平行治理，并进一步指出全球治理的垂直分支包括内部主权代表和国际治理机构。Kacowicz（2012）[43]在全球治理的动力的研究基础上依据权利的水平和垂直流动将全球治理细化为6种类型：类型一——从上至下（等级的）、类型二——网络治理、类型三——从下至上的治理、类型四——并行治理、类型五——市场类型治理和类型六——万维网治理，他指出类型六是目前全球治理的状态，即包括垂直的以及水平的权利流动以及混合的正式和非正式结构，这种对全球治理的层级描述比Reinicke的更加复杂。

在认识到全球治理复杂的治理结构基础上，学者们对实现全球治理的模式给出自己的答案。吕晓莉（2005）[44]赞同全球治理的三种模式即国家中心治理、有限区域治理和网络治理，提出最有意义的全球治理方式是多元多层合作治理。金融危机之后，姚璐、刘雪莲（2013）[45]针对后危机时代的全球治理提出市场、国家、社会三个层次的金字塔式构图，国家位于金字塔顶端，是全球治理最有利的推动者，实施必要管制，处在金字塔中间以跨国公司为代表的市场力量同时受到国家和在金字塔底端的全球公民社会的双重监督，协调三者之间的关系是全球治理顺利进行的关键。Ikenberry（2013）[46]进一步指出在全球治理的根本性变革中最紧要的是建立政府之间的关系，它将对有效的全球治理发挥突出贡献。并创造性地提出未来在面临全球挑战时与有意愿的国家，跨国网络以及公司之间建立潜在的联系。

3. 重视新兴经济体在全球治理中的作用

全球治理中国家作为重要主体之一发挥的作用是受到公认的，随着国际权利体系的“分散化”和“去中心化”，全球治理体系面临合法性和有效性危机（卢静，2014）[47]。美国霸权地位的衰落，新兴国家的壮大和金融危机之后出现的部分国家的混乱都给全球治理带来了新的挑战（何帆，2013）[48]，学者们看到以美国主导的以霸权主义为特征全球治理旧形式不适应时代的发展，应当被相互依存平等互利的新形式取代，广泛参与的共治为核心的体系才是未来的方向（王毅，2013）[49]。

因此，学者围绕新兴大国在全球治理中的地位提升展开论证。Humphrey（2009）[50]指出印度和中国是全球治理中崛起的重要主体，他们将和世界经济一起把现在的类单边的世界秩序变革为一种多极化的权利结构。至少到2025～2030年，美国、中国、印度和欧洲将构成全球治理结构中的四大核心权利。全球治理中这些核心主体之间的相互关系将在很大程度上决定21世纪的跨边界的和全球问题将如何解决以及发展中的国家将在世界政治和经济中扮演什么角色。Nayyar（2016）[51]对金砖国家在全球治理中的作用和结果进行分析，认为金砖国家随着经济和政治地位的提高在全球治理中的作用愈发重要。陈伟光（2014）[52]从新型大国关系对全球治理的结构和规范的影响角度论证了新型大国关系的发展是全球治理的关键手段。韦宗友（2011）[53]提出现有治理机制中新兴大国的代表性和发言权不够。刘再起（2016）[54]特别提到中国有必要借助“一带一路”的契机探索全球治理的新模式，参与到全球治理中并推动更加平等的全球治理。

还有一些国外学者如ACHARYA（2011）[55]指出新兴国家在全球治理实践中的缺陷在于在全球治理上没有一致的思路，只是以一个关于世界秩序发展的集体区域观念出现，更关心发展和国家权利的合法化而不是为全球治理做出贡献，如中国、印度和日本等亚洲领先国家参与全球治理的途径很大程度上是以帮助自己的形式展开，未来应当在亚洲层面更多对全球治理中的话题做出回应。Miles（2013）[56]分析全球治理中新兴国家与守成国家的竞争格局的影响因素包括全球治理中新兴国家的优势，新兴国家影响全球治理的能力，新兴國家在影响全球治理中采用的策略，以及新兴国家和守成国家在全球治理中的议价结果，并预测了未来新兴国家在撼动守成国家治理地位过程中产生的争端的可能来自三种：系统摩擦、分配冲突和机构有效性。

4. 以国际制度改革优化全球治理

全球治理需要国际机制提供制度上的保障，治理的效率和成败与否由有效和完善的国际机制决定。在理论层面，全球治理可以通过全球层面、区域层面以及次区域层面的多层次制度化治理实现（乔卫兵，2002）[57]。田野（2002）[58]赞同全球治理的本质是一种制度安排供给，通过将制度供给中的交易费用中最重要的因素（权力结构和行为主体的数量）引入国际制度的供给模型，进一步得出了全球治理的四种治理实现方式，包括外溢型、强制-诱导型、联合型与参与型。张宇燕（2015）[59]也特别强调了制度设计在全球治理中的作用，提出制度非中性和选择性激励的提供有助于激发全球治理制度的活力。然而这种国际制度的改革和优化是有难度的，Orsimi（2013）[60]就通过对全球治理中国际机构复杂性进行分析，论证这种机构复杂性（其特征为分裂、中心化，密集）譬如越来越多相互覆盖甚至相互冲突的国际条约会为全球合作带来障碍，并通过案例研究得出按照领域内或者行业（能源、贸易或者环境）划分的组织复杂程度要比按照功能（难民、食品安全）或者主体（隐私）划分组织复杂程度稳定，从侧面说明了变革国际制度推进全球治理的复杂性。