城市社区养老服务供给效率机制研究

摘 要随着养老服务社会化进程的加快发展，社会多元化主体正广泛参与到社区养老服务中。为鼓励和刺激这种多主体合作机制的形成，需要持续推进制度化环境和条件优化，同时还需要在服务供给效率机制方面进行探索。基于对养老服务供需双方作为服务提供商和消费者的关系设定，从流程管理角度对城市社区养老服务供给的流程环节、流程要素、流程评估指标进行描述和深度分析，提出了一个流程分析框架，并结合杭州市的实践就其服务供给效率问题进行了剖析。在此基础上从服务生产、定价、渠道等流程环节分别给出了应对策略。

关键词 社区养老服务；供给效率；流程分析

[中图分类号]C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）04-0039-08

一、引 言

随着我国老龄化和高龄化程度不断加剧，养老服务供给和需求之间的长期不平衡正使得“老有所养”这样的话题变得日益沉重。尽管进入新世纪以来我国已经初步建立起政府主导的“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系”，但仍旧难以满足庞大老年人日益增长的服务需求。据全国老龄工作委员会报告显示，我国城市中48.5%的老年人有多种养老服务需求，而居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中护理服务满足率仅为8.3%[1]。基于这种事实，“十二五”期间我国政府不断加大供给，先后制定和颁布了《关于加快养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》以及《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等诸多政策文件，其不仅强调了供给主体的多元化，也强调了养老服务供给效率问题的重要性。2015年习近平总书记提出“供给侧结构性改革”，强调用改革的办法来提高经济体供给能力和效率以实现有效供给，着力解决经济和社会生活中的供需错配问题，这为养老服务的“有效供给”或效率问题的研究提供了直接的政策依据。基于此，本文重点关注于养老服务的供给效率问题，因为大多数老年人依托社区实现居家养老的事实，进一步将焦点集中于养老服务资源如何在社区层面实现有效供给。

目前，对养老服务供给效率的研究分布在社会学、管理学、经济学等不同学科的相关成果之中。具体如下：①关注社会结构变迁、社区和机构的功能定位，强调社区在居家养老服务投递中的功能平台作用以及养老机构的“支撑”地位，研究焦点集中于不同部门、机构和服务资源在社区层面的整合和衔接机制的形成[2-4]以及机构功能设置的优化[5-6]；同时着力厘清养老服务的对象和内容，强调福利资格和需求评估，并采用“需求管理”或分层分类方法来提升目标群体的瞄准性以及资源配置效率[7-8]。②关注于政府与市场、社会边界确立，要求政府从“划桨者”向“掌舵者”转变，在服务供给方式上强调供给与生产分离[9]，具体通过“政府购买服务”或“政府补贴”、引入市场机制等多种方式[10-11]。同时强调“互联网+”和相关信息技术工具以及服务标准、服务质量和绩效评估指标等手段[12-13]，以实现养老服务供给中公平和效率内在价值的统一。③关注养老服务要不要生产、如何生产、为谁生产等基本问题，强调“养老服务”作为一种特殊商品的存在。其作为公共产品和私人产品的双重属性，需要突出市场在资源配置中的基础作用，进而要求实现养老服务的产业化以及专业化发展[14-15]。

與此同时，在实践层面上我国地方政府不断推进社会治理体制和机制创新，在养老服务的“有效供给”方面的探索取得了非常丰富的经验。不仅强调供给的多元化，而且开始尝试打通居家和机构不同照顾方式之间的“区隔”（譬如家庭护理机构），同时谋求正式照顾和非正式照顾资源在社区层面的合作和沟通，强调专业机构资源向社区下移的同时加强对家庭照顾的政策支持（譬如“喘息服务”项目）。

尽管如此，由于我国当前养老服务的供给跟不上庞大老年人日益增长的需求，政策实践中只能重点关注空巢、独居、孤寡、失能、困难等特殊老年人，而且这些纳入政府购买服务的人能够获得的也大多局限于家政服务，那些未纳入政策覆盖的普通老年人则依靠自己或家庭养老[16]。这也使得当前研究大多从老年人需求角度来思考养老服务的供给，关于养老服务供给结构和组织化过程的分析比较少，同时也考虑到社区养老服务的福利属性而避谈效率二字，这使其往往疏于效率的测度和评估从而影响到政策的内在价值，也使得养老服务市场的发展举步维艰。基于此，笔者希望尝试从流程管理角度针对城市社区养老服务的供给过程进行描述和深度分析，通过对供给效率的探索，搭建起满足老年人多层次、多元化需求的社区养老服务网络体系。

二、社区养老服务供给的一个流程分析框架

社区养老服务的供给过程意味着如何将服务从生产者递送到老年人手中，这种过程包含着众多的环节，每一个环节及其要素都会影响到最终服务供给的质量和水平。故此，要满足老年对象的需求就必须优化其养老服务供给流程的效率，正因如此我们可以借用流程管理的思想来对其进行分析。流程分析源于管理学中试图通过流程的分解，实现过程的管理进而提高生产或管理的效率，这要求我们首先必须明确流程的环节、流程的基本要素以及流程效率的评估指标。

流程分析意味着详细的流程分解，即将流程分为若干步骤，通常会根据产品和服务生产的过程来进行设计，以清晰的流程图来提升效率或减少管理成本。就社区养老服务来说，其供给流程要更加复杂，由于其供给主体包括政府、社会组织、企业等，而其服务对象包括不同类型的老年人，在供给策略和方法路径上存在诸多不同。尽管如此，从服务本身来说，服务主体与对象彼此构成服务提供商和消费者之间的关系，在某种程度上具有市场营销的特质，故此我们可以借用市场营销的4Ps理论[（Product（产品）、Price（价格）、Place（销售渠道）、Promotion（销售促进）]，将其服务供给分解为几个环节：服务生产、服务定价、渠道构建、服务促销、服务接收。当然就社区养老服务来说，服务促销环节在当前市场供不应求以及政府管制的情况下并不一定存在，因此在这里只谈论服务生产、服务定价、渠道构建和服务接收四个环节。

从流程分析本身来说，输入、输出、活动、关系、客户、价值构成其6个基本要素，即流程是一组将“输入”转化成对客户有价值的“输出”活动，这也是流程管理之父迈克尔·哈默（Michael Hammer）对流程做的基本解释，其中“输入”是指运作流程所必须的资源而“输出”是指流程运作的结果，活动是指流程运作的环节，关系是指环节之间的相互作用或不同主体之间的结构。客户是流程服务的对象，价值是指流程运作带来的好处（提高效率或降低成本），其流程管理的核心在于提高服务供给过程的整体绩效。在产品和服务生产中，流程是既定存在的，只要有业务关系就有流程，但是经常处于一种分裂的、无形的、无名称的和无管理的状态[17]。由此流程管理要基于既有的流程，通过厘清要素之间的关系来实现流程设计的优化，以对客户实现有价值的“输出”。

同时流程分析还要求对流程本身的优劣与否进行评估，而这涉及到相关评估指标的设计和构建。就指标设计的基本原则来说，一般上遵循威廉·N·邓恩提出的“4E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），比如章晓懿和梅强就基于这4个原则对居家养老服务的绩效进行评估[18]，但是其并非针对供给过程进行评估，同时其具体指标很难操作且缺少区分度。因此，在这里笔者沿用流程管理的思想，同时也吸取了新公共管理主义中将“效率”、“公民满意度”纳入到绩效评估中的做法，从流程的规范程度（包括流程的完备性、规范化和标准化）、流程的效率（包括资源投入与产出之比、资源整合效率、服务利用率）、服务对象满意度（包括服务可获得性、便捷性、服务质量评价）3个方面来进行评估。

基于此，笔者构建了一个流程分析框架来考察社区养老服务的有效供给问题见图1。

三、社区养老服务供给的流程分析：基于杭州市的案例比较

基于以上社区养老服务供给的流程分析框架，下面将结合杭州市的具体实践来对其供给过程中存在的问题进行比较分析。作为最早进入老龄化社会的城市之一，杭州市政府在社区养老服务方面的投入非常大，同时作为浙江省的省会城市，其依靠“社会复合主体”大力推进社会治理体制和机制创新，其中养老服务的政策创新方面更是取得了丰富的成果。正因如此，本文以杭州市为例，在其主城区中选取两个具有代表的社区，并根据其自身特点将其分为政府主导型（A社区）、社会力量运作型（B社区）两种类型，以深度阐述城市社区养老服务供给流程中存在的问题。

（一）案例介绍

1.政府主导型

A社区位于西湖区，属于主城区经济比较发达的社区，其老龄化的程度超过20%。该社区所属街道层面有金秋家园长者服务中心，提供从针灸推拿、健身娱乐、便民服务以及针对失智老人（益智苑）的特殊关怀服务，社区老年人都可以享受该中心提供的服务；在社区内则有政府提供的针对“五类老人”的上门家政服务以及给予高龄老年人的体验券，鼓励老人自行寻找专门的社会实体提供服务，同时社区还有专门的助老员，他们会为老年人提供临时性的帮助服务；此外还有邻里结对以及助老公益服务。目前A社区已经建立了从西湖区——街道——社区一套良好的服务供给体系，A社区所在的街道更是成为浙江省居家养老服务实践的典型样板。其详细流程见图2。

2.社会力量运作型

B社区作为江干区的核心区域，老龄化程度较高，政府在居家养老服务方面的投入很大，所在街道的养老服务方面一直走在杭州市的前列，其依靠社会组织来推进社区养老服务的做法是其最大的特色。该社区及所属街道积极打造为老服务平台，引进社会化服务组织，不仅通过公开招标的方式引进了夕阳红、巾帼西丽等社会组织，还开设生活馆，优化空间设施配置。为了推动生活馆等综合为老服务平台的发展，该社区所在街道引进“慈爱嘉”，专门负责综合化服务体的标准化管理以及一些活动的开展，对其在活动开展以及效率评估等方面设置了一系列指标要求。同时打造便民街，通过“无偿与低偿相结合”、“上门服务与现场优惠”相结合的运行模式，引进商户入驻实现理发、缝纫等便民项目的社区覆盖。同时该社区所在街道还积极开通网格化信息平台，设置“微管站”和“淘社区”两大平台，为老年人提供智慧服务，同时还与移动服务商签订协议为特殊老年人提供老年手机服务、紧急呼叫服务等。其具体流程见图3。

（二） 基于流程要素的案例比较分析

从以上案例看到，不同类型的养老服务供给流程具有一定的差异性，但是在这里进行的区分仅仅把其作为理想类型，实际上案例都涉及到不同主体的共同作用。在这里，为了更加清晰的展现服务供给的流程，同时挖掘其案例所特有的涵义，有必须对其进行比较分析以发現有价值的信息。由于以上案例都从流程环节来进行描述，其中流程的组成要素、不同主体之间的关系或主体运作策略等存在差异，因此，比较分析也将围绕流程的要素进行展开。

从“输入”和“输出”这一组基本要素来说，其重点主要关注资源的投入和服务输送的结果。案例A中由于政府财力比较充足，因而在养老服务资源的投入方面比较多，尽管也有企业、社会组织参与到站点服务和上门服务中，但大多以政府购买形式参与进来，老年人的主动购买行为较少。案例B中因为以社会组织作为服务的主要生产和运作方，因此政府投入的方式相对上不同于案例A，这种投入更多是以政府购买的形式，或以培育和支持社会化主体的方式来进行的，因此，就“输入”来说，除了政府的直接投入外，还包括社会组织和企业的投入，他们在很大范围内承接了原有政府的职能，从实质上扩大了养老服务的投入总量。正因如此，其居家养老服务覆盖面在不断扩大，正走向“适度普惠”，而定价机制的灵活性也使得不同老年人可以从养老服务市场中获得相关服务，可以说这种政府与社会组织分工合作的方式良好的实现了社区养老服务的供给。

从“活动”和“关系”这一组基本要素来说，其关注重点在于不同主体的运作策略和他们彼此之间的互动结构。案例A在以政府搭建的居家养老服务供给框架中，由于基层政府财力雄厚，政府在财力、人力和物力给予了充分的支持，尽管也引入了“大爱之家”这样的社会组织，但是政府主体显然扮演着绝对的主导角色。政府的强势主导地位使得社会组织等服务空间有限，呈现为政府为主导，社会组织和企业为补充的局面，可以说这些社会化组织的主体作用还不明显。案例B则更多的体现于政府培育和支持社会组织发挥主体作用，通过委托购买、竞争性购买等多种方式鼓励和扶持社会组织和企业参与到居家养老服务中，尤其是企业的参与推动了养老服务市场的发展，但与案例A不同的是这种社会化主体更加具有独立的主体性，与政府主体之间的依赖关系较弱。

从“客户”和“价值”这一组基本要素来说，其关注重点在于覆盖对象的大小以及服务供给的成本和效率如何。案例A中的居家养老服务由政府大力推进，由于财力雄厚其覆盖对象不仅包括特殊老年人，也通过站点服务将其对象扩大到普通老年人。就成本和效率而言，这种类型成本较大，很多时候完全依靠政府与其相关部门自上而下的财政拨付，在养老服务供给过程中，部门分割或服务叠加往往造成资源浪费，同时也降低了供给的效率。案例B中更多的借助社会组织的力量来推进养老服务，其政策覆盖的对象不仅包括特殊老年人，还将更多的中高收入老年人纳入范围内，他们可以获得额度不等的补贴，从市场中购买所需要的服务，初步具有了“适度普惠”的特征，老年人基本上可以获得比较满意的服务。由于政府通过购买或培育支持社会组织和企业来参与，在购买形式上采取的竞争性购买或非竞争购买，有利于实现成本最小化、收益最大化[19]。当然这也要政府在服务准入标准、过程监督以及满意度评估方面持续用力，才能保证整个过程能够以较为高效的方式持续运作。

（三）基于3个评估指标的案例比较分析

在对流程要素进行比较分析后，还需要进一步对流程本身进行评估，以发现流程中存在的问题和不足。如下将从流程的规范程度、流程的效率、服务对象满意度3个方面进行评估。

1.流程的规范程度：规范化和标准化

从以上案例看，在案例A中由于政府作为主要的服务提供方，其对于养老服务的内容、覆盖对象和社会化主体的准入资格以及人员的上岗要求等都进行了详细的规定，总体上流程的规范化较好，但是由于受制于财政约束，政策覆盖面还是会出现波动，从而导致“应保未保”现象的发生。在B案例中其服务主要通过社会化力量来具体运作，这使得其流程规范性在于如何规制这些组织行为。其所在区和街道制定了详细的政府购买以及老年人需求评估的指导意见，从制度上确立了养老服务供给的流程规范性。

2.流程的效率：资源整合效率、服务利用率

就资源整合效率而言，一般可以表述为三个问题：社区养老服务与健康卫生服务资源是否良好整合；服务队伍是否良好的整合；组织机构之间衔接机制如何。在案例A中，其所在的西湖区通过扩大补贴范围将轻度、中度、重度失能的，收入低于3 000块的都覆盖进来，即根据失能状况来确定服务的形式和补贴的标准，这些初步改变了养老服务和医疗服务分离的现象。在人员方面则打破社保部门和民政部门的用人管理权，强调谁使用，谁管理。与此同时通过技术创新实现基础信息整合，通过助老呼叫中心、养老服务信息管理系统、智慧养老云服务网站三位一体平台实现不同组织机构服务之间的衔接，并根据服务类别由不同部门提供补贴。从以上看，案例A正通过社区治理机制的创新，对服务投递流程中由于部门和服务分割造成的障碍提出了针对性的措施，从很大程度上促进了资源整合的效率。在案例B中，由于其政策覆盖范围更广，老年人可以享受不同比例的补贴，即包括失能半失能的5类居民纳入养老服务专项补贴政策，其他老年人根据收入高低也可以享受一定程度的财政补贴，这在很大程度上提高了其从市场购买服务的能力，这也是其最大的特征即老年人在公共品和私人产品之间存在一个过渡衔接。在人员队伍的构成方面，B社区由“夕阳红”居家养老服务中心对40、50人员进行培训组成上门家政服务队伍，而站点服务则由慈爱嘉专业养老服务中心人员提供生活照料、医疗保健、安全保障等六项功能服务，同时由社区居民、辖区单位、社会组织组成的“姐妹帮扶团”和“银龄互助志愿服务队”等开展志愿服务，这种基于服务内容形成的人员分工有效的发挥了不同组织的作用。与此同时通过整合街道和社区资源，优化智慧系统配置，通过“微管站”和“淘社区”对老年人分类定级照顾，并集合线上资源为其提供衣、食、住、行、乐等便利服务。

就服务利用率而言，主要体现在站点、上门服务的使用方面。在案例A中，由于位于主城区，房屋设施、人员配套价格比较昂贵，并没有达到期望的标准，站点服务的床位比较有限，而且由于提供的是日间照料并不是全天候服务，这样形成一个悖论：健康的老年人用不上，不健康的老年人不愿意出门，这样造成床位的空置率非常高。在案例B中，由于引进“慈爱嘉”专业化组织，通过开展丰富多元的老年活动，增加了居家养老服务中心的利用率。这种依赖社会化主体进行服务供给的方式，由于自身的目标导向比較强烈，同时政府规制和定期的监督和评估使其不断的更新自身服务投递过程的管理能力，且更加注意契合老年人的需求从而增加了服务的使用率，当然也由于购买补贴力度的加大，提升了普通老年人的购买力，也刺激他们从市场中更多的购买适合的服务产品。

3.服务对象满意度：服务可获得性、便捷性以及服务质量评价

就服务可获得性来说，该指标不仅包括服务的覆盖范围，也包括能否得到足够数量和质量的服务（即想要的服务当前的养老服务市场能够满足）。在案例A中，这种行政驱动式的服务供给往往强调服务的标准化和统一性，同时其政策目标主要针对的是“三类”老人，提供的是基本的公共养老服务，而覆盖的范围也相对有限，采取的需求评估的打分标准往往也是根据财力的多少而不是基于老年人需求。案例B由社会化主体力量来具体进行养老服务的供给，它们以更加灵活的方式为老年人提供了多元化的养老服务，同时通过对超过政策标准线的有一定经济能力的老年人提供补贴，提升了他们从市场购买服务的能力和意愿，同时也刺激更多的社会化主体进入到服务供给中来，这样财政补贴政策基本实现了对所有老年人的覆盖。

就服务便捷性而言，在以上案例中，基本都形成了站点服务、上门服务以及养老服务信息平台等线上线下的服务供给路径，使得老年人可以较为容易获得所需要的服务。A社区所在的西湖区构建了援通助老呼叫中心、养老服务信息管理系统、云服务养老网三位一体的信息化平台，同时也形成了从站点到上门服务的线下渠道，尤其是智慧养老云服务电子地图更是为老年人便捷的获取服务提供了极大的帮助。在案例B中也基本上遵循了A社区中的线下线下服务路径，同时由于社会组织和企业的参与，还搭建了不同市场的衔接关系，使得老年人可以便捷性的获得多元化的服务。

就服务质量评价而言，在以上案例中服务质量评价与政府投入、社会化主体的介入程度等有很大关系，从整体上案例A、案例B的服务质量要比较好。在案例A中，这种行政驱动式的养老服务供给方式，由于政府投入较大，尤其在站点服务方面的投入较大，通过与社会组织以及企业合作为老年人提供了较高质量的服务产品，同时通过整合养老服务和医疗服务，为那些失能和半失能的老年人提供了居家或机构补贴，有效了保证了老年人较高的生活质量。在案例B中，依靠社会化力量的服务供给模式由于存在相互竞争，同时由于政府购买力度较大，质量水平较高，老年人对他们提供的总体服务满意度水平较高。当然仍旧需要面对社会组织自身的专业化能力不足的问题。

四、总结与讨论

从以上案例讨论可以看到，在当前多元化主体共同参与到社区养老服务的大背景中，不仅需要强调政府、社会组织、企业等主体的生产和供给能力，也要求他们彼此互动合作，在服务内容和机制上互相衔接，以保证不同特质的老年人可以从多元渠道获得便捷性的服务，而从投递者来说，能够以较高的效率来实现服务供给的目标。对此，本文以流程分析的框架，结合杭州市案例对其社区养老服务供给中存在的效率不足，从服务生产、服务定价以及渠道构建3个方面（在这里并不是忽略服务接收环节的重要性，而是从服务投递流程来说，服务接收只是一种结果）来提出改进策略。

1.服务生产主体要强化社区作为“共同体”的功能发挥，同时提升社会主体承接公共服务的能力；服务生产内容则要实现正式照顾和非正式照顾系统的衔接，强化正式系统对老年人非正式网络的有效支持

在我国的居家养老服务体系中，社区仅仅作为依托平台，并不是服务的生产和供给方，这样使得社区更多的变成政府服务的执行者，并不能主动参与到服务生产中，仅限于提供一定的志愿服务，尚不能发挥其作为“共同体”的作用。尽管有居家养老照料服务中心等小型化站点服务，但这与“社区照顾”概念中那种为老年人提供康复治疗的社区小型化机构和场所还是有很大的区别。同时社区还不能成为一种“自治体”其服务的内容、方式以及平台建设受到上级政府行政權力的直接影响，社区并没有作为真正的主体参与到养老服务的生产和供给中来，因而也无法真正发挥其在资源整合、转介甚至服务生产中的作用（目前杭州市这些大多由街道政府来操作）。与此同时，在政府通过购买等多种形式引入社会化主体的过程中，由于社会化主体的能力较弱，其并不能承接政府转交的公共服务职能，反而有可能降低服务供给的质量和效率[20]。在杭州市我们看到这种社会化组织尽管也需要有相应的准入标准和一定的考核评估，但社会化组织的能力不高在很多时候并没有达到政府转变职能的初衷。因此，要真正推进政府职能转变，提升养老服务的供给效率，还必须着力培养社会化主体的能力，这除了要求政府搭建孵化平台并给予政策配套支持，也需要提升社会化主体自身在人力资源、资金筹集、项目运作等方面的能力，同时还应该推进社会组织的独立运作能力积极向社会企业转型，对于企业则应该着力强调专业化和市场竞争力的提升。

从服务生产内容来看，目前正式照顾系统尚不能有效对家庭为主的非正式照顾网络的支持，尽管家庭功能的弱化通过社会化的方式来实现养老已经成为一种共识，但是不能否认家庭及老年人非正式网络的作用[21]。在杭州市，老年人更加倾向于在家庭内部实现照顾，辅以社会化的“上门服务”或递送到社区的养老服务，也就是说希望一种非正式照顾和正式照顾结合的方式。对此，杭州市出台了一些非正式网络支持的政策，譬如“家庭病床”等，但是总体上来说除了一定的上门家政服务和部分针对独居空巢老年人的情感慰藉服务，尚缺乏更多的支持政策，从而使得这种居家养老更多的时候变成一种社区养老，即资源大多在社区（对老年人自理能力有一定要求），缺少对于居家的失能和半失能老年人照顾尤其是“医养结合”的服务内容。在杭州市推行的“医养护一体化”计划虽然进一步加快了社区老年医疗服务的发展，但是这只是在很大程度解决了老年人看病的便捷性，尚不能保证服务的质量。应该努力提升养老服务照料中心以及社区卫生服务中心的功能，引进专业化服务组织，开展诸如“家庭病床”式的上门医疗护理服务，对于专业化机构进社区提供通道平台以及相应的政策配套机制。

2. 加大政府财政支出对于“需方”和“供方”的补贴，政府购买的价格要与市场物价、最低工资标准等要素保持联动，以提升社会化主体参与的积极性和老年人从市场购买服务的意愿

从杭州市江干区的实践看，政府通过为不同的服务对象（包括收入高于保障标准的老年人）提供补贴，提高他们从市场购买服务的意愿和能力，既覆盖了那些不付费的弱势老年人的基本需求，还满足了中高收入老年人的需求，当然目前这种服务补贴主要在家政服务方面，但这种基于通过补需方的做法，不仅有利于提高老年人的支付能力，增加了他们对服务的选择权，也推动着整个养老服务市场的成长和壮大[22]。与此同时，政府还通过加大对于社会化主体的购买力度，并不断提高购买价格（譬如家政服务的20元到25元），与此同时还通过“以奖代补”等多种方式加大补贴力度，使得服务提供方能够保有一定收益，持续免费或低价的形式为老年人提供服务，补贴之后的价格能够基本接近市场价格，这也将激励社会化主体提升自身的市场竞争力而采取差异化的定价策略。

尽管如此，当前政府购买服务的价格由于受到财政约束一直偏低，难以反映真实的市场价格，同时也严重影响了其服务的质量[23]。要改变这种状况，就必须实现其与市场物价和最低工资等要素的联动，以弹性化的价格机制来为社会化主体的服务生产提供动力，这也是保障老年人获得良好服务的内在要求，其不应该因老年人的不同类型而异。对于特殊老年人，应该强调通过政府的价格补贴来提升老年人的购买能力，对于普通老年人则应鼓励老年人自费以正常的市场价格自行购买（在当下可以提供一定补贴来培育市场），但是价格本身应该是反映服务的市场价值的，否则只会使前者局限于政府购买或指定的服务商，后者则倾向于从家庭内部获取服务或从市场获取有限的家政服务，从而难以实现养老服务市场的发展。

3.要基于老年人不同生命周期阶段的需要，重点发挥渠道平台在服务转介、标准化评估方面的功能，努力实现线上服务与线下资源的链接，以系统化的方式为老年人提供多元化的养老服务

随着老龄化和高龄化程度日趋严重，慢性病多发使得老年人对于医疗服务的需要不断增加，这是一个渐变的过程，因此信息化渠道平台要适应这种从健康到疾病转变的不断阶段，不能仅限于服务内容的增加，而应该依靠服务数据的整合，发挥社工的积极作用，基于不同特质老年人的需要实现不同部门和资源之间的链接，根据评估结果来为老年人提供不同照料方式之间的转介，同时还应该发挥其在服务标准化方面的作用，以良好的技术解决方案来保证老年人在获取服务上的便捷性和可获得性以及较高的服务质量。

在杭州市的实践中发现，信息网络技术平台尚与线下站点服务、上门服务缺乏协调，或者信息网络系统仅作为一种基础数据平台，譬如杭州市援通呼叫平台链接社会化服务的“绿键”使用率很低，而养老服务信息网主要作为一种数据的向上集中作为老人评估的依据，并不发挥内容搭载的作用；在社区信息系统中“线上服务”需要链接到具体的服务设施或服务人员，而有很多是可以与线下系统合并在一起的，譬如家政服务，仍旧与线下资源的数量和质量密切相关。信息化网络平台只是基础，而背后的服务才是关键。因此，要积极发挥信息化技术的作用，必须实现信息网络平台和站点服务平台的联动，以一种系统化的方式为老年人提供服务。这其中就必须发挥社工的作用，通过他们来进行评估和照护方案的制定和实施，再依托现代信息网络平台和站点平台链接不同资源，实现服务供给与需求之间的匹配，从而保证政策目标的瞄准性和服务供给的效率。

综上所述，本文从社区养老服务供给的4个流程环节着手，结合杭州市的案例分析，就供给流程中的不足进行了分析，分别强调了服务内容和服务质量、不同服务市场的定价策略以及信息化网络技术平台在渠道搭建中的作用，这些基于环节讨论形成的机制能够极大的提升服务的效率和质量水平，相对于以往只强调供给和投入大小以及需求的评估等，这种思路可以从一种新的角度来回应社区养老服务发展中存在的效率不足问题。

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