自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制

摘要：自然资源属于国家所有即全民所有，全民是国有自然资源的最终所有者，然而，在实践中，作为国有自然资源真正所有者的“全民”却在国家所有权行使中缺位或虚置，其共同意志和公共利益在自然资源国家所有权行使中难以得到有效体现和保障。因此，要健全和落实自然资源国家所有权制度，首先必须充分理解自然资源国家所有权主体的全民性及其意义，保障全民真正成为享有和行使自然资源国家所有权的主体，彻底解决国家所有权主体虚置所产出的问题，实现自然资源属于“国家所有即全民所有”宪法价值和目的。

关键词：自然资源；国家所有权；所有权主体；全民性

中图分类号：D913文献标识码：A文章编号：1009-5381（2017）02-0057-06

引言

在黨的十八届三中、四中全会的两个《决定》中，中共中央都明确提出并阐述了健全自然资源产权制度的法治建设目标和要求，这是党从基本国情及经济社会发展现状出发作出的重大战略抉择。在自然资源立法目标与定位已经明确的情况下，如何健全自然资源产权制度就成为当前法治建设理论研究与实践探索的重大课题。中共中央国务院颁发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），对完善我国产权保护制度进行了全面部署，这是我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计。《意见》也进一步明确要求，“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”笔者认为，在以生产资料公有制为基础的政治经济制度背景下，我国自然资源产权制度的基础和核心是国家所有权。然而，自然资源国家所有权具有显著的特殊性，难以简单适用传统私法上的所有权规则，而在宪法、物权法和自然资源单行法中，自然资源属于“国家所有即全民所有”的立法表达十分原则和抽象，在理论解释和制度实践中都面临着不少困境，制约着自然资源产权制度的进一步完善和发展。因此，如何将自然资源国家所有权从宪法意义上“全民所有”转化为现实，一直以来都是困扰我国理论与实践的一大难题。

在解决这一难题上，我国法律规定由国务院代表国家行使所有权，然而，由于自然资源遍布全国，数量庞大，种类繁多，国务院实际上很难履行代表职责。因此，真正行使国家所有权的是没有得到法律授权的各级政府和各种资源职能管理部门。实践中，政府一方面从私法角度通过出让等方式设立各种自然资源使用权；另一方面以各种单行法为依据对自然资源使用进行行政管制，各级政府既是所有权的行使主体，又是监管主体，存在身份混同、权责不明等问题，其结果，自然资源国家所有权就变得飘忽不定，政府欲坐享私权的好处时，它就变成可以市场化的私权，而政府欲独断公权的实益时，它又成为可以独断专行的公权。在此情况下，自然资源常常被当作个别地方经济发展与政府部门追求利益的主要财富，而作为国有自然资源真正所有者的“全民”却在国家所有权行使中缺位或虚置，其共同意志和公共利益难以得到有效体现和保障。在此情况下，稀缺的自然资源就更容易在部门利益或地方利益的追逐之下消耗殆尽，自然资源国家所有权制度所设定的防止资源垄断、防止资源浪费以及实现全民公共福祉的目标也就必然落空。

发展观察叶榅平：自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制 在此背景下，重新思考自然资源“国家所有即全民所有”的立法价值及其实现对于健全自然资源产权制度显然具有重要的意义。笔者认为，要从制度上完善自然资源产权制度，必须在理论上充分认识自然资源属于国家所有即属于全民所有的性质，深刻理解全民作为自然资源国家所有权真正主体的法治意义。在此基础上，将全民置于自然资源国家所有权行使制度建设的中心位置，通过建立民主制度和程序，保障“全民”能够真正享有和行使自然资源国家所有权，解决国家所有权主体“虚置”和“代理”问题，真正实现自然资源属于“国家所有即全民所有”立法价值和目的。

一、自然资源国家所有权主体的全民性

我国宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”尽管学界对该条的规范性质存在争论，①①学界对该条的规范性质和意义存在较大争论，主要观点有物权说、公权说、双重所有权说、所有制说、名义所有权说等。但是笔者坚持认为，宪法第9条自然资源国家所有权是最直接和最权威的法律依据。②②尽管有不少学者认为，宪法上“国家所有”是关于公有制或国家所有制的宪法表达，但是将“国家所有”解释为“国家所有权”确实是多数学者的共识，并有不少学者从理论、历史、立法资料等方面论证“国家所有”就是一种所有权。在宪法第9条规定的基础上，物权法第45条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，第46条、第48条和49条则直接规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源属于国家所有。 从宪法和物权法的立法表述形式上看，自然资源属于“国家所有即全民所有”是具有双重所有的立法结构，即自然资源国家所有权有两个主体：一是国家，二是全民。那么，“国家所有”与“全民所有”之间到底是一种什么关系呢？宪法及其他法律对此均未予明言，学界对此则存在争论：第一种观点认为，“国家所有”是全民所有制的法律体现，前者是上层建筑，后者是经济基础。[1]第二种观点认为，“国家所有即全民所有”实为全民所有在宪法上的所有权表达。[2]第三种观点认为，国家和人民具有内在的一致性，因而，国家所有即全民所有。笔者认为，第一种观点将国家所有与全民所有俨然分为上层建筑与经济基础的观点值得商榷。自然资源国家所有即全民所有是一种所有权的法律表达，既表达了这种所有权的全民性，也明确了这种所有权的主体既是国家也是全民，两者之间并不存在矛盾。在法律特别是宪法中，“全民所有”可以是所有制的表达，也可以是所有权的表达，两者并非只能是相互排斥的关系。就第二种观点而言，在自然资源国家所有权的建构和行使中，“全民”并不仅仅具有象征性意义，而是可以具体参与权利行使和收益分享的权利主体。因而，自然资源“国家所有即全民所有”不只是自然资源“全民所有”向法律上所有权的过渡，自然资源全民所有不仅是宪法上的所有权，也是民法上的所有权。笔者认为，国家所有与全民所有具有一致性的观点值得肯定。自然资源属于“国家所有即全民所有”立法表达，既是对自然资源国家所有权的直接定性，也是对其主体的明确规定。国有自然资源最终归属于全民，自然资源国家所有权必须服从于服务全民、为全民共享这一制度性的根本要求。

那么，自然资源国家所有权主体为什么具有这样的全民性呢？笔者认为，“国家所有即全民所有”首先是自然资源所承载的利益的公益性与国家所代表的利益的全民性所决定的，自然资源承载的全民利益与国家所代表的全民利益不谋而合，自然资源国家所有权正是表达、确认和保护这种利益一致性的法律形式。立法以国家为归属全民的自然资源所有权的主体，本质上就是为了能够更好地维护全民的公共福祉，保障自然资源真正归“全民所有”。其次，我国是人民民主专政的社会主义国家，在我国社会主义法律体系中，国家意志和全民意志具有内在的一致性，由国家作为“全民所有”的权利主体不仅符合全民所有的本质要求，而且符合所有权主体特定性的要求。从“全民所有”到“国家所有”，就是一个从抽象的社会主体到具体的法律主体的立法表述上的变化，其实质内容没有发生改变。因此，宪法第9条规定“国家所有即全民所有”的立法深意正是为了表明自然资源国家所有权主体具有全民性，自然资源在法律名义上归国家所有其本质就是归全民所有。

总之，自然资源国家所有权中的“国家”就是特定主权范围内的全体人民，尽管从形式上看，自然资源属于“国家所有即全民所有”存在“国家”和“全民”两个主体，但本质上它们具有完全相同的意义，全民才是国有自然资源的最终意义上的真正主人。

二、自然资源国家所有的行使应体现主体的全民性

自然资源是一个社会最为重要的经济要素和最为基本的物质保障，也是人类赖以共存的生态环境的重要物质构成。因此，自然资源具有明显的公共性特征，是属于全民的共同财富。我国宪法第9条充分尊重和体现自然资源的公共性，明确规定自然资源是属于全民的共同财富。因此，自然资源国家所有权的行使必须体现自然资源国家所有权主体的全民性，充分尊重全民的共同意志，维护全民的共同利益，以全民公共福祉为根本出发点和归属点。自然资源国家所有权的行使必须体现主体的全民性，一方面是因为全民是自然资源国家所有权的真正主体；另一方面也是因为自然资源本身具有强烈的公共性，是基于自然资源公共性的内在要求。

（一）国有自然资源的使用和管理应由全民共同决策

自然资源国家所有权的行使，首先面临的就是自然资源利用问题，这也是任何一个国家自然资源法律制度无法回避的问题，“大国崛起的关键是经济的发展，而经济发展的过程，说到底是一个充分和合理利用自然资源、满足人类需要和创造物质文明的过程”。[3]因此，在明确自然资源属于国家所有的情况下，一方面，国家必须利用自然资源进行经济建设和公共事业建设，促进经济社会的发展，这就要充分利用市场机制，通过私法上的权利配置规范充分实现自然资源的经济价值；另一方面，国家在利用自然资源的同时，也必须考虑自然资源是全民赖以生存的物质基础和条件，具有社会保障和生态保障功能，必须保持和提升自然资源的社会价值和生态价值。然而，在自然资源利用实践中，人类个体或政府的行为往往是短视的，对经济利益的盲目追求总是以牺牲全民的公共生态利益为代价。尽管是“人类的能力和需要，而不仅仅是自然的存在，创造了资源的价值”，[4]但是人类必须清楚意识到，在一定的时空中，某种或某一类自然资源的总量都是有限的，即使是可再生资源，如果不合理利用和管理，可利用的资源数量也会越来越少，不仅会出现资源短缺，而且会造成生态环境恶化，良性循环就会变成恶性循环。因此，与一般财产相比，对自然资源的利用和管理就更需要全民统一协调行动，更需要仰赖全民共同制定的制度规范，否则极易陷于“公地悲剧”或“反公地悲剧”的困境，导致自然资源配置不公和利用低效，[5]损害全民的公共利益。正因如此，英国学者李哈维指出，在资源实行“公有”的情况下，由于资源的使用仅限于一定社群的成员内部，这些成员将很有可能制定（正式或非正式的）管理、监督和使用规则，防止资源滥用和退化，防止出现“公地悲剧”的发生。[6]我国自然资源国家所有权主体的全民性为全民统一协调行动提供了条件和保障。在自然资源国家所有权行使过程中，必须切实贯彻和维护自然资源国家所有权主体全民性的要求，从全民整体利益，包括经济利益、社会利益和生态利益协调发展的高度出发，由全民共同制定自然资源配置、利用、利益分享以及管理等相关规则，建构起富有效率、体现公平、保护环境的自然资源利用秩序和管理秩序，实现自然资源经济效益、社会效益和生态效益协调发展。

（二）国有自然资源收益应由全民共享

我国是社会主义国家，对作为最重要的生产资料和生活资料的自然资源实行公有制，建立自然资源国家所有权制度，其目的就是为了防止自然资源过度集中于私人之手，形成自然资源私人垄断，进而产生剥削，危害全民公共利益。因此，自然资源国家所有权的行使应始终以促进社会公共福利为宗旨，保障自然资源收益归全民公平共享。正是在此意义上，有学者认为全民所有与其说是一种民法上的所有权形式，不如说是一种确保全民可平等地享用或享受其利益的一种制度措施，是确保社会中重要财产合理利用和实现社会平衡与持续发展的策略，其重要意义在于它的制度价值。[7]为此，自然资源国家所有权的行使應按“全民共同意志”进行，应由全民共同决定自然资源由谁利用、如何利用以及收益如何分配等问题，充分尊重和保障全民在自然资源国家所有权行使中的主体性和自主性。

总之，作为全民生产和生活资料的最终来源和生态条件，“资源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接决定社会的发展前景和公正度，实乃关乎国家发展、人民福祉的重大公共事务。”[5]因此，自然资源必须掌握在全民手中，由全民所有，由全民对其利用、管理和分配进行共同决策，这就是我国建立自然资源国家所有权制度的宗旨和目的。

三、自然资源国家所有权主体全民性的实现机制

自然资源属于国家所有即全民所有，然而，国内外历史经验表明，“全民所有”和“国家所有”的权利结构意味着所有权主体不可避免地会出现“虚位”现象，全民虽然是自然资源的最终所有者，却无法直接行使所有权，而国家实际也是个抽象的概念，同样无法代表全民直接行使所有权。尽管我国物权法和自然资源单行法均明确规定只能由国务院代表国家行使所有权。但是由于自然资源类型多样，数量庞大，国务院实际上难以有效行使国家所有权。在具体实践中，没有得到明确授权的地方政府、资源职能管理部门或国有企业却是事实上行使国有自然资源所有权的主体，也是事实上支配国有自然资源收益的主要主体。自然资源属于国家所有，而在实践中常常却变成了政府所有、部门所有、地方所有。而我国现有法律对政府和职能部门行使自然资源国家所有权的外部监督机制又缺乏规定，特别是没有建立有效的民主监督机制。在此情况下，国有自然资源往往被当作个别地方经济发展与政府部门追求利益的主要财富。

由此可见，在我国自然资源国家所有权的具体制度建构和具体制度实践中，作为自然资源国家所有权真正主体的全民都存在“缺位”或“虚置”现象，全民的共同意志和公共利益在国家所有权行使中没有得到应有的体现和保障，这不仅背离自然资源国家所有权制度的立法宗旨，而且导致自然资源国家所有权制度所设定的防止资源垄断、防止资源浪费以及实现全民公共福祉的目标落空。那么，自然资源国家所有权的行使应如何体现全民的共同意志和保障全民的共同利益呢？笔者认为最根本的路径应当是建立能够体现自然资源属于“全民所有”的民主制度和民主程序，集中全民的共同意志，并将这种共同意志体现到自然资源国家所有权及其行使过程中。只有通过民主制度和民主程序，全民才能要求具体行使自然资源国家所有权的主体依法对自然资源进行合理利用和管理，尊重人民的意志，遵从人民的指令，忠于人民的利益，接受人民的监督。可以说，“没有完善的民主制度，没有健全的民主决策、民主管理、民主监督的机制，就不会有真正意义上的、全民所有性质的国家所有权。”[1]

那么，应当如何建立这种民主制度和民主程序呢？笔者认为，自然资源国家所有即全民所有的性质决定：以全国人大为基本框架建立行使自然资源国家所有权的民主制度和民主程序，既是自然资源国家所有权的内在要求，也是人民代表大会制的应有之义。通过全国人大的民主制度和民主程序，全民的共同意志和利益能够有效反映到自然资源国家所有权建构和行使中，真正实现自然资源国家所有即全民所有的立法旨意，并且通过这种民主制度和民主程序的建构，自然资源国家所有权也能够有效解决主体“虚置”和“代理”问题，从抽象走向具体，从“神话”变为现实。具体而言，笔者认为全国人大应该制定《自然资源国家所有权行使法》，从以下几个方面建立自然资源国家所有权行使的民主程序，保障全民成为自然资源国家所有权的真正主体：

（一）明确规定全国人大为全民行使自然资源国家所有权的意志机关

《自然资源国家所有权行使法》应明确规定全国人大为全民行使自然资源国家所有权的意志机关，明确规定全国人大应当行使自然资源国家所有权的下列权能：（1）立法权能。全国人大必须行使自然资源立法权，建立以自然资源开发利用为中心内容的私法秩序与以保障自然资源合理利用为中心的管理秩序。（2）管理权能。明确规定全国人大有权对自然资源进行民主决策和民主管理。（3）分配权能。明确规定全国人大必须依法确立国有自然资源收益分配的实体条件和程序机制，保障自然资源收益归全民公平共享。（4）监督权能。明确规定全国人大应当对自然资源国家所有权行使进行民主监督，防止国家所有权的行使违背全民公共意志和利益。

（二）完善全国人大授权行使自然资源国家所有权的制度

《自然资源国家所有权行使法》首先应明确规定必须根据法律授权行使国家所有权的原则，未经法律明确授权，任何主体不得擅自行使国家所有权。其次，由于国有自然资源数量庞大、类型多样、功能不一，完全由国务院代表国家行使所有权显得不切实际。因此，应根据物权法第45条第2款后半句的规定，完善自然资源国家所有权授权行使制度和程序，根据具体情况，对地方政府、行政主管部门或国有企业行使国家所有权进行明确授权，并明确规定这些主体代表国家行使所有权的方式、程序和效力等内容。

（三）建立重大国有自然资源利用项目报请全国人大批准的程序机制

对于重大的自然资源开发利用项目，国务院在做出决策前应当提请全国人大审议决定，以便更加直接地反映人民的意志，维护人民的利益。因此，《自然资源国家所有权行使法》应当在总结实践经验的基础上，建立重大自然资源利用项目决策报告批准程序机制，明确规定国务院等行使国家所有权的主体需要报请全国人大审议批准的重大自然资源开发利用项目的范围、报请的方式、程序和效力等内容。

（四）建立全国人大监督自然资源国家所有权行使的程序机制

《自然资源国家所有权行使法》应在明确规定全国人大对自然资源国家所有权行使享有监督权的基础上，建立全国人大行使监督权的程序机制，保障全国人大顺利完成对自然资源国家所有权行使过程的监督使命。

1.在全国人大设立监督自然资源国家所有权行使的专门委员会

在全国人大设立监督国家所有权行使的专门委员会，作为全国人大常委会下设的专职常设机构，代表全国人大具体履行监督职责，由其负责自然资源国家所有权的立法监督和执法监督，负责定期听取并审核国务院关于自然资源国家所有权行使情况的报告等。应當赋予专门监督委员会在监督中拥有特定的问题调查权、质询权、问责权、建议权等。

2.建立全国人大监督自然资源国家所有权行使的程序机制

在设立专门监督委员会的基础上，建立监督委员会行使监督权的程序机制，明确规定监督委员会对自然资源国家所有权行使进行监督的范围、方式及效力等，将监督自然资源国家所有权行使的权力制度化和程序化。

3.建立国务院向全国人大报告自然资源国家所有权行使情况的机制

应当明确要求国务院就自然资源国家所有权行使的总体情况定期向全国人大汇报，接受全国人大监督。国务院的报告应当能够反映一定时期自然资源国家所有权行使的总体情况，特别是对国有自然资源保护、处分、收益及其使用情况是否符合法律规定、是否符合全民公共利益，应予详细汇报，全国人大可以对国务院的报告进行审议和表决。

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[7]高富平.中国物权法：制度设计和创新[M].北京：中国人民大学出版社，2005：90.

Abstract： The legislative expression about natural resources belonging to “the stateowned， that is， to the whole people”， is not only a direct provision for the nature of the national ownership to natural resources， but also is a clear expression about the state ownership of natural resources. Stateowned natural resources ultimately belong to the people； the exercising of state ownership to natural resources must be consistent with the common will and interests of all. Confirming that the state is the owner of stateowned natural resources benefits the exercise of ownership of the whole people， as well as the protection and realization of public welfare. Through National People's Congress， a democratic system/democratic procedure， the common will and interests by all people can be reflected and incarnated in the construction and exercise of the national ownership to natural resources， to maintain the consistency of stateowned and ownership of all people. Keywords： Natural resources， State ownership， Ownership， Owned by the whole people.

Key words： Natural resources； State ownership； Ownership； Owned by the whole people

責任编辑：李祖杰邓卫红