网络媒体监督公权力的运行机制

曾奕婧

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

网络媒体监督公权力的运行机制

曾奕婧

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

通过分析影响网络媒体监督公权力效果的重要因素，旨在构建出公权力被制约和官员被问责的解释框架。在网络媒体迅猛发展、信息充分扩散的逻辑前提下，领导者的注意力分配、我国的压力型体制等构成了监督公权力的有效触发机制、运行机制和阻滞机制。在此基础上，提出关于网络媒体监督公权力效果的几个命题，即信息的有效扩散、领导者的注意力分配和压力型体制的作用，均与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系。

网络媒体监督；信息扩散；压力型体制；官僚维护型体制

一、引言

随着因特网的进一步普及，网络媒体在监督公权力的行使上发挥着越来越重要的作用。互联网上迅速崛起的微博、微信、论坛、虚拟社区等成为重要的网络舆论场所，促进了网络民意的表达，也加强了网络媒体对公权力的监督。近些年，“天价烟事件”、“表叔事件”和“房姐事件”等都因网络媒体曝光而使相关官员受到处分。网络媒体监督公权力的力度和效果正逐渐显现出来，这就引出了本项研究的核心问题：网络媒体监督公权力的运行机制到底是什么？网络媒体监督公权力为何有时能够取得很好的效果，而有时却又达不到预期目标？深入探究这一现实问题，有利于推进社会监督体系的不断完善，促进行政问责制的有利实施。同时，也有助于创新公民政治参与的新途径，为网络监督和民主参与理论的进一步发展作出贡献。

一方面，有学者指出网络监督不仅是推动反腐的重要力量，还能够促进官民互动，从而提高政府决策的科学化与民主化程度；［1］另一方面，也有学者认为网络监督的依附性，使得其仍然需要与传统行政监督体制对接，方能发挥出最大效用。［2］对此，毛蔚兰提出应从促进网络监督与制度反腐的无缝对接、加强网络行业自律建设、提升网民的责任意识和自律能力等方面，来完善网络监督机制。［3］王和平还提到了应加快网络监督立法，实现公民网络政治参与的有序化，同时创新政府的信息传播策略与管理手段。［4］纵观大多数学者对网络媒体监督公权力的研究，基本上都是围绕着网络媒体监督的功能所在、不足之处和改进对策等方面，从强化网络媒体监督角度提出民主政治建设的新模式。然而，却很少有学者去关注网络媒体监督公权力的内部运行机制。为此，本文试图借助信息扩散理论、注意力分配理论和压力型体制理论，来揭示网络媒体监督公权力的运行机制这一“黑箱”系统，详细阐述网络媒体监督能够取得较好效果的逻辑前提、触发机制和运行机制，通过引入科层维护型体制理论，以发掘其有效性不足的原因所在。在此基础上，还将尝试提出关于网络媒体监督公权力效果的几个命题。

要提升网络媒体监督公权力的有效性，首先必须具备一个逻辑前提，即信息扩散的充分性。也就是说，网络媒体作为公权力的重要监督主体，只有在信息充分扩散的前提下，才有可能揭开公权力运行的神秘面纱，并对其进行有效监督，从而增加公权力被制约和官员被问责的可能性。从这一逻辑前提出发，文章试图提出网络媒体有效监督公权力的解释框架，而领导者的注意力分配则成为该框架中的触发机制。在中国，大多数情况下，只有当领导者的注意力分配在了某个关键事件上，才更有可能促进相关议题进入政府议程。此外，“压力管制”型的行政管理体制构成了解释框架中最重要的运行机制。行政层级制中下级对上级负责的制度规则，与领导者的注意力分配相结合，促成了问责制的有效实施。

二、网络媒体有效监督公权力的逻辑前提：信息的充分扩散

当今时代，网络信息资源的可及性，使得公权力的运行越来越多地受到信息资源的影响。近年来，网络媒体对公权力的监督和制约呈现出蓬勃发展的态势，使得网络媒体监督已成为有效实现问责制的一个重要途径。

从信息学的学科视角来看，信息扩散是指信息通过一定的媒介，随时间从信息源逐级地传播至信宿并被信宿采纳，使信息的覆盖面由空间中的某一点弥漫至整个空间的一个完整的过程。［5］通俗地说，就是信息在一定时间和空间内的转移和变化过程。信息只有在充分的扩散中才能发挥出其本身蕴含的巨大价值。在网络媒体监督公权力运行的过程中，信息扩散扮演着十分重要的前提角色。信息扩散的不充分，会极大地降低网络媒体以及社会公众对公权力内部运行“黑箱”系统的认知程度，不利于公权力的被监督和被制约。

信息扩散机制主要包含传播机制、采纳机制和反馈机制这三个子机制。在信息扩散过程中，网络媒体作为大量信息资源的载体和新型的信息传播媒介，在监督公权力的运行中形成了一种新型的公共舆论压力机制。信息的充分扩散、公众的积极参与以及网络媒体的有力监督，都对公权力的运行产生着如影随形的监督作用。尤其是近几年“天价烟事件”、陕西“表叔事件”、“房姐事件”等的出现，网络媒体监督对行使公权力的官员个体和组织群体都起到了很好的震慑作用。毋庸置疑，作为体制外监督重要组成部分的网络媒体监督，其发挥作用的逻辑前提就在于信息的充分扩散。在信息不对称的情况下，公众接收的信息不充分、不完整，势必影响到对公权力内部行使状况的认知和对其行使是否正当、是否合法的判断，因而，也就无法对公权力进行有效的监督。由此，可以得出命题一：信息的有效扩散与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系。

三、网络媒体有效监督公权力的触发机制：领导者的注意力分配

注意力指的是一系列占据了管理者意识的元素（事件、趋势、想法等）的集合。［6］领导者的注意力，是指领导者在特定时间内面对大量迫切要求处理的工作任务时，心理上有倾向性的关注重点，属于主观意识的范畴。对领导者的注意力分配进行更为深入的了解和分析，应当关注时间和内容两个维度，分别指的是领导者花费在关注特定重点工作上的时间以及其主观意志所倾向的特定内容。有学者通过实证研究分析得出结论：组织的规范化程度、标准化程度、集权化程度、管理幅度以及复杂性程度与领导者的注意力分配的简短性和多样性呈正相关关系，组织的规模与领导者的注意力分配的简短性和多样性呈负相关关系。［7］

西蒙指出，在相当大的程度上，有限理性是人们注意力的局限性所致。［8］由于信息消费的对象是其接收者的注意力，而信息的丰富将导致注意力的贫乏，因此需要在过量的、可供消费的信息资源中有效分配注意力。［9］注意力分配理论认为，组织决策中的一个基本因素就是稀缺的注意力资源在不同问题之间的分配方式，由于注意力的有限性，对注意力的竞争常常发生在拥有共同决策者以及共同普遍问题的规则内。［10］维克描绘了一种与此相关的意义建构过程，即个人通过比较从当前情境中提取的线索与基于过去经验建立的心智模式，那些不能与个人心智模式相匹配的事件将引起认知失调（也就是经验与解释之间存在着鸿沟），并作为触发意义建构的线索。个体不仅有选择性地感知，而且还会通过表现出与其心智模式相一致的行为，从而直接影响到其身处的环境。

在贯彻行政首长负责制的组织中，领导者每天需要处理的工作任务数量十分巨大，需要辨别和提取的各种信息也十分繁杂，因而，其注意力分配仅仅能集中在领导者自身认为很重要的事务上。一些重要决策和重大事项的处理实质上依赖于领导者个人对不同事项重要性的主观认知。领导者在面对一大堆亟需处理的事务时，往往会对其做出重要性上的区分和排序，按照重要性程度加以处理。在信息充分扩散的前提下，领导者对特定事项有了一般意义上的认知，但这并不足以使该事项顺利进入决策议程，还需要领导者对其重要性有较好的认知。只有在领导者的注意力分配于特定事项的情况下，该事项才更有可能进入领导者的关注范围，顺利进入政府决策议程。

在我国的政府机构中，普遍实行的是行政首长负责制，行政首长对一些事项的处理有一定的行政自由裁量权，诸多政府议程的设立在较大程度上依赖于行政首长的注意力分配状况。行政组织的规范化程度和集权化程度都很高，根据上述学者的研究结论，行政首长的注意力分配则随之简短性越强，多样性也越为明显。在较短的时间内，行政首长的注意力还须分配在多样化的事项上，从而行政首长很容易被新进入的、较强的信息所干扰，并引发其注意力的转移。因而，行政首长的注意力分配当之无愧地成为网络媒体有效监督公权力的触发机制。某一事项如果缺乏行政首长的注意力分配，则很难进入政府的决策议程。从而，可以归纳出命题二：领导者的注意力分配与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系。

四、网络媒体有效监督公权力的运行机制：压力管制型的行政管理体制

有学者曾把当前中国的基层政治运行机制称为“压力型体制”。［11］压力管制型的行政管理体制，简称为压力型体制，指的是一种在现代化压力下利用行政垂直权力，以责任制为网络，以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。［12］该体制是在中国社会和经济转型的过程中形成的，是建国初期传统意义上的动员体制在市场化、现代化背景下的变形。压力型体制形象生动地描绘出了我国上至中央、下至地方的各级政府在多种压力的驱动下运行，其中最为核心的压力就来源于自上而下的政治指令和行政命令。

我国的压力型体制的运行特征为：一方面，通过中央与地方政府以及地方不同层级政府之间的权力管制，来实现上级对下级政权的政治约束；另一方面，中央与地方政府以及地方不同层级政府之间，还通过层层向下施加政治压力的方式，来完成政治权力自下而上的传递。由此，各层级政府之间形成了一种具有压力型和管制型特性的关系。在行政官员的政绩考核中，往往采用的是一票否决制，上级政府可以通过一票否决来评价下级政府的政绩，这使得下级官员不得不承受来自上级政府的巨大压力。同时，在现行的干部选拔制度下，由于上级政府控制着下级政府的人事权，使得下级政府中官员的职务晋升往往掌握在上级政府手中。

要提升网络媒体监督公权力的有效性，除了需要信息的充分扩散、领导者的注意力分配之外，更重要的是依靠压力型体制的运行。下级政府往往会迫于上级政府施加的政治压力，或是源于希望上级政府在政绩考核过程中给予自身肯定评价的内在需求，会对网络聚焦的公权力运行事件给予特定关注，从而使该事件顺利进入政府议程，最终实现网络媒体有效监督公权力的目标。由此，可以得出命题三：压力型体制的作用与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系。

综上所述，图1能够较好地反映网络媒体有效监督公权力的解释框架。其中，信息的充分扩散是逻辑前提，只有在信息充分扩散的前提下，网络媒体才能聚焦于公权力的内部运行“黑箱”系统，并引发政治体制内部和体制外部的集中关注。领导者的注意力分配是有效的触发机制，社会的关注焦点只有在得到了行政首长的注意时，才能使网络媒体对公权力的监督更顺畅地进入政府议程。“压力管制”型的行政管理体制则是有效的运行机制，只有在压力型体制下，通过上级政府施加的政治压力和掌握在上级政府手中的奖惩性权力，才能促使下级政府重视网络媒体对公权力的监督，从而使公权力被制约，促进问责制的有效实施。

图1 网络媒体有效监督公权力的解释框架（1）

五、网络媒体监督公权力失效的逻辑分析

以上揭示出了网络媒体有效监督公权力的运行机制，构建出了较为完整的解释框架。然而，随之而来的还有下一步亟待研究的问题，即为何网络媒体监督公权力有时却难以达到预期效果？在这部分，笔者将引入科层维护型体制理论，试图对该现象加以阐释。

科层维护型体制理论的基点就在于，上级的权威并不仅仅由其所占据的职位赋予，而是经常性地来源于下级的认可，即权威不仅可以自上而下地发挥作用，也可以自下而上地获得。上级与下级的关系并不是简单的命令与服从关系，而是呈现出双向性质的特点，在上级可以授权给下级的同时，下级也可以给上级授权。因而，上级与下级的关系并不像压力型体制中的单向度联系，下级有时也能对上级施以政治压力。网络媒体在监督公权力时难以达到预期的效果，原因就在于科层的维护型体制。即使是在信息得到充分扩散的逻辑前提下，上级领导者往往由于身处科层维护型体制之中，会对下级施以源自本能的维护，以增强自己在下级中的被认同感，强化自身合法合理的权威。从而，领导者会有意识地将自己的注意力分配在诸多事务中的别处，也会尽力避免对下级施加政治上的压力。而网络媒体对公权力的监督缺少了有效的触发机制和运行机制，也就难以实现公权力被制约、官员被问责的预期目标。

在科层维护型体制中，各级组织将倾向于利用自身的知识、荣誉、话语等一系列组织自我防御的手段进行互相维护。所谓组织自我防御，是组织为处理、控制导致自我利益受损的危险或障碍时，以恢复组织内部关系平衡与稳定的一种自我保护性行为。［14］在网络媒体监督公权力运行过程中，行政组织自我防御将会阻碍网络媒体和社会公众对公权力内部运行“黑箱”系统的深层次探究。同时，在部分行政组织看来，提高信息透明度和公开程度、增强公众参与度等监督公权力的举措都将导致自身利益的受损，因而，行政组织的自我防御将不利于对部分行政组织群体攫取不正当利益进行有效的监督和制约。从而，可以归纳出命题四：科层维护型体制的运作与网络媒体监督公权力的有效性呈负相关关系。

总的来看，图2如实地反映出了网络媒体监督公权力失效的逻辑框架。尽管有了信息充分扩散的逻辑前提，但由于科层维护型体制的存在，上下级之间往往因为拥有相同的目标利益而相互维护。从而，领导者的注意力难以分配到特定事项上，压力型体制的作用也难以发挥。缺乏有效的触发机制和运行机制，网络媒体所聚焦的利用公权力腐败的事件则无法进入政府议程，也就无法充分发挥对公权力的监督作用，这不利于公权力的被制约和问责制的有效实施。

图2 网络媒体监督公权力失效的解释框架

六、关于提升网络媒体监督公权力有效性的思考

当今信息时代，网络媒体在监督公权力的运行上正发挥着越来越大的作用，但也应当注意到有时网络媒体并不能发挥出其应有的监督作用，仍然难以制约公权力的行使。要想提升网络媒体监督公权力的有效性，应从以下三个方面着手。

第一，应当积极促进有关公权力运行“黑箱”系统中政务信息的充分扩散，以确保网络媒体发挥监督作用的逻辑前提。信息扩散主要以互联网为传输媒介，这就需要大力推进政务公开制度和网络基础设施建设，增加在扩大网络覆盖面上的资金投入，深度开发和充分利用网络信息资源。政府相关信息部门应出台促进政务公开的配套实施细则，努力营造有利于政务公开的社会环境。此外，也应当在整个社会中普及公民参与型文化，提高网民的政治参与意识和对公权力的监督意识，充分实现公民的网络政治参与。

第二，尽可能地建立网络媒体监督公权力的触发机制，使领导的注意力充分聚焦于网络媒体的监督。我国压力管制型的行政管理体制构成了网络媒体监督公权力的运行机制，在这一体制下，应当使其与行政首长的注意力分配相结合，以促进问责制的顺利实施。政府机构中实行的行政首长负责制使得行政首长所需处理的事项十分繁杂，然其时间和精力又十分有限，因而，必须通过有效的下情上达方式来最大限度地获取行政首长的稀缺注意力，如设立“行政首长接待日”、“电话热线”、“市长信箱”等。

第三，应当在制度设计上对科层维护型体制带来的弊端加以限制，以减少网络媒体监督公权力的阻滞机制所带来的消极影响。这就需要健全民主政治制度和公民参与型体制，以确保政府机构能真正在民主原则下运作，使公众能够参与监督公权力的运行。既要完善选举制度，赋予选举产生的行政领导以合法性，保障职位赋予行政首长的权威，减少下级对上级施加的不合理政治压力；同时也要促进公民参与型体制的建立，拓宽公民监督公权力运行的多元化渠道，对政府官员行使公权力的行为进行有效监督。

七、结语

在网络媒体迅猛发展的今天，网络媒体对公权力的监督力度不断加大，监督的实效性也不断增强。本文以信息扩散理论、注意力分配理论、压力型体制理论和科层维护型体制理论为研究出发点，着重探讨了网络媒体有效监督公权力的运行机制，进而构建出了一个解释框架：在信息充分扩散的逻辑前提下，领导者的注意力分配与压力管制型的行政管理体制相结合，能够有效揭示公权力内部运行的“黑箱”系统，从而有效监督和制约公权力，并实现对滥用公权力官员的有效问责。然而，由于科层维护型体制的影响，使得网络媒体监督公权力往往难以达到预期目标。在此基础上，文章尝试提出了有关网络媒体监督公权力效果的几个命题：领导的注意力分配与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系；信息的有效扩散与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系；压力型体制的作用与网络媒体监督公权力的有效性呈正相关关系；科层维护型体制的作用与网络媒体监督公权力的有效性呈负相关关系。为此，应当积极促进政务信息的充分扩散，使行政首长的注意力分配与压力型体制相结合，同时健全民主政治制度和公民参与型体制，以提升网络媒体监督公权力的有效性。

注释：

（1）该解释框架由笔者受北京科技大学文法学院公共管理系杨志云副教授的课堂启发制作而成，在此十分感谢杨老师的贡献。

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［3］毛蔚兰.完善网络反腐监督机制的思考［J］.理论探讨，2010（05）.

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编辑：邵西梅

D630.9

A

2095-7238（2017）02-0001-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.001

2016-11-27

曾奕婧（1992-），女，北京大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向为公共行政和组织理论。