提升公民参与社会治理水平的“中山模式”探析

樊庆军，毛启元

（1.山东省行政管理科学研究所，济南 250011；2.山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

提升公民参与社会治理水平的“中山模式”探析

樊庆军1，毛启元2

（1.山东省行政管理科学研究所，济南 250011；2.山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

公民参与社会治理是一种能够显著提高社会治理水平的手段，然而实践中却面临着无法有效提升公民参与意愿的困境。本文剖析了中山市近年来推动公民参与社会治理方面的一系列成果，认为政府可以尝试超越传统的通过公民性的培育来推动公民参与社会治理的路径，通过物质性和精神性两种参与激励方式，使公民直接参与到社会治理当中，在公民直接获得私人收益的基础上，提升公民参与意识，再进一步推动公民参与。

参与激励；社会治理；公民参与

一、文献综述与问题的提出

治理是一个以调和为基础，同时涉及公私部门、有赖于持续的相互作用的过程。［1］党的十七大和十八大报告均向各级政府提出了要增强社会自治功能，发展基层民主，扩大有序参与，保障人民享有更多更切实的民主权利的要求。新公共服务理论和公共价值管理理论则从正反两个方面对公民参与在治理中的作用予以肯定，前者认为公民参与是实现有效民主治理的“明确之举”和“正确之举”，后者认为如果我们不解决公民对参与漠不关心的问题，那么我们的政治系统将难以维持。［2］总之，在社会治理的过程中，积极参与的公民好过消极被动的公民，而且公民参与具有优化治理过程的作用。［3］

针对当前我国社会问题凸显、利益冲突与社会矛盾有激化趋势、群体性突发事件时有发生的现状，无论是中央政策的指导意见，还是解决社会问题提升社会治理能力的客观需要，都对我国在基层社会治理水平方面提出了更高的要求。提高群众参与水平，与群众协同对社会进行治理，是地方政府应该而且值得去做的事情。但是，现阶段我国公民参与在整体上热情不高、意识不强、公众相关知识和能力缺乏，参与共识的困境和利益选择的矛盾、参与动因的不平衡性和参与内驱力的缺乏［4］等一系列原因导致公民的参与意识和参与意愿均处在较低水平，而不能提高公民的参与意识和参与意愿，就无法获取公民的实质性参与。［5］在这方面，不同的学者从不同的角度提出了自己的观点，典型的如王旭从法律角度提出应该在法律保留、程序的公正性与公共性提升、信息透明、有效问责［6］这四项法律规制的框架下来促进公民参与；顾训宝认为应该通过政务公开、提供更多的渠道、树立公共服务理念、培育公民参与意识、建立健全公民参与的法律制度、建设参与性政治文化等一系列行政方式来推动公民参与。［7］应当指出，这些理论和方法在为推动公民参与手段提供了丰富的理论素材和实践上的指南的同时，在实践中存在一个较为明显的不足，即理论过于宏观，更多的是一种政治路径而不是一个较为清晰的行动路径，这使得地方政府在实践中经常面临“有法可依，无章可循”的困境。找到一个对地方政府而言实践性相对较强的解决方案，有效地提升公民参与意识，便是本文研究的初衷。

因此，本研究围绕这样一个问题来展开，即：地方政府应如何来推动和提升公民参与意识与参与意愿，进而提高社会治理能力？我们希望以中山市的两项社会创新项目的实践为例，在归纳和总结的基础上，探讨出一条地方政府通过培养公民参与意识，进而提高社会治理水平的路径。

二、推动公民参与社会治理的“中山故事”

中山市政府发现政府在提升公民参与社会治理水平的过程中，存在着政府资源的有限性与公众需求扩张性之间、公众参与意识逐步提高和参与渠道相对不足之间、社会治理的系统性特征和公众碎片化参与现状之间等三大矛盾。为破解矛盾，他们创新性地开展了以“博爱100公益1+1+1”、“全民参与社会治理系列行动”为代表的一系列社会活动，创造性地解决了党政部门动员社会力量参与社会治理的抓手吸引力不强、全民参与社会治理途径、渠道和手段匮乏、社会组织资源和自我发展能力不足等一系列导致公众参与社会治理的意愿和行动水平不高的难题，有效提升了社会治理水平。中山市的一系列做法背后的逻辑值得思考和借鉴。

（一）“博爱100·全民公益1+1+1”公益创投行动

中山市从 2013年起，由市社会工作委员会牵头，联合相关职能部门，依托社会组织，充分发动热心市民和企业，实施“博爱100·全民公益1+1+1”公益创投行动。［8］该活动以政府部门提供“种子资金”吸引带动社会资金和资源投入、社会各界力量广泛参与，使公益成为政府、社会组织、企业、公众多元共治的“协奏曲”。该活动中的“博爱”源于孙中山先生倡导的“博爱”精神，“100”是指活动的三个目标——“百分百公开透明，数百个公益项目，传递百分百的爱心”；

“1+1+1”是指政府、社会组织和企业公众三类参与主体。具体来说就是，“政府部门”搭建平台，提供公益项目种子资金，打造公平公正公开、覆盖市、镇、社区三级的公益社会服务竞投平台、公益资源连接平台和社会组织成长平台；“社会组织”具体实施，紧扣问题治理和群众需求，策划开展公益项目，承接党政部门委托组织第三方评审、优化评估的专业公益服务；“市民和企业”积极参与，监督公益服务成效。

中山市为公益创投行动量身打造了主板块公益创投、镇区板块公益创投、社区微公益创投大赛、红色创投活动、职工服务公益创投大赛和逸仙杯中山海外青年公益创新大赛等六大板块活动，综合运用传统媒体和新媒体充分宣传发动，开展了“我为中山善治献一策”金点子大赛、“博爱100”大赛、“最强公益”电视决赛、“全民公益之夜”、“全民公益文化节”、“全民公益嘉年华”、“全民公益集市”、“全民公益盛典”等一系列主题公益活动，建立了“全民公益园”网站、善治中山、中山发布、智慧中山等线上公益平台，开通市民、企业网上小额、大额冠名等方式定向资助渠道，征集公益项目、资金、人员，完善成果转化机制，鼓励项目主体通过竞争性方式将金点子、好项目转化为具体公益项目落地惠民。中山模式最突出的特点在于四个“+”，即全民+、市场+、全媒体+和互联网+。通过极富创意的公益策划、精心周密的组织实施、丰富多彩的公益活动，该市初步建成了涵盖公益创意、社区微公益、专业公益项目的公益链和市、镇、社区三级公益社会服务创投体系，形成了“群众点菜、政府支持、社会配餐”公共服务社会化供给新机制，使公益供给更精准、更时尚、更到位。［9］

图1 中山市博爱100·全民公益模式运行机制与体制图解（来源：中国社会创新（中山）基地）

（二）全民参与社会治理行动

2011年以来，中山市坚持“包容增长、共建共享”理念，突破城乡与城市双重二元结构，将参与式治理的精髓融入社会治理实践，以社会治理和市民需求为导向，以推进社会包容性发展、提升全民改革发展的获得感为目标，深入开展全民修身、全民创文、全民治安、全民创业、全民禁毒、全民公益等十多项全民参与社会治理行动，［10］形成了社会治理人人参与、发展成果全民共享的良好局面。具体内容如下：

1.以中国社会创新（中山）基地作为行动总部，依托社会创新研发平台和中央编译局博士后研究中心，组织国内专家团队为全民参与社会治理的重点项目，在政策指引、项目发展、推进方法等方面提供支持。项目坚持包容增长、共建共享理念，走“党政主导、市镇联动、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理之路，坚持问题导向、需求导向、依法有序、自愿自觉四项原则，通过建立健全全民参与重大公共事务的全链条机制、项目化推进机制、组织化机制、多元驱动机制、品牌建设机制五大机制，推动全民齐参与、愿参与、能参与、真参与和常参与社会治理。

2.该项目重点打造民生、文明、平安三大城市品牌。在民生方面，设立全民创业、全民公益、全民创卫、全民健身四大项目，旨在发动群众充分参与，打造公共安全领域全民参与的民生牌；在文化文明方面，设立全民健身与全民创文两大项目，旨在大力支持民办文化机构、社会文化团体、非盈利公益性社会文化组织发展，培育市民的公共精神，建设文明健康的公共文化生活；在平安方面，设立全民治安、全民创食安、全民禁毒、全民防“医闹”、全民除“三害”（毒赌黄）、全民治火、全民清“三非”七大项目，旨在打造全民参与平安建设的升级版，着力建设平安中山。

3.该项目注重通过信息化的手段助力全民参与社会治理，充分运用互联网时代的信息传递优势，打造“一网（官方网站）”“两微（微博、微信）”之间的联动，在个别信息需求较高的项目中，开发手机应用，如“全民参与城市管理”和“全民创‘食安’”的活动中开发的“城管便民通”和“移动执法”两款手机应用。在信息化的助力下，大大简化了公民通过具体项目来实现参与社会治理的渠道，公民只需要拿起身边的手机点点画画就可以轻松实现参与。

三、地方政府提升公民参与的路径

我们认为，中山市的两项社会创新实践突破了公民参与中传统模式的逻辑，对于地方政府提升公民参与社会治理的意愿与参与水平具有实践意义。

有关公民教育、公民意识和公民参与的传统逻辑是：通过教育过程，使公民了解个人的社会定位，以及权利与义务的意义（即培养参与意识），进而产生参与的动机（即参与意愿），以通过实际的行动争取公民权，［11］通过参与活动实现社会治理水平的提升，产生社会收益，在全体参与者所获得的公共物品、公共服务等社会收益提升的基础上，间接使私人的收益或体验获得提升。这种逻辑已经得到了较多的证实。但是，由于其本质上是一个单向的教育模式，往往需要较大且较为长期的投入才能取得效果。中山市超越了这一点，在传统逻辑的基础上，开辟出通过参与激励提高参与意愿，使公民在精神方面和物质方面跨越公共利益这一环节，直接获得私人收益，这种私人收益的获得，又反过来进一步强化了参与意识这一新的逻辑体系，在较短期内便使社会治理水平得到大幅提升，具体内容如下：

（一）通过物质性参与激励提升公民参与社会治理水平

1.找到公民参与与全社会资本融合的切入点，打造一种全社会全方位的联动机制，产生公民参与社会治理的物质推动力

在“博爱100·公益创投行动”中，中山市政府以公益为切入点，让公民决定需要解决什么问题，政府根据公民的决定设立政策目标，并启动种子基金提供问题的基本解决资源，企业根据自身的利益需求投资进场，为问题的解决提供了充足的业务和资金保障。公民、政府、企业三者循环联动，形成一条全方位的参与生态链，极大地促进和提高了公民参与水平。由于公益具有全民性、公共性、志愿性和共享性等优良性质，参与公益活动本身就是一种公民参与的行为，是一种公民自我组织、自我行动和自我管理的社会机制。［12］中山市发现了公益活动的优良性质，找到了一个关键点——即通过“创投”的形式，让参与的各主体不但可以体验提升社会整体治理水平的间接受益，而且还有利可图，即可以从参与过程中直接获得私人投资收益，这从物质性上根本调动了各参与主体的积极性，突破了传统的参与模式的逻辑框架。此外，这种模式创造性地获得了在公民参与解决社会问题提升社会治理水平的过程中自我寻求资源解决问题的能力，在各主体联动机制下，公民参与活动有了资金来源，减轻了政府在推动公民参与的财政负担的同时也达到了解决社会问题的目的——这本来是政府应该出资做的。在这两种物质性激励力量的推动下，公民参与意愿自然大幅提升。

2.公民参与意愿和参与意识的促进是双向关系，政府可以直接用物质激励手段产生参与激励

在“全民参与社会治理行动”项目中，中山市通过构建全民参与社会治理的多元驱动机制：创造性地在传统逻辑的基础上转换逻辑，先通过高额的物质激励，即通过市场行为来刺激公民实际参与行动，通过行动倒逼公民参与意识的提升，再进一步推动公民参与行动。这种模式所取得的成果，有学者将其解释为是金钱奖励的结果，认为推动公民参与的关键在于奖励设计，应该将这种奖励模式全面推行。［13］我们认为，如果承认这种奖励—参与理论，那么政府与公民的关系在实质上会演变成一种市场购买的关系，相当于政府出资雇佣了“临时工”。如果事实如此，我们可以推论，在市场模式的成本-收益分析下，这种模式一旦出现奖励下滑或者奖励没有上涨，那么这种模式的效果就会打折扣，至少不会提升。但就中山市的实践看，这种模式的成果是有所提升的，如中山市著名的“金点子·我为中山善治献一策”活动已经成功举办了四届，每一届的奖励均为“‘金点子’5个，奖金各5000元；优秀建议奖10人，奖金各1000元”，从结果看，无论是“金点子”的数量还是最终获奖的“金点子”的质量都在持续提升。于是我们在相关理论的基础上发展了这个结论，并做出如下解释：公民在开始的时候确是因为政府的物质性激励的手段而参与到社会治理当中，但是在物质奖励之外收获并体验到了由于参与带来的社会治理水平和生活环境提升的体验，产生了对公民参与活动的正向激励，由此提升了参与意识，这种参与意识又进一步强化了参与行动。

（二）通过精神性参与激励提升公民参与社会治理水平

将公民性的教育转变为打造一种参与氛围、让参与活动成为一种社会风尚，产生一种精神上推动力，也可以起到参与激励的效果。

中山市在参与激励的过程中不但注重物质性的推动力，同时注重营造一种精神性的推动力。该市在对“全民参与城市管理”、“平安公交”、“全民创‘食安’”、“全民防‘医闹’”和“金点子大赛”等全民参与社会治理品牌活动动员过程中，在时间上注重了活动全过程的贯穿式宣传，不但运用了传统的电视和报纸，还充分运用了大众传媒技术手段，如在“全民参与城市管理”活动中拍摄的微电影《平安城管梦》和“全民防‘医闹’”活动中拍摄的宣传片《医院里的故事》，“全民参与城市管理”发行的直接邮寄广告、“平安公交”活动中在公交枢纽、长途客运站、公交车辆、客运车辆和出租车等公交设施上全面投入的硬广告等，从手段上实现了“广播有声”、“电视有影”、“网络有站”的立体化宣传模式。这种模式取得的一系列成果的原因可以从韦伯在论述资本主义发展中“禁欲主义”的作用的论述中获得启示，韦伯认为：资本主义的发展应该部分归功于新教的禁欲主义，因为禁欲主义制造了一种信仰，使资产阶级以扩大再生产而不是享受现有的物质生活为目的；新教的禁欲主义在培养人的职业观，促进资本主义的发展，增强人们的权利和义务观念方面起着无可替代的作用，甚至可以说正是基于此资本主义社会才会创造出更多的物质财富，更大的程度上满足人们的需要。中山市在营造公民参与氛围的宣传工作中投入了足够多的资源，充分利用现代传媒技术，将各类传统媒体和新媒体融合，在全社会营造出一种鼓励公民参与的氛围，使参与活动变成了一种社会风尚。实际上，中山市的所有行动，如扩大了参与的主体的公民参与与社会资本融合的公益行动本身同样也在潜移默化推动了这一过程。

我们认为，这是一种区别于物质驱动力的精神推动力，就如同禁欲主义作为一种信仰在推动资本主义发展的过程中的功效一样，在这种精神性推动力的推动下，即便是参与意识不那么强的公民，也会在这种强大的社会氛围中投入到公民参与当中，因为这样做会给公民带来一种环境上的价值认同，也可以说是另外一种的直接私人收益。这种做法超越了传统对公民教育在公民性上的培育，让公民参与从一种“政治生活”变成了一种“社会生活”，提升了公民参与社会治理的水平，公民体验到了参与的收益，又促进了参与意识的提升，继而又会强化参与行动。

四、结论与思考

我们总结并绘制了推动公民参与社会治理的中山模式，如图2所示。

图2 推动公民参与社会治理中传统模式与中山模式的对比（来源：作者自制）

在中山模式的基础上，我们给出了政府在推动公民参与社会治理过程中的几点建议：

第一，努力寻找一个合适的将公民参与与资本和市场相结合的关键点，通过这个关键点，构造一张参与的生态链，让全社会的资源在生态链上得以涌流，实现自我造血和自我推动的功能，在减轻政府财政负担的同时，也从物质的角度上解决公民参与意愿不高的问题，提升公民参与水平。

第二，认识到“参与意识”和“参与行动”的双向关系，注重精神驱动力的作用，如果政府在认为公民意识的培养方面需要长期努力，不妨在此基础上转换逻辑，一方面，将原本投入到公民意识培养上的资源直接投入到激励公民参与行动上来，通过参与行动，反过来促进公民参与意识的提升；另一方面，可以尝试将资源投入到营造一种参与氛围中来，受到氛围的影响，公民也会改变自己的观点、判断和行为，参与到社会治理中来，继而提升参与的意识。这样从长期看，仍旧是可以超越原本激励的效果，完成意识和行动相互促进的良性互动。

第三，充分利用现代信息技术，通过各种方式简化参与渠道来降低公民参与社会治理的复杂度。参与渠道指普通公民影响政治生活的途径和凭借，如果渠道过于繁琐，导致公民参与社会治理的收益（包括直接的私人收益）甚至小于参与成本，公民即使有参与意识，也会由于成本过大而降低参与意愿。在互联网时代，信息传递的便利给政府带来了新的机遇，应该充分利用这一点，在微博、微信、手机应用、官方网站等一切公民方便接触的各种媒介中设置相应的参与渠道，降低公民的参与成本，提升公民的参与意愿。

如果这里提出的想法能经得起更多地方政府实践的检验，对推进我国社会治理水平的提升将是非常有益的。

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编辑：高学栋

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2095-7238（2017）02-0055-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.010

2016-12-06