极端天气风险治理中“政府—舆论”良性互动机制构建——以济南“7·18”暴雨风险预警为例

王玉龙

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

极端天气风险治理中“政府—舆论”良性互动机制构建
——以济南“7·18”暴雨风险预警为例

王玉龙

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

对城市突发性极端天气风险的治理是城市治理的重点与难点。究其原因，政府不仅要面对极端天气本身的风险，还要面临舆论聚焦所带来的压力，“政府—舆论”的非良性对抗是政府极端天气风险治理失效的重要原因。通过对济南市“7·18”暴雨风险预警的案例研究发现，极端天气风险治理中的舆论压力主要源于信息公开与舆论传播压力、协同治理对舆论动员的需求压力和对风险治理有效性的舆论施压。掌握舆论主动，实现广泛舆论动员，及时回应负面舆论是实现有效治理的必然要求。为此，政府需要转变治理理念，积极看待舆论价值，挖掘舆论主体的治理潜力，正确认识信息公开的舆情风险，构建“政府—舆论”良性互动机制。

风险治理；舆论引导；协同治理；极端天气事件

2016年7月18日，当社会各界的思绪重新回到2007年那场“7·18特大暴雨”之时，济南市却似乎又将迎来一场暴雨的考验。和9年前不同的是，此次济南市政府在暴雨风险预警方面采取了多项举措，更是历史上首次因暴雨调整公众上下班时间，受到舆论广泛关注。然而，实际降雨却离预报相去甚远，济南市经历了兴师动众的“全城等雨”，最终却发现是投入大量成本之后的“虚惊一场”。即便如此，社会舆论仍普遍为济南市政府此次治理行为“点赞”。

当前整个社会普遍怀有一种对政府的不信任感，缘何济南市政府在此次极端天气风险治理中，能够实现“政府—舆论”的良性互动，赢得舆论的理解与支持？为此，有必要解读此次济南市政府面临极端天气风险的行政选择，解析其赢得舆论支持的成功密码，探讨我国城市极端天气风险预警中的政府治理理念与治理路径。

一、暴雨风险识别下的政府选择

此次济南市政府对暴雨风险的应对，包括三大阶段：一是7月18日的雨情预警阶段，向社会公布预警信息、调整上下班时间、启动应急预案；二是7 月19日至7月22日的雨情监测阶段，密切关注雨情变化并做出及时应对；三是7月22日后对此次暴雨风险应对工作的总结回顾阶段。

（一）雨情预警与预案执行

极端天气风险的识别与预警行为是此次济南市政府治理行为的重点。一是通过气象预报识别暴雨风险；二是首次因暴雨发布调整上下班时间的政府通知，短时间发酵成舆论热点；三是启动和执行刚公开发布一周的应急预案。

1. 雨情预报：提供风险决策的信息参考

7月中旬，全国北方省市普遍迎来强降雨天气，济南也无法例外。7月18日15时15分，济南市气象局发布暴雨预报，预报19日傍晚到20日济南市将有一次全市性暴雨过程，并在预报中明确指出此次暴雨会带来极端天气风险的三项判断依据。

第一，平均降雨量大，部分地区面临特大暴雨风险。此次暴雨全市平均降雨量在60-90毫米，部分地区会超过150毫米，而济南2007年“7·18”特大暴雨事件中，平均降雨量为134毫米，由此根据预报，济南市部分地区将可能在“7·18特大暴雨”九周年之际，再度面临一次堪比“7·18”的降雨。

第二，降雨量集中，威胁市民人身安全。暴雨集中在19日傍晚至20日早晨，与市民上下班时段重合，且1小时最大降雨量可达50毫米左右，并伴有雷电和8级左右阵风，根据预报，市民将面临巨大的安全风险，为此气象局建议合理安排上下班时间，市民尽量减少外出，取消室外公众活动。

第三，伴生灾害风险。根据预报此次暴雨将为济南市带来全市性暴雨、城市内涝和山洪地质灾害、雷电和大风等诸多风险，因此气象局建议做好上述风险的防范工作。

2. 调整上下班时间：核心决策发酵为舆情热点

根据气象局提供的暴雨预报，济南市城市防汛指挥部（以下简称“市城防指”）于7月18日15时30分召集全体成员单位会议，迅速形成防汛应急建议。7月18日傍晚，济南市人民政府办公厅发布《关于应对极端天气调整上下班时间的通知》（以下简称《通知》），临时调整驻济机关、企事业单位上下班时间，7月19日下班时间提前至15：00 ，20日上班时间推迟至10：00，并提醒广大市民减少不必要的外出活动。［2］随着信息的传递，“调整上下班时间”引发市民热议，并迅速发酵为济南市的舆情热点。

此次舆情的迅速发酵具有其特殊条件：第一，此次发布的《通知》属于临时性的紧急通知，客观上要求其在短时间内实现社会范围内的迅速传播；第二，《通知》内容与公众切身利益息息相关，将对居民7 月19-7月20日的出行、工作、生活带来重大影响；第三，《通知》发布之日，正值济南市2007年“7·18特大暴雨”9周年纪念，触动社会公众的敏感神经；第四，此次《通知》的发布，是济南市历史上首次因暴雨调整上下班时间，其紧迫性、特殊性引发媒体和公众的高度关注。

3. 启动应急预案：推动部门联动与社会联防

2016年7月11日，济南市发布《济南市城市防洪应急预案》（以下简称《应急预案》），原《济南市人民政府办公厅关于印发济南市城市防汛应急预案的通知》废止。7月18日，济南市城防指启动《应急预案》，要求各区、各成员单位按黄色汛情预警响应，包括但不限于：［3］

交警、巡警和派出所重点加强城市交通主干道、低洼地区以及防汛重点地段的巡逻密度，及时发现处置险情。交警部门加强汛期道路交通管理工作，及时指挥疏导道路交通，避免发生长时间、大范围拥堵等交通问题。

消防部门配齐配全交通、通信和救援工具，确保关键时刻能够拉得出、冲得上、打得赢。

济南铁路局防洪指挥部下发暴雨黄色预警通知，对防洪地点落实雨中监守，加强巡检，严格执行警戒雨量设防制度，达到警戒雨量值，果断采取措施，限速或封锁区间，宁可错拦、不得盲目放行列车。

济南市市政部门各工地停止施工全力做好现场防汛准备，对工地的沟槽进行覆盖、围挡、围堰。

（二）雨情监测与协同指挥

实际上此次暴雨不仅时间较预报有所推迟，雨情也与预报有所出入。7月19日，在暴雨来临之前，济南市政府部门密切监视雨情变化，从气象预报和预警级别都进行了修正和调整，但并未因此降低实际应对的力度。

1. 密切关注并公布雨情变化

7月19日14时15分，济南市气象局再次发布此次暴雨的跟踪预报，指出降雨时间有所推迟，预计于19日20：00前后自南向北先后开始，20日下午逐渐结束，主要降雨时段集中在19日后半夜至20日早晨。向社会公布暴雨开始时间有所推迟，但过程降雨量维持上次预报的意见。［4］

2. 调整应急响应级别

7月19日16时20分，市城防指启动济南市城市防汛蓝色汛情预警，要求各区城防指和市城防指成员单位按照《应急预案》全面做好各项应对和防范工作。由市城防指对36个部门单位、7个分支机构进行统一调度，各区各类抢险队伍共217支，共计10322人，储备大型移动泵车、排水泵、遇水膨胀袋、编织袋、橡皮艇等常规性防汛物资，实现遇有险情就近取材、就近调配。

（三）雨情回顾与工作总结

7月22日下午，济南市全市防汛工作专题会议召开，总结回顾此次防汛工作情况。省委常委、市委书记王文涛在会议上发言，并未回避此次暴雨预报与实际雨情的出入，在正面回应的基础上，重申极端天气风险治理的两个理念。一是继续强化“宁可十防九空、不可失防万一”的观念；二是要将每一次防汛都看作一次实战演练，在演练中发现问题、及时整改，固化经验，形成长效机制。［5］

二、暴雨风险管理中的舆情发展

随着事件的发酵，公众的舆论也随之发展变化。本文通过对微博信息进行文本分析，考察此次暴雨风险管理的舆情发展特征。在新浪微博以“济南暴雨”为关键词，利用GooSeeker提供的微博爬虫工具采集微博信息，根据事件的进展及舆论发展的周期特征，设定微博时间跨度为2016年7月18日15时至2016年7月23日15时，共获得相关微博470条。利用清华大学新闻研究中心提供的ROST NAT软件，对相关微博内容进行词频分析、语义网构建和K-核分析以分析舆情发展的阶段性特征。根据发文量的变化趋势并结合事件进程，本文将此次暴雨风险管理中的舆情发展分为预警阶段、管理阶段和总结回顾阶段。

（一）风险预警阶段的舆情特征

从7月18日15时暴雨预警信息公开到7月19 日15时全市企事业单位提前下班，是此次暴雨风险的预警阶段。通过分析发现，这一时期的舆情主要呈现出以下特征：

1. 舆论焦点涉及工作生活、管理部门和暴雨量

通过对微博内容进行词频分析并提取前30个高频词汇1，发现在高频词汇中，作为微博关键词的“济南”“暴雨”“大暴雨”等属于最高频词汇；此外，在词频20-50次的词汇中，大都是与人们的工作活动密切相关的词语；而在10-20次词频的词语中，则涉及到与此次暴雨属性相关的词语如“降雨量”“路段”等概念，也有涉及到此次预警信息词汇如“市政府”“气象台”“预报”等概念（见表1）。可见，这一阶段，网友微博话题主要涉及到居民工作生活、此次预警信息发布的主要部门单位、暴雨属性信息等方面。

表1 风险预警阶段微博词频统计

2. 公众舆论比较集中

通过建构语义网络进行多维标度分析（MDS）和K-核分析发现，在该微博舆情网络中存在两个联系密切的凝聚子群。一个是7-核的凝聚子群，另一个是6-核的凝聚子群。这两个凝聚子群中，各个点是相互联系的。说明整个语义网络的关系比较紧密，即网络舆论体现出围绕某些核心话题发散，且网友的观点相对集中。

3. “雨情”与“上下班时间调整”成为两大热点话题

通过基于k-核的凝聚子群分析，可以发现在微博舆论网络中，存在两个重要的凝聚子群，分别代表两大舆论热点话题。其中7-核的凝聚子群，是由“济南、暴雨、雨量、全市、过程、晚到、将有、降雨量、降雨、毫米”等相近或相关的词语节点构成，反映了网友对此次全市大规模降雨的具体情况的关注，这是这一阶段第一个舆论热点。而6-核的凝聚子群，是由“下班、上班、上下班、单位、企事业单位、天气、预报、气象”等词语节点构成，可见网友普遍关注济南市暴雨预警所建议的19日提前下班与20日延时上班对自身的影响，这是第二个舆论热点（见表2）。

图1 风险预警阶段微博舆论语义网的k-核分析图谱

（二）风险管理阶段的舆情特征

从7月19日15时全市企事业单位提前下班，至7月20日10时全市企事业单位延时上班，是此次暴雨风险的管理阶段。这一时间段事实上也是网友微博发布最为集中的阶段。这一阶段的舆情主要有以下特征：

1. 接受预警信息与“全民等雨”

有关政府部门及其预警行为的词语上升为热点词汇，包括“气象局”“预报”“防汛”“济南市”“市政府”“预警”等词汇。这反映了在济南暴雨舆论的爆发期，越来越多的网友对政府此次暴雨预警的行政行为表态。而实际雨情与预报的偏差也是刺激网友发表意见的重要因素。在这一时间段，济南市公众颇有些“全民等雨”的做派，在10-20次词频中，“尴尬”“预计”“下雨”“说好”“好了”“来临”“还没”“有点”等词语与“等雨”这一话题相关（见表3）。

表2 风险管理阶段微博词频统计

2. 舆论开始呈现分散化和多元化趋势

通过对语义网络进行多维标度分析和K-核分析发现，该微博舆情网络密度更小，舆论呈现出更加分散化和多元化的趋势。首先，相比于准备期的微博舆情网络，该微博舆情网络中不存在7-核的凝聚子群，只有一个由12个节点所组成的6-核凝聚子群。其次，相较于准备期的微博舆情网络，该网络中3-核、2-核的节点数量显著增加。说明在这一阶段，网友更加自由的表达自身的观点，同时所涉及的话题更加广泛，整个舆论更加分化和多元。

图2 风险管理阶段微博舆论语义网的k-核分析图谱

3. 政府行政行为成为新的热点

通过基于k-核的凝聚子群分析，可以发现在这一阶段的微博舆论网络中，只存在一个6-核的凝聚子群，处于网络的核心地位。而进一步分析该凝聚子群发现，该子群的词汇节点主要包含两类词汇，一类涵盖“雨量、降雨量、暴雨、济南”等词汇，反映济南暴雨属性特征；另一类则涵盖“市政府、气象局、济南市、政府、预报”等词汇，反映政府的预报行为。

（三）总结回顾阶段的舆情特征

7月20日10时，至7月23日15时是此次暴雨风险管理的总结回顾阶段，这一时期的舆情呈现出以下特征：

1. 与其他地市进行比较

除了作为关键词的“济南”“暴雨”等词外，很少有词频在10以上的词，整个舆论网络呈现出明显的分散化，网友的观点更加多元，关注点发生了明显转变：地名明显增多，说明这一时期许多网友将济南此次的暴雨风险治理和其它地方进行对比。

表3 总结回顾阶段微博词频统计

2. 舆论进一步多元化

通过对语义网络进行基于K-核的凝聚子群分析发现，该语义网络更加分散。首先，核心节点的数量明显减少，不存在7-核与6-核的舆论，存在一个由7个词语节点构成的5-核的凝聚子群，以及两个各由3个词语构成的4-核的凝聚子群。其次，2-核与3-核的节点数量明显更多，说明网友的舆论表达更加多元化。

4-核的凝聚子群有两个，一是由“气象局、预报、气象”组成的舆论网络，反映了此次暴雨预报成为这一阶段的舆论焦点；另一组则由“泉城、刷屏、蓝天”构成，说明暴雨过后网友对济南空气质量的好转普遍关注，“暴雨蓝”成为新的舆论热点。

三、极端天气风险治理的舆论压力与政府应对

图3 总结回顾阶段微博舆论网络的k-核分析图谱

3. 空气质量好转和正面评价此次预警成为舆论热点

通过基于k-核的凝聚子群分析，发现其中存在一个5-核凝聚子群和两个4-核凝聚子群。而进一步分析该凝聚子群可以发现其中呈现出的舆论新热点。5-核的凝聚子群网络由“济南、暴雨、全民、等待、演练、小时、真实”等节点构成，反映了网友对此次降雨过程及预警正面评价态度。带有调侃性质的“全民”“等待”同时反映了市民充分准备之后的自信心态；“演练、真实”反映了网友认可此次暴雨风险治理对济南城市防汛发展的价值。

风险识别下的行政选择与风险管理中的舆情发展，为此次暴雨风险的政府治理带来了诸多挑战。这些挑战既源自应对暴雨所带来的潜在灾害和社会影响，也来自社会舆论关注给政府施加的行政压力。而济南市政府的恰当应对，则是此次暴雨风险治理成功的关键。

（一）政府面临的舆论压力来源

此次政府在暴雨风险治理中主要面临三大挑战：一是信息公开能力的考验，二是协同治理能力的考验，三是治理有效性的考验。这些考验既源自暴雨风险本身对政府治理提出的挑战，同时也源自舆情压力给政府治理带来新的要求和挑战。

第一，信息公开与舆论传播压力。一是要求雨情预警的及时公布，保障公众知情权。二是要求短时间内广泛的社会知情。济南市因暴雨临时调整市民上下班时间，对市民切身利益产生广泛影响，由于此《通知》的官方发布时间已经是7月18日傍晚，因此政府面临在非工作时段中短时间内实现相关消息的广泛社会传播与公众普遍知情。三是雨情信息的更新与自我否定。7月19日，济南市暴雨雨情较日前预报存在误差，迫切需要公布最新的雨情预报进行自我否定与纠正，对政府态度的考验远大于信息公布本身的难度。

第二，协同治理中的舆论动员。一是新《应急预案》在公布一周之后首次实施，应急预案中规定的各部门能否高效地履行其职能，部门单位之间的协同合作能否实现，都考验着政府的治理能力。二是对驻济机关、企事业单位上下班时间的临时调整，意味着在7月19日15时后和7月20日10时前，济南市将迎来两次全市范围内市民的集中出行，对于本身以“堵城”闻名的济南而言，如何通过部门协同，尽可能减少市民通勤时间，这是对政府部门协同能力的又一个考验。

第三，对风险治理有效性的舆论施压。此次济南市政府应对暴雨风险所采取的措施中，临时调整上下班时间无疑是最为引人关注的举措，此举在赢得民心的同时，也同时为政府治理的有效性带来了舆论压力。一是为了使《通知》短时间内实现广泛的社会知情，政府在舆论宣传的同时，客观上也推动此事发酵为一次舆情事件，短时间内迅速成为舆论焦点，在舆论压力之下，以往集中降雨引发的“道路成河”“下水道喷泉”乃至极端的伤亡事件等现象，在此次舆论聚焦之下，其负面性都会被无限放大，《通知》的社会传播让政府治理的一举一动都暴露在聚光灯下，此次应对暴雨的效果如何将直接影响公众对政府的评价。二是《通知》对上下班时间的临时调整，给市民工作出行带来了普遍影响，由此带来的压力是，舆论不仅会关注此次暴雨风险治理的效果，也会关注政府信息（尤其是雨情预警信息）的准确性，以衡量自身付出的代价是否值得。事实上，此次预报和实际雨情有较大出入，也在客观上引起了市民的质疑，只是由于政府的成功应对使得此次暴雨事件中政府的“误报”依旧赢得了舆论的理解与支持，后文将对此详细展开论述。

（二）赢得舆论：暴雨风险治理的成功经验

济南市政府之所以能够成功应对此次暴雨风险带来的治理挑战，甚至在天气预报出现误报的情况下，依旧赢得了公众和媒体的宽容、理解和支持，概括而言有以下三方面原因：

1. 发挥大众传播优势，掌握舆论主动

信息的传播主要包括内向传播、人际传播、群体传播、组织传播和大众传播五种方式。［6］此次暴雨风险预警中，政府的重要成功因素就是利用恰当的传播途径，充分发挥了大众传播的优势，掌握了舆论的主动权。

大众传播是一个过程，在这个过程中，职业传播者利用机械媒介广泛、迅速、连续不断地发出讯息，目的是使人数众多、成分复杂的受众分享传播者要表达的含义，并试图以各种方式影响他们。［7］在新媒体的推动下，大众传播的特征和优势越发明显：电子媒介的出现使得信息的传播超越时间和空间的限制，同时可以实现信息短时间内的大量复制，并进行迅速及时、连续不断的传送；［8］随着自媒体的发展，信息的传播不单单依靠职业传播者，个人既是受众也可以成为信息源，信息传播更加自由化、分散化。

在气象预报和临时调整上下班时间的信息发布中，政府广泛利用了以互联网为媒介的新媒体传播，在短时间内实现了广泛的信息传播，同时在微博、微信等平台信息扩散的过程中，大量保留了政府通知的文件截图等原始信息，保证了信息的完整性和真实性，实现了信息的透明化和公开化发布，在保障公众知情权同时，也消除了公众因信息不充分而产生的恐惧心理。

信息透明化和公开化传播，带来的另一个结果是政府在舆论上的主动权。此次暴雨预报，政府部门是公众第一手信息源，利用公众认知中的首因效应，引导公众塑造了对此次暴雨的“第一印象”。政府公开的客观信息，使得公众以一种理性和客观的态度去看待即将到来的暴雨，引导舆论话题围绕着政府所设置的议题展开讨论，为暴雨风险治理塑造了有利的舆论环境。

2. 推动部门联合与协同治理，实现舆论动员

通过自上而下式的议程设置，推动暴雨预警与防范从政府议程进入公众议程，济南市政府实现了政府部门联合、企事业单位协同配合，公众志愿参与的暴雨风险协同治理。

政府的部门联合主要通过市城防指的指挥协调与统一调度实现。从制度设计上，市城防指包含分管副市长任指挥，济南警备区参谋长、市政府分管副秘书长、市城乡建设委主任、市市政公用局局长、市气象局局长、市公安局分管副局长任副指挥的指挥系统，实现暴雨风险治理关键环节的联合；市城防指成员单位涵盖济南警备区、政府部门、涉及基本公共服务与市政公用设施的国有企业和事业单位、各区政府（含济南市高新区管委会）和各区下设的分支机构，［9］以实现极端天气下全领域、全层级的部门联动的制度安排。

从制度运行上，政府通过部门间合作、政企合作、政事合作推动协同治理的实现。全市企事业单位除了认真落实政府对上下班时间的调整要求，在7 月19日15时准时下班之外，许多职能特殊的政府部门、企事业单位也发挥着各自职能（见表4）。

政府自上而下的议程推动，加上9年前7·18特大暴雨在公众心中的特殊地位，启发了社会公众志愿参与的积极性。如居民担当志愿者协助疏散交通、帮助行人，店铺开放迎接行人避雨等［10］，济南市民并未充当“看客”，而是通过自助与互助实现了参与治理。

表4 济南市部门单位的主要协同治理行动

3. 及时回应负面舆论，转变舆论态度

济南市此次暴雨预警并非完全没有质疑。实际降雨时间较预报有所推迟，且实际降雨强度远未达到预报水平，事实上也引起了舆论的一定质疑。而济南市政府对于舆论风向及时作出回应，成功转变了舆论中的负面态度，这对于此次暴雨风险治理也起到了十分重要的作用。

认知失调理论为探讨济南市政府对负面舆论的成功引导提供了有效的分析框架。根据失调理论，每个人认知系统中存在诸多的认知要素，这些要素之间存在三种关系形式：一致协调、相互冲突和互不相关。当不协调出现时，人们会感到不舒适或紧张，进而采取以下方式力求恢复认知要素之间的平衡：1）改变或否定部分认知因素；2）对认知要素重新评价，减弱部分或全部因素的强度；3）增加能够弥补要素间不协调状况的新认知要素。

通过对济南市民在相关时间段内微博内容的分析发现，由于暴雨预报的不准确性而产生负面舆论，其主体认知要素间平衡的实现方式主要有两种：一是遵循因果逻辑实现负面认知要素平衡，认为“由于政府能力低下，做不准天气预报，所以让市民跟着折腾”；另一种则遵循功利主义逻辑实现认知要素平衡，认为“投入了大量人力物力严阵以待，最终却没用上”。

而针对这些负面舆论，济南市政府则通过舆论回应，引入新的认知要素，使得负面舆论主体的认知要素之间产生失衡，进而引导主体重新塑造了基于因果逻辑和功利主义逻辑的认知要素新平衡形式。一方面，济南市政府通过大众传播途径，强化“宁肯十防九空，不能失防万一”的观念，重新建构了基于动机的因果逻辑认知，即“出于对公众安全的考虑（增加新认知要素），即使会由于客观条件限制而产生预报偏差（减弱要素强度），政府也会采取以上行动”。另一方面，济南市政府通过深化此次预警的经验价值，重新建构了功利主义逻辑的认知要素平衡，即“尽管此次暴雨时间和强度都与预报有所出入，但每一次预警都是一次实战演练（增加新认知要素），因此仍是值得的”。新建构的认知要素得到了公众的普遍认可与接受，济南市政府由此实现了对部分负面舆论的引导和扭转。

四、治理理念转型：构建“政府—舆论”良性互动机制

转变城市极端天气风险的治理理念，是此次济南市暴雨风险治理带来的主要启示，应当以更为积极的态度去定位舆论在极端天气风险治理中的角色，挖掘城市公众的治理潜力，理性看待极端天气风险信息公开所带来的社会影响。

（一）“助力”而非“阻力”：积极看待舆论的价值

当前，谈到社会舆论，政府往往“谈虎色变”，以一种消极的态度去看待舆论。这种看法并非没有根据。负面新闻往往比正面新闻更容易受到青睐，英国文化社会学家哈特利指出，新闻通常“追求的目标是对任何标准的背离”“追求的是错误”“是问题”。［11］但在极端天气风险治理中，舆论往往是一把双刃剑，政府可以通过有效的信息传播来掌握舆论主动权，从而为极端天气风险的治理塑造支持性的舆论环境。

程曼丽指出，政府信息源在大众传播中具有多项优势特征：主体的权威性、信息的独占性、媒体的被动性、受众的无选择接受与巨大的社会影响力。［12］尤其是在极端天气风险治理中，政府掌握着一般公众和媒体难以掌握的专业信息，一经发布，社会媒体往往只能在信息框架内进行辅助式传播；相关信息内容与公众切身利益息息相关，舆论会在短时间内聚焦并进行信息扩散，带来巨大的传播能力和影响能力，这为政府极端天气风险治理提供了有利的舆论条件。

政府必须树立信息公开意识，依靠透明、全面、迅速的信息发布才能掌握舆论的主动权，否则这些优势反而会变成制约政府的阻力。若政府信息发布滞后，尤其滞后于公众自身的风险识别，乃至在极端天气事件发生之后，政府将失去专业信息的独占性优势；媒体化被动为主动，能够通过自身观点来影响甚至引导社会舆论的走势；公众已经掌握了除政府信息源外的其他信息获取渠道，并形成了自身的刻板印象，此时再试图进行舆论引导和认知改变，将面临巨大的阻力。

（二）“伙伴”而非“看客”：挖掘舆论主体的治理潜力

政府主导、企事业单位和社会组织合作参与、公众支持的多元主体协同治理，是城市极端天气风险治理的重要内容。

多元主体参与治理有其必要性。极端天气往往伴随的是城市范围内多样化的伴生灾害风险，对城市基础设施、市政公用事业的运行带来挑战，涉及城市交通、安全、医疗等多管理领域，其影响范围的广泛性、灾害的多样性与风险的复杂性，要求多元主体的合作参与。政府部门在信息的全面性和专业性、行政权力与社会影响力方面具有优势，而企事业单位和社会组织在特定领域能够发挥其独特性作用，为政府部门的风险应对提供细节上的有力支持。

尽管当前治理理念已成为政府施政的基本理念，但公众参与治理的潜力却仍没有被完全挖掘。在城市极端天气风险治理中，公众应该且能够成为协同治理的伙伴，而非政府治理的旁观者，更不应是政府管理的客体对象。公众具备参与治理的动机，极端天气与公众切身利益息息相关，因此极端天气风险的治理易吸引舆论关注和支持，在保障人身安全的前提下，也存在动员公众参与治理的条件。

（三）“韧性稳定”而非“刚性稳定”：正确认识信息公开的舆情风险

维护社会稳定是政府治理的职责所在，然而对“稳定”的理解偏差又通常称为信息公开的阻力。于建嵘提出“刚性稳定”和“韧性稳定”作为分析的概念框架，认为传统的稳定观是建立在刚性稳定的理解基础上，“为了实现和保持刚性稳定，执政者追求并强化政治权力的排他性和封闭性，试图对社会进行绝对管治”。［13］“刚性稳定”同样适用于解释政府向公众隐瞒风险信息的动机。

“刚性稳定”是一种静态的稳定结构，源自政府自上下而对公众的管理和控制。在极端天气的风险之下，“刚性稳定”结构易随风险的升级而遭到严重冲击，随着风险升级引发的负面舆论堆积、公众负面情绪积累和过激行为的出现，都会导致刚性稳定结构最终断裂，对社会带来巨大的负面冲击。而“韧性稳定”则不同，作为一种动态的稳定结构，源自政府与公众的相互理解与平等合作，从而使得这种稳定结构具有对风险的接受和调适能力，公众能够以冷静、理性的态度来看待风险，或以积极的行为去应对风险，从而使整个社会具有面对极端天气风险冲击下的韧性。而这种韧性的塑造，其先决条件便是政府透明、及时、公开的信息传播，塑造公众对极端天气风险的客观印象，消除由于信息缺失或信息不透明而带来的认知偏见和恐惧心理。

［1］济南市气象局.重要天气预报［EB/OL］. http：// www.jnqx.gov.cn/art/2016/7/18/art_8821_496312.html.

［2］济南市人民政府办公厅. 济南市人民政府办公厅关于应对极端天气调整上下班时间的通知［EB/OL］. http：// www.jinan.gov.cn/art/2016/7/18/art_144_496349.html.

［3］杜洪雷. 济南：全市公安启动预案应对暴雨来袭［EB/ OL］. http：//news.163.com/16/0719/12/BSB9F8FR00014AED.html.

［4］济南市气象局.重要天气预报［EB/OL］. http：// www.jnqx.gov.cn/art/2016/7/19/art_8821_496692.html.

［5］王彬. 永远把市民的生命安全放在首位 继续做好防大汛抢大险抗大灾准备［N］.济南日报，2016-7-23.

［6］段鹏.传播学基础 历史、框架与外延［M］.北京：中国传媒大学出版社.2013：35.

［7］［美］德弗勒（美）丹尼斯著；颜建军等译.大众传播通论［M］.北京：华夏出版社.1989：12.

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［10］王彬. 你们的参与汇集了全市的正能量——市委书记为积极参与抗汛的市民、网民和媒体“点赞”［EB/OL］. http：//jnrb.e23.cn/shtml/jinrb/20160723/1575471.shtml.

［11］孙永兴著.新媒体事件：机制、功能与法律规制［M］.北京：社会科学文献出版社.2013：74.

［12］程曼丽. 政府传播机理初探［J］. 北京大学学报：哲学社会科学版， 2004（02）.

［13］于建嵘. 从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架［J］. 学习与探索， 2009（05）.

编辑：高学栋

D669.9

A

2095-7238（2017）02-0006-08

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.002

2017-02-16

王玉龙（1990-），男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，主要研究方向是城市治理。

由于存在多个词语之间词频相同的情况，下表中实际列举词汇数目可能同30略有出入。