立足金融热点建言金融发展

本刊编辑部

2017年是中国人民银行昆明中心支行党委书记、行长杨小平担任全国人大代表的第五个年头。五年来，杨小平代表紧密结合金融改革发展实际，尽职履责、深入调研，广泛收集民意，深入分析问题。他的建议、提案既反映了关乎人民群众切身利益的经济金融问题，又提出了具有前瞻性和操作性的具体建议，一些建议得到了相关部门的回复和反馈，为相关部门提高履职水平、推进改革提供了高质量的决策参考。

建议进一步强化国库事中监督 完善预算监督体系

记者：此次两会，您向大会提出强化国库事中监督，完善预算监督体系的建议，您是基于什么考虑，关注这个问题的？

杨小平代表：2015年开始施行的《预算法》提出了规范政府收支行为，建立全面规范、公开透明的预算制度的总要求。当前我国政府预算具体执行主要涉及财政和央行两个部门，分别作为政府的“会计”和“出纳”。构建财政与央行国库之间既分工合作又互相制衡的治理结构，能够有效促进预算收支依法合规执行，较好地完成受托管理公共财政资金任务。国库具体办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付，承担着确保国家预算资金的准确、完整、安全的重要职责。国库事中监督作为我国预算监督体系的重要组成部分和预算资金运行链条中的关键环节，通过对预算收支执行进行实时审核，能在源头上及时堵住违法违规的行为，有效地弥补人大事前审查看不到、审计事后监督来不及的监督机制空缺，在整个预算监督体系中扮演“预警器”“纠偏器”和“信息库”的角色，起到与财政部门共同管理好政府资金的作用。

随着财税体制改革的深入推进，盘活财政资金存量、营改增试点全面推开、政府事权与支出责任划分等各项工作逐步开展，国库事中监督在促进各项改革措施的有序实施的作用进一步凸显。

记者：目前国库事中监督存在哪些问题，对此您有何建议？

杨小平代表：目前国库事中监督存在着法律地位不明确、监督对象不完整，监督合力未形成等问题，监督效能尚未充分发挥。针对目前我国国库事中监管存在的问题，我就此提出了三个方面的建议：

一是明确国库事中监督法律地位。以修订《预算法实施条例》为契机，明确界定国库在预算执行中的职责、权利、手段、责任，实现各相关部门在预算资金收支运行过程中决策、执行、反映等环节上的相互制约。配套制度方面，在政府事权和支出职责划分、地方政府债务管理、地方国库现金管理、政府综合财务报告等各项制度政策制订上，明确国库的监督职能，确保各项改革措施有序推进。

二是实现国库事中监督范围全面完整。在收入方面，尽快取消非税收入收缴过程中的财政（汇缴）专户过渡账户，实现非税收入直缴入库。在支出方面，改进集中支付流程，逐步实现人民银行直接办理集中支付业务，使财政支出能够直接从国库账户直接拨付至相关收款人账户。在存量方面，继续清理整顿财政专户，对确有必要开设的财政专户，尽量开在国库部门，对开在商业银行的，要严格按照相关法律法规进行管理，同时财政专户收支信息要与国库进行共享。

三是建立预算监督协调机制。建议建立预算监督协调机制，财政、纪检、审计、人行等具有预算监督职责的部门共同参加。通过定期召开联席协调会、信息报送、联合调查、共同检查等多种形式，互通情况，共享监督成果，确定阶段性监督重点，形成整体监督合力。

建议完善不良贷款司法处置

记者：当前金融机构信贷风险持续暴露，不良贷款处置面临的挑战有哪些？

杨小平代表：当前不良贷款处置压力持续加大，以云南省为例，全省不良贷款率从2014年下半年开始持续上升，2015年和2016年分别上升了1个百分点和0.77个百分点，截至2016年末，全省不良贷款余额达687.9亿元，不良贷款率2.92%，全省资产质量已经下滑至全国倒数第6位，高于全国1.97%的平均水平0.95个百分点。与此同时，作为不良贷款先行指标的关注类贷款占比持续走高，2016年末余额已达到1868亿元，占各项贷款的7.9%；逾期贷款余额1131亿元，占比达6%。尽管各银行业金融机构通过重组、展期等手段暂时稳定住了部分信贷资产质量，但贷款质量劣变的可能性仍然较大。金融机构面临不良贷款“双升”的严峻形势短期内难以改变，信贷资产质量控制与不良贷款清收处置工作压力持续加大。

记者：目前司法处置作为金融机构处置不良贷款的主要方式，在实际操作中存在哪些问题？对此您提交了哪些建议？

杨小平代表：金融机构不良贷款的处置手段主要包括现金清收、司法处置、打包转让、证券化和核销等方式，随着不良贷款处置难度的不断加大，现金清收数量逐年下降，打包转让和不良资产证券化也仅适用于抵押物足值、易于处置的不良贷款，而司法处置占比却明显提高，大部分金融机构80%以上的不良贷款均通过司法手段进行处置。2016年，云南省金融机构司法诉讼案件数量达12456件，涉案金额424.26亿元，分别较2015年大幅增长87.53%和85.09%。作为金融机构最主要的不良贷款处置手段，当前司法处置过程中存在四个方面的问题亟待解决：一是不良贷款司法处置立法缺位。二是銀行诉讼案件激增与法院审结数量下降的矛盾突出。三是司法审理周期延长、债务受偿率降低。四是抵押物处置障碍加大执行清收难度。

银行贷款是实体经济发展的重要资金来源，不良贷款处置不力会导致金融生态环境恶化，对实体经济发展带来严重的负面影响。为有效应对当前不良贷款司法处置中的困难和问题，我提出四条建议：

一是加快推进金融法制改革，健全金融法律框架。通过出台金融案件审理和执行的相关法律规定和司法解释，完善案件管辖、文书送达、审理、执行等多个环节的执行标准，缩短案件审理执行周期，提高不良贷款处置效果，使不良贷款司法处置工作有章可循，为司法处置不良贷款提供强有力的法律保障，为化解金融风险提供良好的司法环境。

二是建立长效联系机制，加强沟通协调。建立金融监管部门、金融机构和司法部门的长效联系机制，定期组织开展案件清理，及时研讨解决存在问题。司法部门针对不良贷款清收案件在审理、执行中出现的趋势性、苗头性问题，及时协调金融管理部门，适时通过司法建议或监管建议等方式提出预警，实现金融案件的快立快审快执。

三是加强平台建设，提高抵押物处置效率。搭建不良贷款抵押物处置信息发布平台，通过平台及时发布各类处置信息，有效扩大信息覆盖面。针对大额不良贷款抵押物处置难的问题，建立跨区域重大事项会商平台，畅通处置渠道，提高处置效率。支持建立地方金融资产管理公司，提升中小金融机构和地方重点企业的处置议价能力，加快区域不良资产处置。

四是创新金融案件办理模式，提高办案效率。在金融诉讼较多的法院设立金融法庭或金融案件合议庭，配备专业审判人员，专门审理银行不良贷款涉诉案件，缓解银行诉讼案件激增与法院审结数量下降的矛盾。成立区域金融仲裁委员会，引导金融机构通过申请仲裁保护金融债权，切实提高不良贷款处置效率。

建议完善农村承包土地经营权和宅基地使用权管理 推进“两权”抵押贷款

记者：“两权”抵押贷款试点对于促进农村资源向资金、资本转变，增加农业生产投入的资金来源，促进农业适度规模化经营有很大作用。目前“两权”抵押贷款试点推进情况如何？有哪些困难？

杨小平代表：2015年，国务院印发了关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见，并经全国人大常委会授权，在全国232个县（市、区）和59个县（市、区）暂停执行物权法和担保法的相关法律条款，分别开展农村承包土地的经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款（以下简称“两权”抵押贷款）试点。依据全国人大常委会授权的名单，云南省分别有开远等6个县（市）和大理等3个县（市）列为农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。截至2016年末，6个农地试点县（市）农村承包土地的经营权抵押贷款余额2.12亿元，比年初增加0.95亿元；全年累计发放贷款1963笔，累计贷款金额1.93亿元。3个农房试点县（市）农民住房财产权抵押贷款余额为17.52亿元，比年初增加2.84亿元；全年累计发放贷款9119笔，累计贷款金额14.53亿元。同时，试点地区相关农村产权确权登记颁证工作稳步推进，农村产权流转交易平台逐步建立，并在相关产权价值评估、贷款风险补偿和缓释机制方面做出了积极有益探索。“两权”抵押贷款利率上浮基本在50%以内，较原先的信用贷款利率降低30%以上，获贷主体利息负担减轻明显。“两权”抵押贷款一定程度上促进了农业产业化发展和农民增收致富。如，云南省鲁甸县通过发放土地承包经营权的抵押贷款，促进了全县农业的发展。2016年，4家农业龙头企业获得贷款1495万元，从农民手中共流转承包土地经营权3318亩，带动吸纳县域农村人口就业约300余人，企业实现年增收166万元。

“两权”抵押贷款试点虽然取得一定效果，但也遇到许多困难和问题，影响试点工作的推进，主要表现在以下几个方面：

一是缺少制度性顶层设计。对农村承包土地和宅基地缺少系统全面管理条例或办法。农村承包土地和宅基地的取得、确权登记、使用、处分、收益无系统性管理规定，基本只有部分地方探索形成的地方性办法。在长期顶层制度空缺的情况下，新的确权登记工作遇到了诸如承包资料缺失、面积不准、部门间职责不清、历史遗留问题多的情况。相关产权确权登记工作进度缓慢，新的承包土地经营权证颁证率低、房地一体不动产权证书颁发较少，金融机构大多只能使用无权属争议的旧证办理抵押贷款。

二是无顶层农村产权流转交易指导意见，流转交易市场建设滞后，农村产权流转不畅。随着城镇化进程加快，农村人口不断涌入城市，随之而来的是农村土地承包经营权、宅基地使用权流转交易规模不断增加，但是由于无顶层指导意见或制度，各地区基本无专门的农村产权流转交易管理办法，只有少部分县（市）成立县级城乡一体化公共资源流转交易中心，大部分县市无流转交易平台，土地承包经营权和宅基地使用权的流转交易基本无市场机制、监管机制，流转交易信息体系未建全，流转双方信息有效对接机制尚未形成。许多农户只能私下交易土地承包经营权和宅基地使用权，交易规范程度低、手续不健全、价值未充分显现、交易后权责不清、纠纷多、后续隐患不少，部分流转交易合同甚至有悖于相关的法律法规。

三是缺乏有偿使用和退出机制。2017年中央1号文件再次明确“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”，但是由于国家层面未出台指导意见和办法，各地基本未出台具体办法，许多进城农民对承包土地和宅基地政策不清楚和对土地怀有兜底保障的思想，对土地经营权和宅基地使用权有“惜转”现象，宁愿撂荒承包土地和空置宅基地，也不愿意有偿退出承包土地和自家宅基地。

四是《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》部分条款与《土地法》存在一定的矛盾。《土地法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，俗称“一户一宅”，六部委印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第四条对借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，需要“借款人除用于抵押的农民住房外，应有长期稳定居住场所，并能提供相关证明材料”，两者在一定程度上存在矛盾。其一，若按贷款管理暂行办法，对农户是否有长期稳定居住场所银行难甄别，农户难贷款。其二，若办理了贷款，当贷款发生损失时，为保障农民的基本居住权，抵押物处置难度较大，鲜有成功的案例。

五是抵押物处置变现不易。目前，部分县（市）成立了流转中心，但对交易后的产权登记有效性和经营权人的权益维护无相关规定办法，也未形成成熟的流转交易机制和平台。银行在进行抵押产权处置时，土地经营权和农民房屋交易受到较多的法律和制度限制，变现难现象突出。如，集体土地上房屋只能在本村组内转让，由于都是熟人，一般不会接手，一旦贷款无法偿还，农村住房变现十分困难，直接影响金融机构放贷的积极性。

六是试点后续政策不明朗。国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见明确试点工作于2017年前完成。同时，指导意见鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。2016年以来，云南省9个试点县（市）分别发放了一至三年和三年以上贷款占总贷款余额的16.4%、30.7% ，这就意味着2016年发放的一年期以上大部分贷款和2017年发放的贷款到试点结束后才到期。一方面试点结束后如果不能修改有关法律法规，试点期间发放的贷款若发生损失，能否依法处置贷款抵押物成为影响贷款发放的重要因素之一。另一方面，受农村产权确权登记颁证、流转交易平台、抵押登记平台等配套措施推进缓慢的影响，部分地区短期内无法大量地开展抵押贷款试点，从云南省的情况看，9个试点县（市）中， 有2个县（市）2016年以来贷款发放笔数未超过10笔，有2个县（市）贷款余额不足500万元。贷款缺乏規模效应，不利用经验和模式的总结。当前，是否延长“两权”抵押贷款试点期限成为关注的焦点。

记者：针对“两权”抵押贷款试点推进中存在的种种问题，您有何建议？

杨小平代表：尽管“两权”抵押贷款试点存在诸多问题和困难，但“两权”抵押融资是农村集体产权制度改革的重要内容之一，对盘活农村资源、促进农村集体产权制度改革意义重大。《深化农村改革综合性实施方案》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》及近几年的中央1号文件都明确提出要深化农村集体产权制度改革。因此，要坚持统一谋划、有序协调推进的原则，统筹安排各项农村集体产权改革，做到有缓有急、上下联动、分类推进、有序实施。

一是加快研究出台具体农村土地承包经营权管理办法和宅基地管理办法。明确土地承包权、土地经营权、宅基地使用权的具体内容，相关权证取得方式、登记、内容、行使、灭失、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款等。

二是研究健全农村土地经营权和宅基地使用权流转机制，出台指导意见或操作细则，指导各地制定统一、科学、公开、透明的交易规则，明确交易平台、交易流程的监督管理部门及具体管理职责，为农村土地经营权和宅基地使用权的流转和交易双方提供中介服务，引导各方参与交易，为金融机构实现抵押权提供便利，逐步形成依法自愿公开公正有序交易的流转交易市场。研究出台土地承包权和宅基地使用权有偿退出指导意见，指导各地制定具体办法，促进土地向种田专业能手和新型农业经营主体集中，促进土地适度规模经营，提高土地产出效率。

三是研究调整完善相关法律法规，在兼顾长远的情况下，使各项法律法规适应当前发展需要。如扩大宅基地使用权和土地经营权的受让范围，在赋予集体经济组织或其成员优先购买权的前提下，允许更大区域内其他经济组织及其成员作为受让方。

四是统筹推进农村产权确权登记颁证、流转交易机制、配套农村产权平台建设等工作。从上至下，加大资金、技术、人员投入，加快推进农村承包土地经营权和宅基地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作，指导建立多级联网的产权流转交易平台、完善配套抵押登记机制，发展第三方评估组织，全面深入推进农村土地制度改革。

五是建议明确试点期间发放的“两权”抵押贷款，到试点期结束后，如果发生损失，能否处置抵押物。基于当前农村集体产权改革的步伐，适当延长“两权”抵押贷款试点期限，为是否修改有关法律条款提供更加全面客观的建议和经验。鉴于农村承包土地经营权和农村宅基地使用权的差异，试点到期后，建议统筹考虑农村稳定和盘活农村资源资产，分别评估农村承包土地的经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款，根据评估结果区别调整有关法律法规。

建议修订《票据法》促进票据市场规范健康发展

记者：此次两会，您还提交了修订《票据法》的建议，现行《票据法》主要存在的不足有哪些？

杨小平代表：《中华人民共和国票据法》（以下简称《票据法》）颁布于1995年，此后在2004年为适应有关行政审批制度改革及《行政许可法》有关规定做了修订。随着市场经济的深入发展，以及信息技术在支付领域的广泛应用，我国票据业务快速发展，业务规模不断增长，业务处理趋向电子化。随着我国市场经济的不断发展，票据业务实践逐渐出现了一些突破现有规范的情况。同时，电子票据的应用以及企业票据融资需求的客观存在，也迫切需要对《票据法》进行修改。现行《票据法》主要存在四个方面的不足：

未确立融资性票据的合法地位。《票据法》立法之初，鉴于当时市场经济及票据市场尚不发达，为防范银行风险，对融资性票据采取了“一刀切”的态度，规定票据的签发、取得要有真实的交易背景，绝对禁止企业签发融资性票据。随着形势不断发展，这一规定越来越不符合实际需要。一方面，由于企业通过票据贴现方式获取资金较一般贷款等融资方式成本低、更快捷，近年来，部分企业为缓解一时资金困难，通过虚构交易，签发并向银行申请贴现一些无贸易背景的票据。另一方面，禁止融资性票据的规定限制了我国票据市场规模，使票据市场为企业提供直接短期资金融通的功能难以充分发挥。而市场上客观存在的融资需求又在一定程度上催生了民间票据市场的发展。民间票据市场鱼龙混杂，业务操作水平不一，容易出现“假票欺骗”、违规操作等现象，不利于票据市场的健康发展。因此，从发展趋势看，适度放开票据的融资功能，有着广阔的现实需求，同时也有利于健全社会信用制度、繁荣票据市场、改善中小企业融资难状况。在欧美等发达国家和地区，融资性票据的合法地位在立法上均得到承认，且在促进经济发展、提升贸易竞争力方面发挥着重要作用。

票据无因性原则未能彻底体现。票据无因性是一项经过国际票据法律实践长期检验的技术性规则，为各国票据立法所普遍遵循。但我国《票据法》、最高人民法院司法解释及中国人民银行《支付结算办法》等法规对票据法律行为中因果关系的规定大相径庭，导致理论上和实务中对票据无因性的认识与处理的混乱。对真实交易关系的过分强调，导致实践中商业银行、财务公司对票据审查义务的提高，由形式审查转为贸易真实性的实质审查，由此将市场交易主体本应承担的过错责任转嫁至商业银行、财务公司身上。

实务中部分票据行为尚存在立法空白。目前，适应票据当事人需要，实务中出现了不少现行票据法未能囊括的票据行为，如票据涂销、空白票据（英美称未完成票据）等。国际上，大陆法系与英美法系先进的票据立法对此都有具体明确的规定。我国票据法则仅允许在一定条件下发行空白支票，不承认或不允许发行、流通空白汇票和空白本票，亦未对票据涂销行为进行必要的规定。从我国票据市场的发展看，若不从立法上对这些行为的法律性质及效力做出明确规定，势必会严重影响票据交易的安全，最终阻碍票据流通，限制票据作为流通证券在经济领域中的作用发挥。

未承认电子票据的法律效力。随着信息技术的发展以及企业对快速资金流动的迫切需要，我国目前的票据实务中已出现了电子票据，中国人民银行2009年上线运行了电子商业汇票系统。电子票据是以电子方式制成票据，以电子签章取代实体签名签章的支付工具，主要有两种表现形式：一是以传统纸质票据为基础，在票据截留的基础上实现票据结算的电子化；二是以数据电文为载体，以电子签名为基础，用数字信息彻底取代纸质的票据。然而，现行《票据法》是基于纸质票据所制定的，并未将电子票据相关的权利义务关系纳入法律的调整范围，也未明确經过数字签章认证的非纸质的电子票据的法律效力，从而成为制约电子票据发展的最大法律障碍。

未确立票据影像和支付密码的合法性。采用票据影像交换和支付密码进行票据结算，不仅能加速资金周转，而且能极大地提高票据防伪识伪功能，保障银行和企业资金交易安全。但现行票据法要求持票人在行使票据权利时必须按照法定程序在票据上签章并出示票据，致使票据影像和支付密码的合法性缺失，人民银行推行票据截留、影像交换等现代化支付技术能极大提高社会资金利用的效率，因法无明文规定而处于无法可依的尴尬境地。

记者：针对上述问题，您认为《票据法》应作何修改？

杨小平代表：针对现行《票据法》存在的不足，我建议从以下三个方面着手：一是坚持票据的无因性这一基本原则，确立融资性票据的合法地位。统一现行票据法律、法规及司法解释中有关票据无因性的法律规定，确立其适用的合理界限。在票据业务上有条件地允许企业签发融资性票据，适度放开票据的融资功能。同时，为控制法律风险，建立有关融资性票据的发行、监测等一系列配套制度。二是增加规范票据涂销、空白票据及其补救等行为的规定。随着市场经济的发展，现实中票据涂销、空白票据及其补救等行为将大量出现，立法机关应及时改变票据立法不适应现实的状况，通过修法使这些行为得到有效规范，以维护票据流转秩序，保障票据关系人的合法权益。三是确立电子票据、票据影像及支付密码的合法地位。电子票据和票据影像虽有着不必随身携带和亲自保管、流转速度快、收款风险大大降低等优势，但其签发和流通是在虚拟的网络中实现的，采用的是无纸化的电子交易方式，其签章、防伪只能分别通过电子签名、支付密码等形式来实现。因此，必须通过修改现行票据法以明确电子签名、票据影像交换结算及支付密码的法律地位，将电子票据和票据影像纳入《票据法》规范与调整的范畴，确认票据电子化的合法性，鼓励并支持电子商务的创新和发展。

建议制定《个人金融信息保护条例》

记者：个人金融信息泄漏不仅侵害客户的隐私权和财产权，降低客户对金融机构信赖度，更易造成恶劣社会影响，影响金融稳定和金融生态环境建设。目前我国针对个人金融信息保护的法制建设情况如何？

杨小平代表：截至2015年底，全国人均持有银行卡3.99张，卡均消费金额1.01万元。频繁的金融交易积累了大量个人金融信息。但由于监管不足和利益驱使，个人金融信息泄漏等事件屡见不鲜，不仅导致消费者无故受到滋扰，也容易被不法分子利用实施诈骗活动，其中“徐玉玉案”“清华大学教授被骗案”等案件造成了恶劣的社会影响。据公安部数据，2011年以来全国电信诈骗案件数量和涉案金额不断飙升，年增速超20%，仅2015年立案达59万起，造成经济损失222亿元。2016年前10月，公安机关破获电信诈骗案件9.3万起，挽回经济损失48.7亿元。学生、老年人、农民、残疾人等群体成为主要受害对象。

目前，我国尚无独立的个人信息安全保护法律，规范“个人金融信息保护”的制度散见于不同的法律法规。法律体系不完善、信息主体权利不明、救济手段有限、监管制度安排不到位等问题，使得监管部门开展个人金融信息保护缺乏基础性制度支持，难以形成有效的威慑力。

在法制建设层面，《刑法》虽已将非法提供、出售公民个人信息入罪，《商业银行法》《证券法》《保险法》《消费者权益保护法》等也对金融机构保密义务进行原则性规定，但相关条款可操作性不强。《反洗钱法》《个人存款账户实名制规定》《征信业管理条例》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等虽对某类个人金融信息或者某个金融业务领域和环节作了保密规定，但并非以保护个人金融信息为主要目的，缺乏针对性、完整性和协调性。

在监督管理层面，现行法律体系缺乏对金融监管部门履职的充分授权，行政检查、处罚的法律依据不充分。加之没有统一的监管部门，监管力量分散，容易出现监管重叠和监管盲区。《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》虽然做出规定，但受制法律层级效力和监管对象的局限性，政策效果有待检验。

相形之下，欧、美等主要发达经济体均制定了个人金融信息保护规则，不仅着眼于防范个人金融信息泄露，也对内部机构间的信息使用做出明确的规定。欧洲议会通过《一般数据保护条例》，设置数据保护官和严格处罚机制，全面保护个人数据。美国先后制定了《公平信用报告法》《金融隐私权法》《金融服务现代化法案》等多部金融法，已形成了完备的金融隐私保护法律体系。

记者：针对目前个人金融信息保护存在的问题，您有何建议？

杨小平代表：在金融混业经营和互联网金融快速发展的趋势下，为健全个人金融信息保护监管体系，构筑个人金融信息安全的保护网，建议尽快出台《个人金融信息保护条例》，通过立法明确以下内容：

第一，提升监管规范的层级，规范个人金融信息保护工作。通过制定《个人金融信息保护条例》，一是明确个人金融信息内涵、外延，使保护范围覆盖金融机构开展业务或者其它渠道获取、加工和保存的个人信息；二是细化信息主体的知情权、支配权、异议权和救济权等基本权利，明确个体金融隐私权的法律地位；三是明确金融机构作为第一义务主体，在收集、保存、使用、披露个人金融信息等行为上的保密义务，以及处理信息时应遵循的合法、合理、必要等基本原则；四是要求金融机构运用信息安全技术有效防范信息泄露风险，建立信息使用管理制度和信息泄露披露机制。

第二，构建个人金融信息保护框架，强化监督管理职能。通过《个人金融信息保护条例》，一是明确确定监管牵头部门及相应的监管职责，整合监管力量；二是制定统一的监管规程和工作指引，明确监管标准；三是赋予监管机构必要的法律授权，对金融机构违规泄漏个人金融信息可采取行政处罚或其它监管措施；四是建立现场和非现场相结合的监管体系，强化个人金融信息保护监督管理职能。

第三，完善责任追究制度和救济渠道。在《条例》中明确金融机构责任追究机制，完善监管机构处罚措施，加大行政处罚力度，对个人金融信息提供直接的行政法保护。建立集体訴讼机制，降低信息个体维权成本，规定信息泄露主体的经济赔偿责任，完善民事赔偿制度。