特朗普台海政策的六个方面

汪曙申

特朗普当选美国总统后，其台海政策的走向一直是人们关注的焦点。2016年12月2日，特朗普以候任总统的身份与台湾领导人蔡英文直接通电话，并以“台湾总统”称呼蔡英文，打破了美台高层互动的限制和约束。紧接着，特朗普又利用就职前的模糊空间，公开质疑美国坚持“一个中国”政策的必要性，试图以“交易策略”将台湾作为与中国在贸易、汇率和国际事务上讨价还价的筹码。直到2017年2月10日，特朗普在执政后首次与习近平主席通电话时表示，“美国政府坚持奉行一个中国政策”，其台海政策的“一中”基础才得到正式的确认。

与共和党里根、老布什、小布什执政时的国际环境和大国关系相较，当下的中美关系战略竞争面处于历史高位，美国已将中国作为能够超越其权势的挑战者对待。且共和党有亲台传统，特朗普执政团队又充斥保守派势力，这使得美国新一届政府的台海政策具有向台湾倾斜的天然基因。在特朗普任内，美国台海政策的以下六个方面需要引起重视。

第一，“对台六项保证”是否政策化

在美国新一届国会，亲台力量依然很强劲。图为2017年2月28日，美国总统特朗普首次在国会发表演讲。

1982年中美达成《八一七公报》前，美国里根政府为安抚台湾，私下向蒋经国承诺美国政府对台湾的“六项保证”，包括：美国不会同意设定停止向台湾出售武器的期限，美国不会同意就对台售武问题与中国大陆进行事前磋商，美国不会在两岸间扮演调解人的角色，美国不会同意中国大陆的要求重新修订“与台湾关系法”，美国没有改变对台湾“主权问题”的立场，美国不会施压台湾与大陆谈判。此后，美国历届政府一直谨守“六项保证”，以保持台湾的“独立性”，推进美台关系，导致美国的“一个中国”政策一点点被蚕食。一直以来，由于“六项保证”为私下口头承诺并无协议，美国政府在其台海政策的官方表述中只提中美三个联合公报和“与台湾关系法”，并不公开将“六项保证”纳入。但这种情况在2016年出现了新的变化。

2016年4月，美国共和党全国委员会通过决议案，将“六项保证”和“与台湾关系法”并列，作为美台关系基石予以支持。同年7月，共和党在通过的党纲中首次将“六项保证”纳入。同样，美国国会通过的援台决议案也将“六项保证”提到和“与台湾关系法”同等重要的位置，将其实质内涵诉诸国会正式的文字记录。对台湾方面而言，“与台湾关系法”是平衡中美三个联合公报的要素，若再加入“六项保证”，美国“一中政策”的内在矛盾将更大。美国国务卿蒂勒森在任命程序中以书面形式回复国会时，将“六项保证”纳入美国台海政策框架，以宣示对台湾的支持。未来特朗普政府是否会将“六项保证”纳入官方文件或正式表态，还需要观察。若“六项保证”被文件化、政策化，则将表明美国对台指导原则发生深刻调整，中美关系中的台湾因素也将更为复杂。

第二，美台官方交往互动是否升级

美国与台湾实为“准同盟关系”，对台承诺会对美国维护亚太盟友体系形成一定示范效应。美国维持亚太主导权，势必需要强化结盟和伙伴体系，这也是其经营与台湾关系的主要图景。受“一个中国政策”的制约，美台官方层次的交往接触受到诸多限制，如对美军将领访问台湾有较严格的审查控制，拒绝台湾领导人、“行政院长”“国防部长”和“外交部长”进入华盛顿地区活动。在特朗普当选后，美国亲台保守派相继提出，“一个中国政策”不能继续朝中国的“一个中国原则”靠拢，美国政府不必窄化对“一个中国政策”的理解，可以在其架构下找到扩大美台互动的空间，包括提升国务院涉台部门的位阶，增加美国高级官员赴台的数量和增高层级并予以常态化等。美亲台议员已在国会提出“台湾旅行法”議案，企图更新1994年克林顿政府对台政策检讨有关美台官方互访的内容，进一步解除限制台湾高官访美的法令，促进美台之间“所有层级的互访”。去年年底国会改选后，参议院“台湾连线”成员有31位，众议院为195位，力量依然强劲，国会以立法方式支持台湾的情况还会发生。在立法援台的刺激下，特朗普政府可能朝对台交往可以“做得更多”的方向评估，并以“依法行政”为借口抵挡压力。特朗普是否会扩大阁员级官员或副国务卿访台，继续突破美台官方交往的天花板值得警惕。

第三，美台军事安全关系是否跃升

1979年以后，美国与台湾在没有官方“外交关系”的情况下发展军事安全关系，美国对台湾没有条约规范的协防承诺，只有根据“与台湾关系法”的政治承诺。在大陆经济和军事整体实力攀升的情况下，美国战略学界认为美台军事安全关系日益面对新的挑战，台湾主动强化自身的防卫能力成为一个“关键变量”。他们认为，在现代化战争下，台湾难以在军力上与大陆匹敌，但可以倾注更多资源建设专业化的军事力量，重点提升“不对称”和“吓阻”战力。这一思维投射到美台军事安全关系上，首先是美对台军售问题。25年来，美国显然没有严格执行《八一七公报》有关在售台武器上“限制性能和数量”和“逐步减少”的承诺，相反始终维持在一个较高的军售水准。在马英九任内八年，美对台军售总额达200亿美元以上，为近20年来最高。在美国“弃台论”中，减少对台军售是一项重要指标。但在特朗普执政团队中，相当一些人认为奥巴马政府对台军售过于保守，欠缺力度，无法因应海峡两岸军力失衡的问题，美国有必要对台倾注更多的支持。评估美台军事关系，特朗普政府首轮对台军售是一个重要观察点。基于特朗普“使用者付费”的逻辑，台湾在军购上恐将付出更大的成本和代价。

其次是军事安全合作。与台面上的军售不同，台美在军事人员互访、联合演练、情报分享、技术合作等领域的合作更加隐蔽和实质。在奥巴马时期，美台军事安全合作的紧密度进一步提升。蔡英文执政后强化了台湾防务自主能力，在战斗机和舰艇自造计划上极力争取美方技术援助，特朗普政府是否应允将具有指标性意义。美国国会通过的《2017财年国防授权法案》公然提升美台军事交往层级，首次提出双方资深军事将领和官员对话交流。至于特朗普在何种程度上执行该法案，可以从今年美赴台现役军事官员的层级窥知一二，美国是否派遣陆战队进驻“美在台协会台北办事处”新办公大楼，亦是一项观测指标。在年度汉光军事演习中，美台实质合作情况将是评估双方军事安全合作的重要参考。台“国防部”近期将防务战略从马英九时代的“防卫固守、有效吓阻”调整为“防卫固守、重层吓阻”，更加着重攻势性防卫。蔡英文当局为执行“重层吓阻”战略，将实施研发新型武器和导弹部署东移等措施，美国在其中扮演何种角色也将透露双方军事关系走向。

第四，美台双边经济谈判是否突破

台湾经济高度依赖对外贸易网络。目前美国是台湾的第二大贸易伙伴，台湾则是美国的第九大贸易伙伴。2016年双方贸易额约621亿美元，台对美顺差接近50亿美元。大陆作为台湾首要的贸易伙伴和最大的顺差来源地，2016年双边经贸额达1796亿美元，台湾顺差逾900亿美元。奥巴马政府曾支持台湾加入美国主导的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），以协助台湾突破在区域经济整合中被边缘化的困境。蔡英文上台后一改马英九执政时推动参加TPP和区域全面经济伙伴协议（RCEP）的双轨政策，以TPP为参加区域经济一体化的对象。但特朗普上台后宣布退出TPP，打乱了蔡英文当局的对外经贸布局。

目前看，美国在推动对外经济关系上“双边重于多边”，蔡当局将重点在台美“贸易暨投资架构协议”（TIFA）框架下，推动与美国商谈基于双边的经贸事务合作。3月2日，台湾“行政院长”林全在台北会见美国传统基金会创办人佛讷时，力推台美商签自由贸易协议。但台美经贸谈判一直卡在台湾是否允许开放美国猪肉进口问题上，这将是制约双方商谈投资协议或经济合作协议的一道坎。在3月发布的特朗普政府首份贸易政策报告中，其涉及台湾部分指出美国优先关切台湾禁止含瘦肉精的美国猪肉和部分牛肉产品进口。特朗普政府贸易政策指导原则中的一项是动用一切手段促使他方开放市场。而从台湾内部的政治现实看，蔡英文执政后一度急于推动解决日本核灾区食品进口问题，但在国民党和岛内民意强烈反对下被迫暂停。蔡英文当局在开放美猪问题上也会同样面临内部的压力和牵制。美国对外双边贸易谈判向来以国内产业利益为核心考虑，从特朗普重商重利的性格和坚持“美国优先”的政策看，其在与台湾谈判中将不会轻易放弃扩大美国农产品出口的利益。

第五，支持台扩大对外活动新动向

美国前总统克林顿任内曾提出涉台的“三不政策”，即“不支持台湾独立，不支持‘两个中国或‘一中一台，不支持台湾加入任何必须以国家为会员身份的国际组织”。这基本成为此后美国政府处理台湾参与国际组织的一条政策标准。奥巴马执政时明确支持台湾以会员身份加入国际非政府组织，但对要求以国家为成员的国际组织，则选择支持台湾“有意义参与”。奥巴马在任内曾签署由国会提出的支持台湾参与国际民航组织（ICAO）和国际刑警组织（INTERPOL）的法案，这成为台湾方面拓展国际空间的最大外部支撑。由于蔡英文上台后不承认“九二共识”，台湾参与ICAO大会被拒，谋求加入INTERPOL亦铩羽而归，国际活动空间大幅收窄。美国的政策立场虽然是继续支持台湾参与国际社会，但从客观情势讲，“一个中国框架”在国际组织运作中已难撼动，美国凭一己之力也很难挺台加入联合国系统的专门机构。2017年蔡英文当局将会继续寻求参与世界卫生大会（WHA）、INTERPOL、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）缔约方会议。届时特朗普政府将采取何种策略支持台湾实质参与須引起注意。为防止圣多美和普林西比“断交”事件再演，蔡当局将加强与“邦交国”关系，其中势必会借助美国对台“邦交国”、特别是一些中南美洲国家的影响力，特朗普政府在其中扮演的角色不容小视。

第六，介入两岸关系策略的变化

美国在两岸关系上有一套长期政策，即维护台海和平稳定以增进美国在亚太地区的利益。在海峡两岸“和而不统、分而不独”的状态下，两岸交流对话、降低冲突风险，符合美国的国家利益，这也是奥巴马政府鼓励两岸关系和平发展的原因。但两岸关系在2016年民进党重新执政后逆势向下，不确定性和不稳定性上升，潜在的危机性因素在累积。在蔡英文不承认“九二共识”、单方面破坏两岸关系政治基础后，大陆方面对台政策的调整是正当、合理的，但却被美国看成是对台湾的“胁迫性政策”，甚至是“单方制裁”。在两岸关系上，特朗普政府有很大概率会延续奥巴马执政时要求大陆方面承担维护台海稳定主责的做法，督促大陆恢复与台湾对话谈判。在攸关两岸关系性质的“九二共识”问题上，时任美在台协会主席薄瑞光曾公开称美国对“九二共识”不应该发表意见。预计特朗普政府也不会采取对“九二共识”背书的政策，其策略可能会是“不持立场”“不选边站”，不给蔡英文当局压力。“不支持台湾独立”已成为美国“一个中国政策”的内涵，这在李登辉、陈水扁挑衅“一中”引发美方的政策反应中有充分表现。特朗普是否会公开表述“不支持台湾独立”的政策，还将取决于两岸关系形势。对于美国的台海政策，蔡英文当局也将极力塑造，特别是其对美政策将会迎合特朗普的执政偏好，争取美国支持其“维持现状”的两岸政策。未来两岸形势若趋于动荡，美国介入政策将会有新的调整。

在中美关系大的框架下，美国台海政策具有一致性和延续性，但也随情势调整变化。与马英九借两岸关系促进台美关系不同，蔡英文在战略上“亲美远中”，推动台美关系优先于两岸关系，美国台海政策中的台湾因素改变了发挥作用的方向。在特朗普执政下，预计美台关系将会有与奥巴马时期“低调推进”不同的特点。

（作者为中国社科院台湾研究所台美室副主任、副研究员）