海外权益/利益保护：能力建设还存在巨大不足

目前，中国的海外行动能力还是相对较弱的，我们要认识到这一客观现实，并做出相应的调适。

肖河：近些年，中国的海外权益/利益保护取得了很多成绩，但目前仍然以领事保护为主，且高度依赖于当事国的配合，其他的保护工具和手段较少，质量上也不能满足要求。从过程上来说，中国在人员安全的方面做得比较好，利比亚和也门的撤侨就是一个例子，国家对此也比较重视，但是在财产保护方面就比较弱。当然不管是哪个国家，对财产的保护肯定是弱于对公民生命保护的，但中国可能体现得更明显。在海外权益/利益保护方面，中国常常被说成是重处置、轻预防，但是事实上应该说中国处置能力弱，预防更难。

所谓海外权益/利益保护能力是以海外行动能力为基础的，中国在这方面的缺陷首先就体现在缺乏海外的信息源。现在中国虽然有很多政府部门和企业都有大量的涉外活动，但是它们大多并没有建立起独立可靠的海外信息网，在安全上还是高度依赖外交部门。而即使是外交部门，大多数情况下也只能做到事后通报，而非事前预警。这一状况就决定了中国的海外利益保护能力极度欠缺。由于缺少信息渠道，所以很难针对权益侵害做到有效预防;在无法预防的情况下，问题一旦出现，侵害已然发生，就很难及时处置和撤出了。就海外权益/利益保护而言，不论是国家还是企业，最重要的途径始终是预防，但中国这方面的能力恰恰很弱。

在海外利益保护方面，西方大国由于起步较早，其保护能力、机制建设远远走在中国前面。图为2013年1月27日，一名正在马里执行军事任务的法军士兵。

另一方面，应当认识到海外权益保护是一项非常复杂、非常细致的工作。在今天的国际环境下，硬实力、尤其是军事实力对海外权益/利益的直接保护其实是受到相当多限制的。比如说，中国在海外遭受侵害最多、损失最大的是经济利益，而中国的海外军事力量所能提供的保障则更多的集中于人员安全。甚至说，中国的海外力量本身也遭受到多方面限制，也存在着安全风险。比如在亚丁湾护航中，中国虽然也派出了多批次的护卫舰，但是它们奉行的是非常低调的行动原则，例如只能驱赶海盗，而不能进行直接射击。因为一旦造成了索马里海盗的人员伤亡，可能会带来强烈的报复。另外，为了降低政治和安全上的敏感性，中国军舰在护航过程中基本不能在沿途港口停留。一旦中国军舰在印度洋沿岸港口靠岸，就可能带来很大的政治影响。这就使得巡航舰船难以在中途进行补给。这既影响了舰上官兵的生活质量，也制约了舰船的护航能力。而在南苏丹，中国的维和部队本身还遭到了自杀式袭击，带来了人员伤亡。这些现实都说明当前使用军事实力保护海外利益仍然困难重重。以此而言，更多地强调海外利益的法权性质或许是更适合中国当前国情的作法。

中国目前也在探索如何通过多种多样的市场化手段来保护海外权益。现在主要探索的办法有利用私营安保公司——尤其是发展中国自己的私营安保公司，或者是推广海外安全保险。就在不久前，中国还采取了一些措施来推进海外商业安全保险。事实上，安保公司和保险公司之间也是存在相互促进关系的。因为私营安保公司的发展需要大量的资金支持和长期的资本积累。而为了加速中国海外安保公司的发展，当前的思路之一就是从引入保险公司的资本入手。逻辑上说，如果大量中国企业购买了海外安全保险，那么保险公司为了不赔钱，它很可能会再雇佣一些安保公司，或者自己发展安保公司来降低客户的海外安全风险。这个思路符合市场规律，但是目前仍然属于起步期。这是因为当前中国海外行动能力的“相对落后”是全方面、全产业的，需要一段时间来适应和调整。

不过，当前中国海外行动能力的孱弱也是正常现象，毕竟中国大规模卷入海外事务还是非常晚近的事，目前也没必要急于求成。当前的一些现象，不管是人员伤亡还是财产损失，都是很难完全避免的。在发展海外安保公司方面，我个人觉得还是应该有序推进市场化。虽然国家应当进行一定的扶持，但主要还是应该以健康的市场化方式来运作。目前，最大的现实就是中国的海外安保公司实力还非常有限，其同样缺乏有效的海外信息来源和行动能力。在这种情况下，如果出台国家政策强制规定国有公司在进行海外投资时必须支出一定比例的海外安保费用，并且将合作对象局限于中国的安保公司，就很有可能造成市场机制的扭曲。一方面，这会降低国内安全企业提高自身能力的竞争压力;另一方面，又会促使它们更加依赖于少数大型国企，最终形成畸形的产业模式。在大部分中国安保公司只能从事安全培训等软性业务的当下，购买跨国安保公司的海外安保服务仍然是一个现实选项，中国的海外安保企业近期内还是应该以起辅助作用为主。相对于揠苗助长，这在长远来看也有助于为中国海外安保公司的成长塑造一个更为健康的市场环境。不过，考虑到安保公司的市场主体身份和发达国家对私营安保公司的倚重，这一保护手段具有敏感性低、产业成熟的突出优势，应当是中国的海外权益保护的主要发展方向之一。

于军：说到中国的海外利益保护，目前落到实处的最主要内容是领事保护。领事保护现在取得了两个大的成就：一是“大领事格局”的形成。典型案例是2014年成立了保护海外公民和企业利益的部际联席会議，其成员囊括了中国处理涉外事务的26个部委;二是境外安保形成了一个联防网，即所谓“五位一体”——中央、部委、地方政府、企业和个人，这个联防网是2011年形成的。此外，外交部成立了专门的保护机构，2004年成立了涉外安全司，2007年，领事司的领保处变更为领保中心，预计领保中心的规格还会进一步提高。

但中国的领保工作还存在着巨大的提升和改进空间。首先，中国领保工作的协调机制缺乏，目前中国缺乏一个高层级的协调各个部门领保工作的机构。其次，中国的领事机构本身也亟需强化，目前美国一个领事官员只需负责6000至8000人，而中国一个领事官员要负责18万至20万人。没有足够的人员，很多工作就难以展开。现在中国一年要处理十几万次的领事事件，中国的领事工作人员早就处于满负荷运转状态了。学界一直在建议把领保中心扩充为副部级的领保总局，纳入到刚才提到的整体机制当中。最后是“硬保护”缺乏，即缺乏军事上的“走出去”。目前，中国军事力量“走出去”的主要方式是参加多边框架（主要是联合国）下的维和任务。参与多边机制也是货真价实的海外权益，因为这既使中国了解外部的情况，也使中国获得了锻炼队伍的机会。在驻有中国维和部队（包括维和警察、武装警察）的国家，中国的领保工作往往推进的比较顺利，但是在没有中国维和部队的国家，尤其是战乱国家，领保工作的推进就比较困难。

一个国家要真正做到维护好本国的海外利益，就必须做到软硬兼修，我们不妨看看美国的作法。首先，美国有非常完善的法律体系，通过美国的国内法解释国际法，把国内法向全球拓展。其次，美国的机构设置与分工比较明确，权责分工清晰，协商机制健全，总体而言，各机构之间“踩脚”的情况比较少;最后，美国最大限度地发挥了自身的软实力优势，以自己的理念和制度作为创制国际制度的标准，而且还试图让世界各国都认同它所设立的规则。另外美国还建立并主导了一个全球同盟体系，以全球的基地、全球的军事打击能力和投送能力为后盾。美国在保护自己海外利益的时候从不手软。