国际组织的内国法律人格探析

谢海霞

一、国际组织界定

本文以政府间的国际组织(以下简称国际组织)为研究对象。关于何谓政府间的国际组织，并没有明确的权威定义。1986年的《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第2条中并未对“国际组织”进行定义，而是仅仅指出公约中的国际组织是指政府间国际组织。国际法委员会对《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第2条的评注指出，之所以界定此处的国际组织是政府间国际组织，是为了将非政府间国际组织排除在外。

《外交与国际法辞典》认为国际组织是“依据《维也纳条约法公约》第二款的规定，国际组织是一种政府间组织”。《布莱克法律词典》认为国际组织是国际法术语，包括两层含义：一是指依据多边条约建立并运行的、谋求共同目标的政府间国家组织；二是泛指政府间或非政府间的国际组织。因此，国际组织是“超越国家边界的正式安排，通过这种安排建立起制度化的机构，促进了成员间在安全、经济、社会或相关领域的合作”。*来源于国际关系政治词典。

在国际法学界，有学者将国际组织界定为“两个以上的国际政府为谋求合作，以实现符合共同利益的目标，通过缔结国际条约的形式而创建的常设性机构”。*邵津主编：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第257页。也有学者将国际组织界定为“由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，该联盟是由其成员国政府通过符合国际法协议而成立的，并且具有常设体系或一套结构，其宗旨是依靠成员间的合作来谋求符合共同利益的目标”。*饶戈平：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第14页。Gerald Fitzmaurice*Gerald Fitzmaurice，Report on the Law of Treaties，(1956)2 ILCYB 108.将国际组织定义为：国家通过条约建立的国家集合体，具有共同的章程和机构，具有与其成员不同的法律人格，是具有缔约能力的国际法主体。

这些定义都从不同的角度界定了国际组织的内涵与特性，各自都有其特点。但仅就国际组织的成员主体而言，略有缺憾。晚近国际组织的实践表明，一些国际组织的成员并不一定局限于国家，还可能包括其他实体，如世界贸易组织的成员还包括单独关税区。考虑到国际组织的多样性，联合国国际法委员会在2009年一读通过的《国际组织的责任条款草案》进一步发展了国际组织的概念，其中第2条明确规定，“国际组织是指根据条约或受国际法制约的其他文书建立的拥有自己的国际法律人格的组织。国际组织的成员除了国家之外，还包括其他实体”。可见，今天的国家组织的外延已经扩大，正如Schermers教授以要素分析的方式界定国际组织时，淡化了成员方必须是国家的要求，国际组织作为国际合作的形式，“这种合作以国际法为依据，建立在国际协议的基础上，通常创设一个新的国际人格，具有最少一个拥有自身意志的机构”。*Henry G.Schermers & Niels M.Blokker，International Institutional Law：Unity within Diversity，4th edition，Martinus Nijhoff Pubilishers，2003，p.32.

通常来讲，国际组织可以被认为具有四个特性：第一，国际组织的参加者主要是国家，但也不排除有些国际组织的参加者可以是其他实体。这已经反映在2009年一读通过的《国际组织的责任条款草案》中，也反映在相关的实践中，如世界贸易组织的成员方就包括了单独关税区。第二，国际组织是根据条约或者相关协议而建立的，都有着明确的宗旨和目标，有具体的组织机构和议事规则。第三，国际组织的建立、运行要符合国际法。第四，国际组织具有独立的法律人格，能参与国际、国内相关法律活动，能承担相关的权利和义务。

正是因为国际组织是为了一定的目的和宗旨通过协议构建的，是实现国家合作的基础和依托，因此国际法学者普遍认为国际组织是国际法主体，具有法律人格，具有实现其宗旨和职能的能力。这也是当今的主流学说，即国际组织法中的“职能必要”(functional necessity)理论，职能被看作国际组织的“灵魂”，这也被称为“职能性原则”*梁西：《梁著国际组织法》，杨泽伟修订，武汉大学出版社2011年版，第10页。。既然国际组织是为了履行一定的职能而存在的，就涉及国际组织的法律人格问题，其国际法律人格和国内法律人格的取得有无区别？国际组织在一国国内享有何种特权与豁免，这种豁免与国家豁免权有何区别吗？国际组织的豁免是有限制的吗？这种对豁免的必要限制符合国际组织的职能吗？符合程序正当的要求吗？对这些问题的回答还没有统一的答案，尚在逐步演进中。

二、国际组织的角色扮演

“20世纪的创新就是全球化、全面性的国际组织，例如国际联盟和联合国的创立。”*[英]马尔科姆·N.肖：《国际法》(第6版)，白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第1016页。自19世纪以来，国际组织大量涌现，尤其是自20世纪中叶以来，政府间国际组织数量迅速增长，并在当今的国际社会扮演了极为重要的角色，“在全球化的世界中，它们跨越国界推进合作，顾及了诸多领域内困难的确认、讨论和解决，从维持和平和实施和平行动，到环境、经济和人权问题。国际法律体系的这一维度容许新的规则、新的行为模式和新的合规机制的较快产生”。*[英]马尔科姆·N.肖：《国际法》(第6版)，白桂梅等译，北京大学出版社2001年版，第1016页。毫无疑问，国际组织推动了国际法的发展和实施，充当了全球化进程中的造法者、执法者和管理者，在实践中，国际组织通过参加多种法律关系，在多个层面对整个国际社会施加影响，发挥作用。

(一)作为国际法的造法者，推动国际法的发展

国际组织作为国际法的主体，和国家一道，都是国际法的造法者。*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版。虽然国际组织造法的活动并未涵盖在《国际法院规约》第38条的规定之下，但是国际组织通过其成员方，在国际法造法中起到了重要的作用。国际组织是“国家实践的论坛”，国家可以在国际组织内就法律问题发表意见；通过决议的形式来说明法律原则；国际组织也是提供专家意见的渠道，还是具有司法职能并作出决议的机构，同时，国际组织还是各国开展政治活动的机构；此外，国际组织还可以与其成员国或者非成员国开展外部活动，所有这些功能，都被概括为国际组织的造法活动。*James Crawford，Brownlie’s Principle of Public International Law，8th ed，Oxford University Press，2012，pp.192-195.

国际组织通过革新条约缔约的架构，如联合国风格的缔约会议、依靠专家的缔约形式、管理式缔约形式等，增加了启动条约谈判的可能性。通过将条约与习惯糅合在一起的形式，推动了国际法的产生。“不管采用经由国际组织形成的认定习惯的方式是否被认为是值得称道的，没有人会否认，相关行为体现在越来越利用经由国际组织形式的立法性条约以便表明，甚至对于并非这些条约缔约方的国家，以及并非国际组织的全球性机构通过的决议、国际组织的机构或其秘书处的额时间，甚至于从未被授权进行造法的相关会议在特定情况下宣称的原则当事方的国际法，习惯也是由拘束力的。”*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第849页。此外，“国际组织制定了相当数量的后现代或者至少是后实证主义的规范，而它们是游离在三种传统的国际法渊源之外的”。*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第855页。这指的是国际组织还通过一些裁决机构，如世界贸易组织争端解决机制、国际法院、有关仲裁机构等，就具体案例作出的判决或者裁决，产生了重大的影响，并决定着国际法的发展走向。“国际争端解决机构的裁判是一个不断创设新规则的过程，这些新规则不但适用于已经发生的争端，而且先例制度使得它们可能构成解决未来争端的规则。”*齐飞：《论国际争端解决机构的造法——以欧盟法院为例》，载《河南财经政法大学学报》2013年第2期。如世界贸易组织关于“金枪鱼案”“海龟案”的裁决影响了贸易和环境的关系问题，国际法院在“德国诉意大利案”中就豁免权问题作出的判决引发了国际法学界就国家主权豁免与强行法关系的热烈讨论，“比利时诉塞拉利昂案”中就“或引渡或起诉”问题作出的判决将深深影响各个缔约国下的引渡义务。

国际组织还有助于改变国际法的实体内容，这主要表现在创设新规则上，也表现在查漏补缺，减少国际法中的漏洞上。就前者而言，国际组织本身就是新的国际法规则的创设者，例如《联合国宪章》中的许多规定就创设了新的规则，尤其是关于联合国特权与豁免问题的规定，影响了其后的国际组织实践。而关于“强行法”“对世义务”的提出就深深植根于人们对联合国价值的考量。世界贸易组织争端解决机制“造法”显然超出成员方谈判时的预期，*Richard Steinberg，“Judicial Law-Making at the WTO：Distructive，Constitutional and Political Restraints”，American Journal of International Law，Vol.98，2004，pp.256-257.在乌拉圭回合谈判时，没有任何一个谈判代表提出GATT专家组过分激进或者从事“造法”活动，与之相反，在多哈回合谈判开始后的18个月内，55个成员方的代表77次提出争端解决机构的“造法”问题。事实上，通过实证分析排除申诉方的特质、案件所涉的协议、案件所涉的产品、和解的可行性、信息不对称等是造成申诉方胜诉率畸高的原因，一个可能的推论就是争端解决机构倾向于认可申诉方所倡导的贸易自由化的价值。*Juecelino Colares，“A Theory of WTO Adjudication：From Empritial Analysis to Biased Rules Development”，Vanderbilt Jouranl of Transnatioanl Law，Vol.22，2009，p.385.

国际组织还在国际组织造法方面促进产生了“参与革命”*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第872页。。我国有学者认为过度自由化也对中国的发展产生了严重的负面影响，而“过度贸易自由化的根源一是协议本身，二是争端解决机构的造法”。*齐飞：《WTO争端解决机构造法》，载《中国社会科学》2012年第2期。所谓的“参与革命”不仅体现在国际组织的激增，包括其专门机构的增加，还体现在国际组织重塑所有相关的国际法造法行为主体，并且在某些情况下重塑新型的行为体，尤其为非政府组织参与国际法的“造法”提供了平台，例如联合国经社理事会给予非政府组织咨商地位，世界贸易组织争端解决机构有权裁量是否允许非政府组织参与争端解决过程等。“非政府组织通过以下方式间接参与了造法：向国际组织和政府提供它们需要的专业技术，从而便来针对缔约以及制定其他形式的标准而进行的谈判；针对政府和国际组织所提相关方案提供反馈意见；帮助政府批准条约或实施其他标准；或者强化对遵守国际标准的监督。”*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第877页。

虽然也有学者*车丕照：《WTO对国际法的贡献与挑战》，载《暨南学报》(哲学社科科学版)2014年第3期。质疑国际组织的造法功能，认为应当审慎地回应国际组织的造法功能，但是，这些学者也肯定了国际组织对国际法的贡献，其中的典范就是世界贸易组织，或者说，作为当今国际法体系一部分的世界贸易组织规则的创设和实施对国际法产生了巨大影响，世界贸易组织规则扩张了国际法的适用领域，对缔约方形成了前所未有的约束力。

(二)作为国际法的实施者

国际组织的宗旨和目标都反映了国际法所倡导的“国际合作原则”，国际组织的基础文件中一般都规定了如何实现该组织的目标和宗旨，是对国际法实施的最好明证。例如，《联合国宪章》中规定了联合国的宗旨和原则，联合国各专门机构的基本文件以及涉及人权、环境保护、贸易、安全等有关机构的条约中也都有所体现。“国际组织具有独立的法律人格和系统的组织框架，形成了各自的组织内法律秩序，其组织机构的常设性、国际性、相对独立性和透明度等特质，都为国际组织参与、促进国际法的实施提供了组织机制上的便利和保障。”*饶戈平主编：《国际组织与国际法实施机制的发展》，北京大学出版社2013年版，第12页。就实施的形式而言，包括和平解决国际争端机制、执行机制、报告与通知制度、审议与核查制度等。其中，最具代表意义的是世界贸易组织的争端解决机制，通过《关于争端解决规则与程序的谅解》，世界贸易组织构建了一套完整的机构、程序、规则，为维护世界贸易体制提供了有力的保障。

国际组织通过直接和间接实施国际法，对国际法的发展产生了重大影响，*饶戈平主编：《国际组织与国际法实施机制的发展》，北京大学出版社2013年版，第24～25页。这表现在扩充了国际法实施中的成员构成，国家和国际组织都成为实施国际法的重要主体。同时，国际组织的参与还丰富了国际法的实施方式，国际法从国家自觉地实施演变到多样化的实施，方式更加灵活多样。此外，国际组织履约机制的建立和国际争端解决机制的作用凸显，反映出国际组织的实践正在增强国际法的效力，提升了国际法的实施效果，推动了国际法的发展。当然，国际组织的作用与国家的作用还是有区别的。国际组织一般都不直接参与国际法的实施，而是充当国际法实施中的组织者、仲裁人的角色，在国际法的实施中发挥着从属的、辅助性的作用。

(三)国际法发展的推动者

联合国是推动国际法发展的重要机构之一。《联合国宪章》序言规定，联合国要：“创造适当环境，俾克维持正义，尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务，久而弗懈。”自设立该目标以来，发展、尊重国际法一直是联合国工作的重点，联合国通过众多途径，包括安全理事会、国际法院、法庭和多边条约推进该项工作。《联合国宪章》确立了国际法的基本原则，推动各国在处理国际关系时遵守各会员国主权平等，并限制各会员国使用武力等。《联合国宪章》第13条规定，联合国大会“以促进政治上之国际合作，并提倡国际法之逐渐发展与编纂”。联合国大会下设第六委员会，旨在促进国际法的逐渐发展与编纂工作，并陆续编纂了《国家对国际不法行为的责任条款草案》《联合国国家及其财产管辖豁免公约》等，同时，还开展了对国际习惯法、国际强行法的编纂工作。联合国还设立了国际贸易法委员会，主要负责协调各种国际商业规则，并助其实现现代化，其典型代表是1980年《联合国国际货物买卖合同公约》。贸易法委员会秘书处建立了一套贸易法委员会法规的判例法(法规判例法)系统，主要负责收集和传播委员会工作中作出的有关各项公约和示范法的法院判决和仲裁裁决资料。事实上，联合国在推动国家不法行为责任草案、国家合法行为责任草案、国家及其财产管辖豁免公约、联合国海洋法公约等国际法律文件的制定上，起到了巨大的作用。

其他国际组织亦然，例如世界贸易组织推动了国际经济法的发展，构建了货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权等基本法律框架。在《实施卫生和植物卫生措施协议》中，允许世界贸易组织成员方根据国际标准采取SPS措施，这样就赋予了世界贸易组织成员方根据国际粮农组织与世界卫生组织的《食品法典》制定的标准以优先地位，这被认为是“软法”正在被世界贸易组织“硬化”为一种为保护健康与环境而进行公共规制的外部边界。“这些国际组织对法律产生的影响是多方面的，而且是去形式化的。较之联合国政治机构在制定标准时利用的依据，这些国际组织利用的依据的具体形式甚至更多。它不仅包括国际法的传统渊源、一系列正在不断扩大着的软法工具，而且包括那些从表面上看并非旨在制定标准的材料，其中包括政策性的行动计划，诸如报告和监督等评估或实施机制，甚至包括贷款所附加的条件等。”*[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第316页.

(四)国际组织外交的盛行

当前，许多国家都通过国际组织开展外交活动，*李云飞：《法国的国际组织外交》，载《国际观察》2009年第6期；汪宁：《俄罗斯国际组织外交的几个特点》，载《国际观察》2010年第2期；张贵洪：《印度的国际组织外交》，载《国际观察》2010年第2期。积极参与并影响世界进程，扩大国家的影响力。“在当前全球化不断深化的背景下，英国外交政策的重要一环就是推进国际组织外交，发挥英国在制度内的影响力(influence within institutions)”*叶江、徐步华：《试论英国国际组织外交的演变》，载《国际观察》2010年第2期。，同时强调应“利用英国在国际组织和多边外交中所拥有的某些特权和优势……使英国处于‘事态发展的中心’”*饶戈平：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第14页。，即前任英国外交大臣米利班德所提出的英国应当成为“全球的中心”(global hub)。就美国外交思想的角度而言，“国际组织作为国际社会治理从无序走向有序的国际合作机构，被深深地烙上了理想主义、多边主义和国际主义色彩。通过国际组织和国际机制反映、体现和延伸美国的传统和价值观是美国人的惯性思维，‘二战’后美国主导或推动建立的各类国际组织以及种种机制、规范和规则对当今全球治理发挥着日益重要的作用。这些国际组织体现出来的主要是美国的政治—文化观念，反映着美国式的政治结构和组织原则”。*王联合：《美国国际组织外交：以国际刑事法院为例》，载《国际观察》2010年第6期。中国对国际组织的基本态度经历了尝试性接受、相对排斥、有限参与和积极参与四个阶段的历史演变。自20世纪90年代以来，中国对国际组织的基本态度由有限参与逐渐转变为积极参与，*刘宏松：《中国的国际组织外交：态度、行为与成效》，载《国际观察》2009年第6期。中国必须依靠国际组织框架下的多边合作来解决或协助解决日益增多的跨国共同问题(如跨国犯罪、能源安全、环境、毒品走私、跨国金融风险、大规模杀伤性武器扩散、贸易保护主义、跨国疾病传染、地区安全等)。*苏长和：《发现中国新外交——多边国际制度与中国外交新思维》，载《世界经济与政治》2005年第4期。由此，在全球层次上，中国积极地参与到政治、经济、社会、安全、环境和人权等各类国际组织中。在地区层次上，中国积极参与亚太经合组织和东盟地区论坛的多边合作和对话进程，倡议并推动东盟“10+3”机制、上海合作组织、朝鲜核问题六方会谈等地区组织机制的建设。*江忆恩：《中国参与国际体制的若干思考》，载《世界经济与政治》1999年第7期。就国际组织的参与数量而言，中国已接近发达国家和世界其他大国的水平。

国家透过国际组织开展外交，涉及如何参与国际组织的活动，利用国际组织这个平台实现国际法。同时，这也涉及国际组织在成员国国内具有何种法律地位，国家组织在内国能够从事哪些活动，享有哪些权利，承担哪些义务。

三、国际组织法研究的新视野

国际组织(机构)的发展经历了初创期(始于19世纪后半期)、扩张期(从第二次世界大战结束到20世纪80年代)、稳定期(“冷战”以后至今)。1909年，全世界的政府间国际组织合计有37个，非政府国际组织(NGO)有176个。到“二战”结束后，国际组织在全球范围内发展迅速。根据国际协会联盟的统计，1951年，政府间国际组织123个，非政府间国际组织832个，截至2009年年底，全球各种性质和各种形式的国际组织和机构共计63397个，其中各种形态的政府间国际组织达7544个。*Union of International Association，Yearbook of International Organizations 2010/2011，47th ed，Vol.1B，pp.2983-2984.其中，以特定多边条约为基础建立的、组织形式完备的协定性组织，约为240个；有协定性组织又有对外职能的内部机构，约为376个；组织机制相对松散的论坛性等，约为845个；依附于国际多边条约的各种形式的条约机构，约为2393个。*Union of International Association，Yearbook of International Organizations 2010/2011，47th ed，Vol.1B，pp.2983-2984.

随着政府间国际组织的发展与壮大，国际组织不仅在数量上超过了国家，并且开始在国际事务中发挥越来越大的作用，“国际组织现象与其活动不但扩大了国际法主体的范围，而且对发展国际法作出了重要贡献”*[德]沃尔夫刚·格拉夫·魏智通主编：《国际法》，吴越、毛晓飞译，法律出版社2002年版，第358页。，“充当了全球化进程中的造法者、执法者和管理者”*饶戈平、黄瑶：《论全球化进程与国际组织的互动关系》，载《法学评论》2002年第2期。。今天，“衡量一个国家的对外交往能力是否充实，一个政府的对外政策是否成熟，非常重要的一个标志就是视其对国际组织的理解和参与程度”。*饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社2000年版，第1页。我国作为一个大国，不仅积极参加国际组织的活动，并且还逐步吸引国际组织落户我国。随着国际竹藤中心、上海合作组织、国际马铃薯中心等国际组织总部相继落户我国，尤其是随着亚洲基础设施投资银行(以下简称亚投行)的成立，亚投行总部落户北京，对于国际组织相关法律问题的研究日益迫切，国际组织在我国活动时的法律地位问题日渐突出*莫洪宪：《上海合作组织存在的问题及我国的对策》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2005年第6期。郭华春：《“金砖银行”司法豁免权与第三方权益保障》，载《上海财经大学学报》2015年第17卷第2期。彭岳：《亚洲基础设施投资银行贷款协议法律适用问题前瞻》，载《法商研究》2016年第1期。上海国际问题研究院课题组：《上海吸引国际组织(机构)入驻研究》，载《科学发展》2013年第6期。，国际组织在我国应当承担的责任也开始引起关注*2013年12月1日，法治晚报登出标题为《挨着实验室，爆炸怎么办？》的文章，文中指出，2013年11月14日北京市规划信息中心在北京市朝阳区望京嘉美风尚小区内公示建立实验室，该实验室总建筑面积6000平方米，除地上出入口约255米，其余均为地下建筑，地下共两层，隶属于我国林业局的国际竹藤中心。旁边的居民对这个实验室的建设感到担心。国际竹藤中心是我国为了履行《国际竹藤组织东道国协定》，经科技部、财政部、中央编办批准成立的国家级非营利性科研事业单位，正式成立于2000年7月，隶属于国家林业局。其成立的宗旨是通过建立一个国际性的竹藤科学研究平台，直接服务于第一个总部设在中国的政府间国际组织——国际竹藤组织(INBAR)，支持和配合国际竹藤组织履行其使命和宗旨，以使我国更好地履行《国际竹藤组织东道国协定》，推动国际竹藤事业的可持续发展。，研究国际组织在我国的法律地位已经成为现实而紧迫的问题。

晚近以来，国际组织的壮大和作用的发挥，也开拓了我们对国际组织法研究的新视野。传统上，国际组织法的研究内容主要是国际组织机构法，包括国际组织基本文件、成员资格与代表权、组织的法律地位、组织机构与职能、组织机构的程序规则、组织内部的管理制度、组织的对外关系等。随着国际组织数量的扩大，职能作用日益加强，国际组织法也开始研究国际组织在造法中的作用，国际组织实施国际法的机制、国际组织决议(如安理会)的法律地位与效力、国际组织争端解决机制(如WTO)组织的监督实施机制与制裁惩罚机制等问题。考虑到国际组织发展中必然伴随着官僚体制的出现，“为了规范和制约国际组织的权力行使，加强对国际组织和国际官僚的问责机制，国际法学界提出了宪政主义、全球行政法、公权力学说三种学说”。其中，全球行政法是目前在国际组织和国际治理研究方面最有影响力的项目，全球行政法是指一系列促进或者影响全球行政机构问责性(accountability)的机制、原则、惯例和社会认同，用来确保这些机构达到透明度、参与性、合理决策和合法性的充分标准，并对其制定的规则和作出的决定进行有效的审查。此外，对国际组织的责任，国际组织豁免权与人权保护的关系，国际组织的救济机制构建等问题的研究也日益热烈。

对于国际组织豁免权的研究还正在发展的过程中。*谢海霞：《论国际组织豁免权的性质之争》，载《东岳论从》2012年第10期。传统上，国际组织一般不会将其所涉争端提交国际仲裁，即使在国内司法解决过程中，国际组织也会在国内司法程序中援引管辖豁免权。实践中，各国一般都会给予国际组织绝对豁免权，国际组织通常不受东道国法院管辖。但是，随着国际组织活动范围的扩大，随着国际社会人权保护的加强，当今社会对于个人权利救济提出了新的标准，换言之，国际组织的商业活动，或者国际组织涉及侵犯人权的情况下，是否仍然应当享有豁免权，遭遇到了前所未有的挑战，尤其是受到了国际强行法的挑战，例如，2012年起诉到欧洲人权法院法院的“Stichting Mothers of Srebrenica and Others v.the Netherlands”案。又如，2013年，海地霍乱受害者的代理律师也在纽约地方法院起诉联合国，要求联合国向霍乱受害者作出赔偿，索赔金额达数十亿美元。该案涉及联合国维和行动中维和士兵由于携带了病菌，并在当地传播，给海地当地居民造成了伤害。该案也在国际社会引起了强烈的反响，引发了与豁免权相关的“正当程序”问题的新讨论。这些问题的核心都在于国际组织的豁免权是否绝对，如果国际组织享有的豁免权是绝对的，对个人的权利保护有无其他救济机制，如果没有这种救济机制，是否应当构建这种机制 。*谢海霞：《国际组织管辖豁免：从绝对豁免走向相对豁免》，载《政法论丛》2014年第5期。当然，对这些问题的争论都还在热烈进行中，各种理论争议异彩纷呈，相比较而言，司法实践还是维持着表面的平静。即便如此，对该问题的讨论催生了国际行政法的形成和发展，一些国际组织开始完善个人权利保护的救济机制。

四、国际组织的国际法律人格

政府间国际组织是国际法的主体，被预设为当然具有法律人格，能够直接承受国际法上的权利与义务，享有缔约权、接受和派遣外交使节权、特权与豁免、国际求偿权等多项权利，同时对于其违反国际法的行为也有能力承担国际责任，这已经被国际条约、国际习惯以及国际实践所证明。

(一)理论基础

在国际法上，关于国际组织法律人格的理论来源存在不同的观点，这种理论关切主要集中在国际组织法律人格是客观的还是必须要明文规定出来。

其中一种理论是以F.Seyersted*C.F.Amerasinghe，Principles of the Institution Law of International Organizations，2nd ed.，Cambridge University Press，2005，p.79.为代表的国际组织客观法律人格理论。这种理论认为，只要国际组织具有一个以上的机构，并且这个机构有明确的独立于成员国的意思，其就必然具有法律人格。这种理论侧重于国际组织的客观性，不关注成员国是否有主观的意思。因此，国际组织法律人格的标准可以总结如下*James Crawford，Brownlie’s Principle of Public International Law，8th ed.，Oxford University Press，p.169.：第一，一种由各国组成的具有合法目的、设置了各种机构的常设组织；第二，国际组织与其成员国在法律权利和宗旨方面有区别；第三，存在于国际层面而非仅限于一个或一个以上国家国内制度的可行使的法律权力。这些标准涉及微妙的法律和事实问题，并且在实践中并不一定完全适用。例如，一个国际组织可能缺乏一个组织的特征却有在国际层面的法律人格，如关贸总协定。

从国际法院关于“联合国公务中所受伤害的赔偿案”的咨询意见中可以看出，国际法院似乎赞成这样的观点，即当一组织的法律人格存在时，这是一种“客观”的人格。因此，在根据该条款草案(《国际组织的责任条款草案》)审议一组织是否对一受害国负有国际责任之前，不必询问该组织的法律人格是否已获得受害国的承认。国际法院在关于“1951年3月25日卫生组织和埃及之间协定的解释案”的咨询意见中也指出：“国际组织是国际法主体，因此受到国际法一般规则、其组织法或其参加的国际协定所规定的任何义务的约束。”*《1980年国际法院案例汇编》，第89～90页，第37段。在其关于“一国在武装冲突中使用核武器的合法性”的咨询意见中，国际法院指出：“法院几乎无须指出，国际组织是国际法主体，与国家不同，它们不拥有一般的权限。”*《1996年国际法院案例汇编》，第78页，第25段。虽然可以认为法院在作出上述两项陈述时，考虑到的是世界卫生组织(卫生组织)这类国际组织，但其措辞相当笼统，专家认为这反映出国际法院似乎很宽容地看待国际组织取得国际法规定的法律人格问题。

后一种理论认为国际组织的法律人格只能明示地来源于国际组织的“宪法”。只有国际组织的“宪法”明示赋予其法律人格，其才有法律人格。“一个国际组织在法律关系中并不当然具有法律人格，这要看国际组织各成员国所共同制定的关于建立该组织的基本文件如何规定而定。”*梁西：《梁著国际组织法》，杨泽伟修订，武汉大学出版社2011年版，第6页。这种理论在早期盛行，尤其符合联合国创制时期的情况，但是该理论有个缺陷，即无法回答，如果国际组织是由部分国家创立的，在与第三国进行交往时，如果第三国不承认该组织的法律人格，那么该组织还有法律人格吗？一种解决方法是要以第三国的承认为前提，但是国际法中的承认理论并不适用于国际组织。该理论也有一定的合理之处，研究国际组织必然要考虑国际组织的基本文件，正如国际法院在“关于国家在武装冲突中使用核武器的合法性问题”(Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict)的咨询意见中所指出的：“国际组织的组织文件也是一种特殊的条约；它们的目的是创设具有一定自主性的新的法律主体，国家赋予其实现共同目标的任务。由于其既具契约性又同时具有机构性的特点，这种条约能够引起特殊的解释问题；以此创设的组织的性质、创建者赋予该组织的宗旨、其有效执行职能所附带的责任以及其自身的实践，都是解释这些组织条约时应值得特别注意的因素。”*ICJ Reposts，1986，pp.66，74-75.

联合国国际法委员会在《国际组织的责任条款草案》的评注中也认为，要根据国际法取得法律人格并不取决于在组成文书中列入诸如《联合国宪章》第104条这样的条款，“本组织于每一会员国之领土内，应享受于执行其任务及达成其宗旨所必须之法律行为能力”。在组成文书中列入这类条款的目的是给成员国规定一项义务，使它们承认该组织依据其国内法具有法律人格。当总部协定中列入类似案文后，便强加给东道国类似的义务。因此，研究国际组织法律人格的理论基础，既要防止宪法行文件的“绝对化”，要认识到国际组织作为国际法主体是一个客观存在，又要考察其“宪法行”文件，具体确定其权利义务，不必非要将二者人为割裂。

(二)以“职能必要”为基础

国际组织必须要有法律人格吗？如果是，其必要性在哪里？这也是国际法学界一直讨论的问题，目前“职能必要”理论被认为是国际组织具有法律人格的主要理论基础，这已经得到国际法学界的共识。按照该理论，国际组织享有为执行其职务，履行其宗旨和目的所需要的法律行为能力，也享有为执行宗旨和职务所必需的特权与豁免。正如《联合国宪章》第104条所规定的“本组织于每一会员国之领土内，应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力”。《联合国宪章》第105条还进一步明确：“1.本组织于每一会员国之领土内，应享受于达成其宗旨所必须之特权与豁免。2.联合国会员国之代表及本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权与豁免。3.为明定本条第1项和第2项之施行细则起见，大会得作成建议，或为此目的向联合国会员国提议协约。”在其他国际组织，如国际货币基金组织、世界复兴开发银行、国际粮农组织等国际组织的基本文件中也都包括了类似的内容，多数国际组织的基本文件中都明示或者默示地指出，该组织具有国内法律人格，能够缔结契约、处分财产，在当地法院提起法律诉讼，以及具有行使其职能的其他法律能力。

同时，这些基于一般组织文件有关规定的一般性条约，以后又被越来越多的双边条约和东道国协定补充。例如，1947年联合国就纽约总部以及日内瓦办事处分别与美国和瑞士签订的总部协定都有类似的内容。又如，国际清算银行在组建成立时采用了股份有限公司形式，其主要股东为各国和地区中央银行，另有个别私人股东，这决定了国际清算银行在其成员央行的国内法中具有法人资格，而并不享有国际法上的法律人格；但是国际清算银行的国际组织特征又十分明显。*葛华勇：《国际金融组织治理现状与改革》，中国金融出版社2013年版，第133页。瑞士政府依据有关协定向国际清算银行颁发银行特许证，并在1987年签订的《总部协定》第1条中明确其承认国际清算银行在瑞士的国际法人地位，明确了国际清算组织的国际法律人格。

甚至在实践中还存在这样一种情况，即其组织文件中并没有写明其法律人格，但是在随后与东道国签订的协议中，已经承认其是政府间国际组织，这种方式有关共同特点是其成员国都不反对或者赞成对组织文件的提升。*H.Schermers/N.Blokker，International Institutional Law.Unity within Diversity，27-28，§ 35(2003).例如，国际刑警组织(International Criminal Police Organization，简称TERPOL)成立于1923年，最初名为国际刑警委员会，1956年，该组织更名为国际刑事警察组织，简称国际刑警组织。该组织最初并不是根据国际公约建立的，但是今天该组织已经被认为是政府间国际组织*http：//www.interpol.com/，其网页上专门注明根据国际法，该组织是一个国际组织，其组织文件是国际条约。，在1982年12月14日联合国法律事务部给国际刑警组织的官方信件中明确承认该组织是政府间国际组织，“即使其组织文件不能算是正式的国际条约，但是一个组织之所以被视为政府间国际组织是该文件中包含了该组织成员、代表、财务等事项。这样一个非政府间国际组织无需改变规约，仅仅是通过对规约事项的增补就可以转化为政府间国际组织”。

国际法院在“为联合国服务而受到损害的赔偿案”的咨询意见中也认定：国家享有国际法承认的一切国际权利和义务，但一个国际组织作为国际人格者所享有的权利和义务则取决于其特定的宗旨与职能。该案对于其他国家组织产生了重大影响，“国际法院适用默示的职能的必要性标准被认为可以普遍地适用于所有的国际组织，即使是那些其宗旨与结构同联合国相去甚远的国际组织”。*Reparation案经常被援引以支持两种观点——严格地说，这两种观点在国际法院提交的法律意见中并没有出现但目前被认为是国际组织法的根本原则：第一，尽管国际法院在Reparation案咨询意见中提及《联合国宪章》起草者的(默示)“意图”，但目前许多人总结认为，法律人格的取得并非源于国际组织创立者们的明示或默示“意图”，而是源于一般习惯国际法的运作；换言之，国际组织的人格地位源于其作为“客观事实”的存在。第二，针对在取得法律人格的同时可以拥有哪些权利和义务，国际法院适用默示的职能的必要性标准被认为可以普遍地适用于所有的国际组织，即使是那些其宗旨与结构同联合国相去甚远的国际组织。参见[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第193～194页。国际组织的法律人格，只能在执行与实现其组织约章所严格规定的“组织职能与宗旨”所必需的范围内才能得到承认。联合国国际法委员会在其关于国家与国际组织关系的报告中也认为，国际组织特权与豁免的存在理由在于他们的目的是保障国际组织的自治、独立和职能的有效性，并且保护他们免受任何滥用的损害。*Leonardo Diaz Gonzalez，“Fouth Report on Relations between States and International Organizations”，Second Part of the Topic，UN Doc.A/CN.4/424，Yearbook of the International Law Commission，1989，Vol.II，Part One，p.157.

在“Applicability of the Obligation to Arbitrate Case”*ICJ Reports，1988，p.12；82 ILR，p.255.中，美国依据反恐立法关闭了巴勒斯坦解放组织在纽约的观察团。1974年11月22日，联合国大会通过第3237号决议，邀请巴勒斯坦解放组织以观察员的身份参加联合国的工作，第二年，巴勒斯坦解放组织组成了观察团在纽约设立了办事处。1987年5月，美国通过一项法案，其中第3条规定，自该法案生效之日起，不论法律是否有任何相反的规定，在美国管辖范围内设立的与维持巴勒斯坦解放组织的办事机构为非法。1987年10月13日，联合国秘书长致函美国常驻联合国代表，认为此举违反了美国与联合国签订的《联合国总部协定》的内容。1987年12月22日，美国通过了《反恐怖主义法案》。联合国多次致函美国要求遵守相关协定的内容，但是磋商未果。1988年3月2日，联合国大会通过决议，第一是重申美国的做法违反总部协定；第二是联合国大会提请国际法院就联合国总部协议的第21条的解释与适用产生发表咨询意见。国际法院特别强调在解释时，条约条款优先于成员国依据条约制定的国内法，也就是说，要优先考虑条约中关于该组织的职能。在本案中，美国有义务遵守采取仲裁方法解决争端的义务。联合国国际法委员会在其关于国家与国际组织关系的报告中也认为，国际组织特权与豁免的存在理由在于他们的目的是保障国际组织的自治、独立和职能的有效性，并且保护他们免受任何滥用的损害。*Leonardo Diaz Gonzalez，“Fouth Report on Relations between States and International Organizations”，Second Part of the Topic，UN Doc.A/CN.4/424，Yearbook of the International Law Commission，1989，Vol.II，Part One，p.157.

在实践中，一些国家的国内法院在处理有关国际组织豁免权问题时，也是依据国际组织的“职能必要”给予豁免。在“Iran-US Claims Tribunal v.A.S.”案*94 ILR，pp.321，329.中，荷兰最高法院指出，从国际组织的利益出发，赋予其豁免权可以保证其独立自主地履行其职能，同时，法院还指出，国际组织原则上就其履行职务有关的行为免受东道国法院管辖。意大利法院在“FAO v.INPDAI”案中认为，那些与国际组织履行职能行为紧密相关的行为享有豁免权。在“MuKuro v European Bank for Reconstruction and Development”案中，劳工上诉机构指出，判定是否享有管辖和诉讼程序豁免的基础是是否是履行银行宗旨需要的，是否为了保证其独立性和公正性，免受东道国控制或者干扰，以及为了有效和不受干扰地通过其代表体现其多国性的职能。瑞士劳工法院在“ZM v.Permanent Delegation of the League of Arab States to the UN”案中指出，习惯国际法承认国际组织，无论是国际性还是区域性的，都享有绝对的豁免权。这种特权源于其宗旨和职责。只有超越成员国或者其总部所在国法院才能执行其任务。

美国联邦法院在“Mendaro v.World Bank”案*717 Fed 610(D.C.Cir，1983)。也可参考Monroe Leigh，“Decision：Immunity of International organizations-waiver of immunity-International Organizations Act”，American Journal of International Law，Vol.78，January1984，pp.221-223.中指出，法院认为有必要检验银行在协议条款中职能和国际豁免的潜在功能之间的关系。任何国际组织放弃豁免权的基本合理的出发点，法院认为是为了更好地达到其宪章的目标。美国毫无保留地接受国际组织必须自由履行其职能这个原则，没有任何成员国能干扰该组织。对豁免权的否定将导致不同成员国法院通过判决分解国际组织的规则、规定和决定。在“Waite and Kennedy v.Germany”案*Application No.26083/94；European Court of Human Rights，Feb.18，1999。也可参考93 Am.J.Int’l L.(1999)，p.933。中，上诉人认为德国法院在雇佣合同争议中给予国际组织豁免权，违反了公约中第6(1)条中当事人有权得到法律救济的规定。欧洲人权法院认为，国家间为了寻求和加强在某些领域的合作而建立国际组织，且赋予国际组织某种特权和豁免，这是保护基本人权的内在要求。但是，如果缔约国意在规避其责任，则与《欧洲人权公约》的宗旨不符。但法院指出，赋予国际组织特权与豁免是为了保证该组织适当履行其职责，免于受到个别政府单方面干扰的首要措施。在“Westland Helicopters Ltd.v.A.O.I.[1995]”案和“国际锡理事会案”中，两个国际组织的债权人起诉国际锡理事会，追究成员国的共同责任或至少是附属责任。但均遭到法院否决。在“Westland Helicopters Ltd.”案中，瑞士法院认为，国际组织对其成员国的独立自主地位，使得组织活动受成员国控制的断言几乎是不可能的。“显然职能必要性而不是代表说构成了国际组织特权与豁免的理论基础。”*[英]马尔科姆·N.肖：《国际法》(第6版)，白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第1207页。

“职能必要”理论作为国际组织享有豁免的主要依据，同时也限定了国际组织豁免权的边界。“国际组织的法律人格，只能在执行与实现其组织约章所严格规定的组织职能与宗旨所必需的范围内才能得到承认”*梁西：《梁著国际组织法》，杨泽伟修订，武汉大学出版社2011年版，第10页。，这“在实践中也成为有关司法机构裁决案件和相关实务部门作出决策的依据”。*李赞：《国际组织豁免的理论依据》，载《北方法学》2011年第3期。正如国际法院在“联合国公务中所受伤害赔偿案”咨询意见中所说：国家具有国际法所确认的全部国际权利和义务，但像本组织这样的一个实体的权利和义务则必须取决于其组成文件所具体说明和暗示的以及在实践中所演变而成的宗旨和职能。

五、国际组织的内国法律人格

国际组织不论是在其总部所在国还是在其他国家开展活动，都要在这些国家参加国内法律关系，这就要求国际组织具有内国法律人格。在国际法上，法律人格问题也被认为是法律地位的问题，正如有学者所指出的“联合国的法律人格问题，主要是联合国组织在法律关系中(包括在国内法上和在国际法上)处于什么地位的问题”。*梁西：《国际法》，武汉大学出版社1993年版，第96页。故所谓国际组织的内国法律人格，是指国际组织作为一个法律主体，在内国具有缔约合同、处分财产、提起诉讼、承担责任等方面的权利能力和行为能力。

(一)内国法律人格的取得

国际组织的组织文件都明确规定或者隐含地规定了国际组织具有国内法的人格。《联合国宪章》第104条规定联合国“于每一会员国之领土内，应享受与执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力”，这就意味着联合国的会员国都会承认该组织的法律人格，但是其在一国法律人格如何实现，取决于各国国内法的规定，“在非国际层面的法律人格和能力是国际组织自身的问题”。*C.F.Amerasinghe，Principles of the Institution Law of International Organizations，2nd edition，Cambridge University Press，2005，p.69.因此，“我们需要谨慎地不将国际法律人格与国内法律人格相混淆”。*[英]马尔科姆·N.肖：《国际法》(第6版)，白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第1027页。尽管国际条约、国际习惯和国际实践都已经确认国际组织具有国际人格，但是这并不等同于国际组织在一国国内当然地就具有内国法律人格。

例如，欧洲投资银行是欧盟的一个机构，该机构在国内法中具有独立的法律人格，欧洲中央银行亦然。但是欧盟的其他机构，如欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲审计局等就不具有独立的国内法上的人格。联合国儿童基金会(UNICEF)，作为联合国的一个机构，在有些国家就具有以其名义缔结商业合同的能力，这表明其国内法律个人得到了该国的承认。可见，国际组织具有国际法律人格并不必然具有内国法律人格，要研究国际组织在内国的法律人格需要考察国际立法与实践，事实上，各国也都通过各种不同的方式确认了国际组织是否在内国具有独立的法律人格和法律行为能力。

国际组织的基本文件中都明确了其具有相应法律能力的内容，但是如何履行这些条款，如何在国内承认这些组织或机构的法律人格，则没有统一的规定，这取决于各个成员国国内法的规定。一个特定的国家在多大程度上承认国际组织的法律人格取决于根据相关协议修改的当地法律。例如，建立欧共体的条约第335条就规定，欧盟在每个成员国的法律人格取决于每个成员国的国内法。国际民用航空组织(ICAO)的组织文件中并没有具体规定其法律人格，该组织在成员国根据国内法享有的法律地位差异就很大。

(二)内国法律人格的取得方式

一般来讲，一个国际组织可以通过以下几种方式在内国取得法律人格。

第一，通过国际组织文件赋予。

有些国家认为国际组织的基本文件当然地赋予了国际组织在内国的法律地位，国际组织也当然地具有内国法律人格。例如，根据《联合国宪章》第104条的规定：“本组织于每一会员国之领土内，应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。”第105条还进一步明确：“1.本组织于每一会员国之领土内，应享受于达成其宗旨所必须之特权与豁免。2.联合国会员国之代表及本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权与豁免。3.为明定本条第1项和第2项之施行细则起见，大会得作成建议，或为此目的向联合国会员国提议协约。”这些又被1946年《联合国特权与豁免公约》、1947年《联合国专门机构特权与豁免公约》补充。这些条款后来又被双边条约以及东道国协议补充。其中，1946年《联合国特权与豁免公约》规定，联合国具有法律人格，能够缔结契约、取得和处置动产和不动产，进行法律诉讼等。这两者确定了联合国具有会员国国内法上的法律人格。许多国际组织的基本文件中都有类似条款，或者规定了国际组织享有行使其职权的法律能力*例如，UN，第104条；FAO，第16条；WHO，第6h条；UNESCO，第12条；ICAO，第47条；ITU，第31条；MIGA，第12.1条；IFAD，第二部分，第10条；OPCW，第VIII.48条；ICC规约，第4.1条；Benelux，第95(2)条；EC，第282条；Euratom，第185条；OAS，第138条；LAIA，第52条；SADC，第3.2条。，或者具有缔结合同、取得动产或不动产、提起诉讼的能力*例如，ILO，第39条；IMF，第二部分，第IX条；WORLD BANK，第二部分第VII条；IFC，第二部分第6条；MIGA，第1(b)条；EBRD，第45条；特别机构特权与豁免公约(33 UNTS)第二部分第2条；EC，第282条；ECSC，第6条；国际咖啡协定，第8.1条。。

第二，通过东道国协定或者总部协定取得。

国际组织通常会和其总部所在地国签订总部协定，以确定该组织在该国的法律地位、特权和豁免问题等。这些协定的内容一般都是对国际组织基础文件、多边条约中有关内容进一步细化。例如，我国在2010年2月4日与国际马铃薯中心签署的《中华人民共和国政府与国际马铃薯中心关于建立国际马铃薯中心亚太中心(中国)的东道国协议》中就规定了亚太中心在我国境内履行职能所必需的法律地位、便利、特权和豁免等。根据《国际植物新品种保护公约(1978年文本)》第2条的规定，公约的缔约国(以下通称联盟成员国)组成植物新品种保护联盟，联盟及其常设机构设在日内瓦。第24条明确规定了该联盟的法律地位：“联盟具有法人资格。在任何一个联盟成员国的领土上，按照该国的法律，联盟享有行使其职责和实现其目标的必要法律资格。联盟与瑞士联邦政府签署设置联盟总部的协定。”也就是说，该联盟在内国的法律资格是按照东道国协议和东道国国内法确立的。

第三，通过国内立法取得。

一些国家制定了专门的国内立法，明确了本国为会员国的国际组织在其国内法上具有独立的法律地位，其中最具有代表性的是美国于1945年制定的《国际组织豁免法》和1968年英国制定的《国际组织法》。

按照美国《国际组织豁免法》第1条的规定，所谓的“国际组织”仅指美国通过签订国际条约参加或议会授权参加的政府间国际组织，在实践中，美国根据其承担的条约义务而授予国际组织相应的特权和豁免。第2条则规定了国际组织应当享有的地位、豁免、免税和特权，包括享有签订合同、取得和处置动产和不动产、提起诉讼的权利等。国际组织的财产和资产，无论位于何处、由谁占有，应当享有同外国政府一样的从起诉到任一司法程序豁免，除非该组织在任何程序中或者任何合同条款中明示放弃豁免。国际组织的财产和资产，无论位于何处、由谁占有，应当免于搜查和没收，除非该组织明示放弃。国际组织的档案不受侵犯。因进口征收的关税和国内税，和相关程序；外国代理人的登记；和公文处理，国际组织应当享有类似情形下同外国政府一样的特权、免税和豁免。在“Balfour，Guthrie & Co.Ltd.et al.v.US”*90 F Suppl.831.案中，一审法院认为提起法律诉讼的能力包括对美国政府提起损害赔偿的能力。在该案中，美国政府在一项商业活动中给联合国造成了损害。法院认为国际组织广泛职能中包括对其成员国诉讼的能力。

英国1968年《国际组织法》(International Organizations Act 1968)规定，只有被“议会命令”所承认的英国或其他外国作为成员方的国际组织才具有法律能力。在英国上院审理的一系列锡(TIN)案中，英国法院就面临着国际法律人格和国内法律人格的斗争。国际锡理事会与其成员国之间都是独立的法律人格，国际锡理事会具有国际法律人格，尽管如此，其“具有国际人格但是根据英国法其在英国并没有法律地位”，也就是说，没有这种立法赋权，国际组织在英国就没有内国法律人格。在“Arab Monetary Fund v.Hashim(No.3)”案中，AMF在英国法院提起了一个诉讼，尽管1976年阿拉伯国家之间签订的基础性文件中赋予了AMF以独立的法律人格，阿联酋法令也赋予其独立法律地位及在阿联酋的诉讼能力，但英国并未根据1968年《国际组织法》赋予其在英国以法律地位。英国上诉法院认为，上议院在国际锡理事会案中认为，根据一般的冲突法，即依据外国法承认的实体并不适用于依据国际法建立的国际组织，这就防止一个国际组织因为在他国具有法律人格就不适用英国法，从而达到规避英国法的目的的现象出现。英国上院根据国际礼让，考虑到其他国家已经承认了其法律地位，因此也承认其在英国的法律地位。也就是说，就英国法院而言，“只有根据英国承认的外国的法律已经获得法律人格的外国实体，英国才承认其具有法律人格。只有根据一个或一个以上的成员国或其总部所在地的国家的法律获得了法人的法律能力的外国组织，英国才授予其法律人格(和诉讼能力)”。*James Crawford，Brownlie’s Principle of Public International Law，8th ed.，Oxford University Press，2012，p.192.这样，在英国，一个国家组织至少可以通过以下几种形式在英国获得法律人格*Malcolm N.Shaw，International Law，5th ed.，Cambridge University Press，2003，p.1192.：第一种方式是英国国会通过并入的方式将条约变成其国内法，根据该法设立的国际组织在英国具有法律人格；第二种方式是行政机构明确承认该国际组织；第三种方式是根据国际组织法，由有关机构发布命令；第四种方式是根据礼让，如果其他成员国已经承认其法律人格，则英国也予以承认。

其他国内法律体系中也有类似规定。例如，马来西亚1992年《国际组织(特权与豁免)法》第4条第1款规定，授予一个国际组织法人地位以及行使该组织的权力和履行其职能所必需的法律行为能力和有关的特权与豁免；奥地利1977年《授予国际组织特权与豁免法》第1条第2款规定，根据条约或者由公认的国际法规则提供的履行其职能的理由，授予国际组织以特权与豁免；加勒比共同体(Caribbean Community)就是根据1982年的特权与豁免法在东道国圭亚那取得法律人格的。还有些国家则专门规定了联合国及其专门机构也有法律人格。例如，加拿大1952年规定了联合国及其专门机构在加拿大享有特权与豁免，我国也通过司法解释确立了联合国及其专门机构在我国享有相应的特权与豁免。

第四，即使有些国际组织的基础文件中没有包含任何关于其法律人格的特别明示条款，也不影响各国承认这些国际组织的内国法律人格。

例如，比利时承认在外国注册的国际组织在本国享有国内法律人格，这就运用了国际私法中的行为地法理论来确定。在一些国家的实践中，还可以推定国际组织同时具有从事公法和私法性质活动的职能，例如联合国救济总署(United Nations Relief and Rehabilitation Administration)的基础文件中并没有规定该组织具有法律人格，荷兰法律中也没有规定。在“UNRRA v.Daan”案中，就涉及其是否具有法律人格。荷兰法院就认为，该组织具有法律人格，因为其组织文件中已经赋予了其具有取得动产不动产、订立合同以及从事符合其目标和宗旨的职能的能力*ILR337(1949).。在“UN v.B.”案中，布鲁斯尔的仲裁机构UNRRA具有和联合国一样的法律能力，因为比利时法中已经承认了该组织。在“Branno v.Ministry of War”案中，意大利法院根据意大利法律推论出和北约具有法律人格，因为“国际法主体为了履行其职能，不仅要从事公法性质的行为，并且也会根据其特殊地位从事具有私法性质的行为，例如根据私法规则订立合同”。

当一国非条约缔约国，也不是国际组织成员国时，该国是否有义务承认这个国际组织的人格，也是实践中面临的问题。从国际法上讲，条约不拘束第三国，因此，该国并无承认该国际组织内国法律人格的义务。在实践中，该国可以通过缔结总部协定，作为条约缔约方的方式承认该组织的国际人格，还可以通过其他方式，如国际私法的冲突法模式，或者通过国际礼让来承认该国际组织。

(三)国际组织在内国活动时的法律适用

首先，国际组织具有内国法律人格，在一国境内可以从事私法性质的活动，包括但不限于缔结合同、取得和处分动产与不动产及提起诉讼等能力。与此相关的问题是，一个国际组织在内国从事这些法律行为时，理论上应当适用何种法律？在这个问题上，有几种不同的观点。

第一种观点是理论上应当适用所在地的法律。例如，当一个国际组织购买或租赁土地，或者签订购买设备或服务的合同，理论上都适用国内法调整。但这并不意味着该国际组织的一切活动都必须适用其驻在国的内国法律。有学者*C.F.Amerasinghe，Principles of the Institution Law of International Organizations，2nd ed.，Cambridge University Press，2005，p.1016.指出，对于某些事项可以有例外。事实上，国际组织完全适用其某个成员国国内法的情形非常少见。

第二种观点是适用国际组织内部法。实践表明，在涉及国际组织内部的雇佣关系、附属机构的设立和运作、行政服务的管理等事项时，一般都适用国际组织的内部法。例如，国际清算银行是在瑞士成立的，按照股份公司模式运行的，其章程、运作、行动都不受瑞士法拘束。自该银行成立之日起，其规约和其他一些补充文件中都明示“无论其是否和现行或将来的瑞士法条款不一致，仍然是有效的，并可以运行”。

第三种观点认为，应当区分不同情况，适用不同法律来解决争议。对于可适用的法律，布朗利指出，国际组织与其他国际法人格者的关系，将由国际法来调整；而在涉及与国际组织成员国关系时，国际组织组织条约的各种规范将居支配地位。当与私法人格者的关系产生问题时，该问题可能由某一条约中的法律选择条款来调整，该条约可能涉及或者某国内法律制度或者一般法律原则。除此而外，一切都将取决于提请处理该问题的裁判机构和可适用的冲突法规则。事实上，多数国际组织会将它们缔结的合同适用国内法系统(通常是东道国国内法)。因此，万国邮政联盟和世界卫生组织的合同就要适用瑞士法，而国际民用航空组织的合同就要受魁北克法律约束。对于人身损害或者其他形式的侵权，东道国协议也会规定确立责任的依据，如果没有规定，一般可以认为适用损害行为方式地法律。*James Crawford，Brownlies’ Principle of Public International Law，Oxford University Express，8th ed.，2012，p.191.

多边金融开发机构在贷款协议上有两种适用模式*彭岳：《亚洲基础设施投资银行贷款协议法律适用问题前瞻》，载《法商研究》2016年第1期。：一种模式是世界银行集团和亚洲开发银行所采用，贷款被分为主权贷款和非主权贷款，前者适用国际法，后者不事先确定适用的法律而是授权仲裁庭事后确定；另一种模式是欧洲复兴开发银行模式，统一适用国际法。那么，亚投行在中国的活动又会如何适用法律呢？亚投行协定在我国享有司法豁免，可以推论出：第一，对于亚投行和其他国际法主体之间的争议，包括与成员之间的债权债务争议，由特别程序解决，理论上适用国际法。第二，对于亚投行的贷款协议，不应采用欧复行的法律适用模式，而应当采用世界银行集团和亚洲开发银行的模式，因为欧洲复兴开发银行的“法律适用模式与其说是代表着未来国际发展法和国际组织法的发展方向，不如说是一种有别于常规政策性贷款的特例”。*彭岳：《亚洲基础设施投资银行贷款协议法律适用问题前瞻》，载《法商研究》2016年第1期。

其次，国际组织有遵守当地法律的义务。国际组织负有遵守当地法律的义务，尤其是遵守相关的环境规范的要求，例如有关建筑物规范；另外，驻在国政府也要提供各种帮助，以便利国际组织的发展。正如国际法院所指出的，“在每一个案件中，国际组织和东道国有义务善意合作，以促进国际组织章程中的宗旨和目的的实现”。*“Interpretatin of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt，Advisory Opinion”，ICJ Rep，1980，p.96.

最后，在行政事项上可以有例外。在一些行政事项、立法事项上，实践中一般都适用一般法律原则或者国际组织内部规则来解决。例如，针对一些行政事项，许多国家组织都依据国际法制定了其内部规则或者按照一般法律原则来解决与成员国之间的关系。但是在其他事项上，并不免除适用东道国的相关法令。例如，日内瓦制定了有关湖边建筑事项的约束规则，这就意味着任何国际组织都不能自由在湖边建筑任何建筑物。但是，任何扩建建筑物都需要提交申请和许可就可能妨碍国际组织的发展。我国香港有给予国际清算银行以行动自由，“银行不受任何形式的金融或银行监督，没有义务执行任何形式的会计标准，也不需遵守任何许可或注册要求”。国际清算银行“为银行使用之目的而运入或运出的出版物、各种数据或数据媒体，不应受到任何限制”。

(四)国际组织享有特权与豁免

国际组织必须遵守组织文件的规定，同时享受一定的特权与豁免。为了保证国际组织的独立性，一般都认为在所在国的内国法律并不适用于国际组织。相应的，由于东道国给予国际组织特权与豁免是基于国际组织的职能必要，便利其履行职能，因此，也有学者认为，国际组织享有的特权必须严格解释，如果其特权不是行使职能制必要，可以要求其放弃特权或者不给予其特权。“因为国际组织可以从事任何活动，即使是组织文件中没有规定的，只要能将这些活动归于国际组织的职权。”*Jan Klabbers，International Institutions，International Law，edited by James Crawford and Martti Koskenniemi，Cambridge University Press，2012，p.231.一般而言，特权是从实体法角度出发，指的是在如国际组织在办公场所、档案方面享有的不受侵犯权，也包括免于适用东道国的海关、税收、移民、外汇、就业许可等事项的国内法律法规等。为了保证国际组织独立履行其职能，免受东道国的干扰，国际法上还赋予了国际组织以豁免权。国际组织享有的豁免权指的是程序法上的权利，具体包括国际组织的财产和资产免于搜查、扣押、征用，国际组织享有管辖豁免和执行豁免等。如果国际组织享有不到其认为必需的特权与豁免，可能会转移其总部所在地，以保障其认为的职能的实现。例如，国际石油输出国组织(OPEC)最早成立于瑞士，瑞士政府顾及石油进口国和石油公司可能会有冲突，因此拒绝给予其特权与豁免，OPEC认为受到了歧视，后来将其总部转移到了奥地利。可见，给予特权与豁免是吸引国际组织落户，保障国际组织履行其职能的法律保障。

国际组织豁免的理论基础是职能必要理论，在实践中，国际组织豁免的范围也限于其组织与宗旨范围内。正如国际法院在关于“一国在武装冲突中使用核武器的合法性”的咨询意见中指出的：“国际组织是国际法主体，与国家不同，它们不拥有一般的权限。”*《1996年国际法院案例汇编》，第78页，第25段。国际法院在“1951年3月25日卫生组织和埃及之间协定的解释案”的咨询意见中又再次肯定，“国际组织是国际法的主体，因此受到国际法一般规则、其组织法或其参加的国际协定所规定的任何义务的拘束”。*《1980年国际法院案例汇编》，第89～90页，第37段。国际组织数量巨大，功能差别也非常大，在这种职能多样性的国际组织背后，国际组织却都享有同样的豁免。

(五)国际组织在东道国的争议解决方式

国际组织在一国活动时，总会产生各种法律关系，也有可能引起法律争端。理论上，国际组织在东道国的争端解决有三种方式：第一类是由国际组织为一方当事人所产生的私法性质的争端，例如锡理事会案；第二类是涉及国际组织的职员因公务行为而产生的与特权与豁免有关的争端；第三类是涉及国际组织与其他国际法主体之间的争端。国际组织在组织文件或者东道国协定中会作出规定，例如，《亚洲基础设施投资银行协定》第45条规定了银行的法律地位，指出银行具有完整的法律人格，特别是具备以下完整的法律能力，包括签订合同、取得与处置动产和不动产、提起和应对法律诉讼、为实现宗旨和开展活动采取的其他必要或有用的行动。第46条明确了银行享有司法程序豁免，包括：“1.银行对一切形式的法律程序均享受豁免，但银行为筹资而通过借款或其他形式行使的筹资权、债务担保权、买卖或承销债券权而引起的案件，或者与银行行使这些权力有关的案件，银行不享有豁免。凡属这类案件，在银行设有办公室的国家境内，或在银行已任命代理人专门接受诉讼传票或通知的国家境内，或者在已发行或担保债券的国家境内，可向有充分管辖权的主管法院对银行提起诉讼。2.尽管有本条第一款的各项规定，但任何成员、成员的任何代理机构或执行机构、任何直接或间接代表一个成员或成员的机构或单位的实体或个人、任何直接或间接从成员或成员的机构或单位获得债权的实体或个人，均不得对银行提起诉讼。成员应采用本协定、银行的细则及各种规章或与银行签订的合同中可能规定的特别程序，来解决银行与成员之间的争端。3.银行的财产和资产，不论在何地和由何人所持有，在对银行作出最后裁决之前，均不得施以任何形式的没收、查封或强制执行。”

从上述规定可以看出，亚投行作为一个国际组织，在东道国内解决争议的方式包括如下几种：一是国内法院有管辖权的案件。银行为筹资而通过借款或其他形式行使的筹资权、债务担保权、买卖或承销债券权而引起的案件，或者与银行行使这些权力有关的案件，银行不享有豁免。对于这类案件，在银行设有办公室的国家境内，或在银行已任命代理人专门接受诉讼传票或通知的国家境内，或者在已发行或担保债券的国家境内，可向有充分管辖权的主管法院对银行提起诉讼。二是特别程序，来解决银行与成员之间的争端。三是对于其他，则留给各国国内法解决。例如，瑞士在《东道国法案》中要求在瑞士的国际组织要设立一个合理的争议解决机制来解决内部争议，事实上，联合国和国际劳工组织分别建立了行政法庭来处理各类涉及相关国际组织内部人员薪水、酬金等的争议。

但是，对于私法事项，如合同、侵权纠纷，如何解决，则留给了个案，一般认为外交途径是解决争议的最好方式。一般东道国的法令被认为是二级法律渊源，只有在没有其他国际组织确认的国内法可以适用时才适用。对于合同事项，国际组织寻求适用特别可适用法并且可适用的法律应当包含在一般法律原则中，正如包含在合同本身中一样。例如，《欧洲联盟条约》第288条和《欧洲原子能共同体条约》第188条明确规定，欧盟法院要适用各成员国都接受的一般法律原则处理非合同责任。

对于国内法院来说，适用国际组织各成员国都接受的一般法律原则并非易事，国内法院的法官很难找到各方都认可的原则，因此，国际组织一般都不会将私法问题提交国内法院适用国内法，而是通过国际法庭、仲裁法庭等解决相关争议。一旦法院或者仲裁庭适用了某个一般原则来解决国际组织的相关争议，该法律就会成为国际组织的内部法或者成为法院案例的一部分。

六、结语

国际组织作为国际法主体，具有国际法律人格已经得到了学界和国际社会的广泛认可。对于国际组织的法律人格，其理论来源是职能必要，其法律渊源是基础文件或者多边协议及东道国协议。国际组织的国际法律人格和国内法律人格是有区分的，国内法律人格就是国际组织在内国的法律地位问题。国际组织内国法律人格的取得方式有多种，可以是直接依据条约，也可以是同国内立法，这就赋予了国际组织在一国缔结契约、处分动产不动产、提起的权利，同时国际组织在内国也取得了相应的特权与豁免。至于国内法律人格相关的法律问题，尤其是豁免问题，则要看各国国内法的规定。