我国台湾地区的金融监管体制研究

柴 荣 刘 键

近年来，金融风险呈现不断上升趋势。无论是意大利、德国的银行危机还是我国的股市、汇市动荡，众多的金融风险事件使我国乃至世界的金融市场笼罩上一层阴影，陷入紧张之中。一系列金融风险的涌现，可以说是经济转型中的并发症，但也绝对不排除源于政府对金融市场的监管体制不够完善，事前防范不够有力。

对于金融市场，毫不夸张地说，“蝴蝶效应”*对于这个效应最常见的阐述是：“活动在南美洲亚马逊河流域热带雨林中的一只蝴蝶，只要它的翅膀扇动几下，就能够使美国得克萨斯州发生一场龙卷风。”与“多米诺骨牌效应”*“多米诺骨牌效应”或“多米诺效应”是指在一个各要素相互联系的体系中，一个微乎其微的初始能量就能够产生一系列的连锁反应。犹如一列间隔不超过本身长度的整齐摆放的砖，只要第一块倒下，就会推倒第二块、第三块……直到最后一块。是对它最为贴切和最为典型的阐释。这与“美国经济一打喷嚏，世界经济就要感冒”的说法如出一辙。在牵一发而动全身的全球化金融市场，任何国家甚至区域的金融危机对整个世界金融市场的作用将表现得更加直接迅速。在重大风险和危害后果面前，事前宏观的政府对金融的监管体制凸显了其必要性。

一切金融活动的运作几乎都是在法律的框架下进行的，在某种程度上说，金融制度即代表着金融法律制度。正如伯尔曼所说：“通常在所有社会中，经济和法律制度是完全交叉重叠的。例如，财产权(所有权)通常就具有经济和法律的两个方面，这两个方面水乳交融般地相互联系在一起。”*[美]哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第650页。

一、我国台湾地区金融监管的体制架构沿革

(一)分业监管体制

我国台湾地区在对金融市场实行统一监管以前，一直实行的是分业监管体制。当提到金融监管机关时，首先浮现在脑海中的便是中央银行，但在台湾地区，金融监管的主管机关是台“财政部”。20世纪60年代，台湾地区出台所谓的“‘财政部’授权‘中央银行’检查金融机构业务办法”，明确了相关机构的职责，金融业务管理权与检查权由台“中央银行”行使，台“财政部”则享有对金融业务的行政管理权和处置权，这体现了台湾地区金融检察权与处分权相分离的特点，同时也表明了台湾地区金融监管制度的分业监管特征已经开始初步显露。1985年台“中央存款保险公司”依据“存款保险条例”第21条也可以对要保金融机构从事金融检查。除此之外，“中央存款保险公司”的主要职能是对发生挤兑或者破产的银行进行善后，而其为保证金融机构的健康运营以不至于发生倒闭的风险引起消费者恐慌、造成消费者损失，会运用监管手段进行事前防范。1991年，形成银行业、保险业、证券业分别由台“财政部”下的“金融局”“保险司”“证券暨期货管理委员会”监管的局面。此后经过发展，“合作金库”不再被委托检查金融业务，分业监管制度被进一步推进，由台“财政部”、台“中央银行”、台“中央存款保险公司”相互协调，共同监督、检查、管理与发展。

(二)统一监管体制

随着金融机构的竞争加大，金融产品加速创新，金融业之间的联系与合作也日益增多。台湾地区想实现金融监管有效性的同时又要满足实践发展要求，更想与世界接轨——跟随发达国家一元化金融监管体制设计的潮流，于是台湾地区于2001年通过了“金融六法”，其中以“金融控股公司法”为核心。在短时间内金融集团纷纷成立，业务范围也丰富起来，横跨银行、证券、保险、信托等多个行业，金融机构不再分业经营，逐渐呈现混业经营的态势。而长期处于多头马车状态的分业金融监管、分工金融检查的体制已经难以适应金融市场的巨大变化，时常有多头把关、多方推诿的现象出现，无法进行有效监管，因此整合金融业监督、管理、检查权力、提升金融监管效率的呼声此起彼伏。

为了改善对金融市场宏观监管的失调，台湾地区进行了改革。2001年台湾地区行政管理机构拟订“行政院金融监督管理委员会组织法”草案并送至台湾地区立法机构审议；2003年该草案被三读通过；2004年7月1日正式成立了“行政院金融监督管理委员会”(以下简称“行政院金管会”)。至此，台湾地区对金融的监管体制进入了监督、管理、检查统一架构的时代。

台湾地区对金融监管统一化体制设计可以体现为主管机关的组织分工与功能的变迁。“行政院金管会”作为隶属于台湾地区行政管理机构下的机关，可以依法独立行使职权。原由台“财政部”享有的分散在各个单位的检查权、处分权和政策的制定权等均移交“行政院金管会”，并且“行政院金管会”下设由原来“财政部金融局”演变过来的“银行局”、“保险局”、“证券期货局”和新成立的“检查局”四局，还有“综合规划处”和“国际、法律事务处”等单位。各“局”分别监管对应专业的金融机构，而各“局”下又设立多个工作组，各个工作组虽然纵向功能性监管的侧重点不同，但横向相互联系与协助。此外，台“中央银行”对货币、外汇等支付系统具有专案检查的权力，台“中央存款保险公司”也仍然负责“停业要保机构”的现金赔付与资产处理等工作。

台“中央存款保险公司”于2011年也交由“行政院金管会”管理，次年依组织法更名为“金融监督管理委员会”，简称“金管会”。

二、对我国台湾地区金融监管体制的评价

(一)我国台湾地区金融市场发展趋势和挑战

20世纪80年代初期美国、英国等西方发达国家和地区竞相采取各项自由化措施，强调市场机能在资源配置中的作用，对台湾地区经济起了示范作用。*柴荣：《台湾地区金融法律制度变迁研究》，北京师范大学出版社2007年版，第12页。为保证国际上的经济地位，自由化成为台湾地区金融发展的应有之义，因此台湾地区多次对“银行法”“外汇管理条例”等法作出修改以配合金融自由化的推行。此举的确提高了金融市场的效率，促进了金融市场的繁荣，但随着资本流通的加速，科技的日新月异等多变因素，再总结近年来台湾地区推进金融自由化过程中的心态过急、步伐较为错乱和政治势力的影响，台湾地区的金融市场已经显露出不稳定的隐患和较大的风险。美国学者罗纳德·麦金农和爱德华·肖认为，在金融自由化进程中必须加强政府对金融活动的监管。*[美]罗纳德·麦金农：《经济自由化的顺序——向市场经济过渡中的金融控制》，中国金融出版社1993年版，第26页。也就是说，金融自由化进程要与政府对金融的监管体制相契合，如此才能保证金融自由化的积极推进，台湾地区金融市场的稳步前行和监管体制的健康发展。

随着多次区域性和全球性金融危机的出现，金融全球化引起了经济学界的广泛关注*武力超、陈熙龙、王凯：《台湾金融竞争力现状与经济绩效分析》，载《亚太经济》2013年第1期。，在全球化的时代，各地区都在积极追求与国际接轨，尤其是对外依赖程度较高的台湾地区，为了提高在国际舞台中的整体地位和带动金融自由化的发展，也推行了金融国际化，通过修改多部法律的规定，放宽外国金融机构在台的一系列准入门槛，同时不断寻求向国际拓展的机会，加强与国际间的业务联系。但国际化毕竟是一席大浪潮，各个地区如不把握好方向，盲目妥协于国际潮流，很容易在国际化的漩涡中迷失自我，尤其是在金融这样变化无常的领域。

随着社会的高速运行，并经过多年的社会发展建设，金融市场中竞争日益加剧，传统产业相对饱和，新技术带动新产品，与新商业模式接踵而来，法律和监管体制却应接不暇。互联网技术革新的确为金融市场的发展提供了便利，但同时也加剧了复杂性与隐蔽性。一些企业在“无形中”打破金融市场原有规则，扰乱市场秩序，隐藏于法律的“真空地带”和监管体制的框架之外兴风作浪，甚至有些金融创新的初衷就是为了逃避监管，大大增加了金融市场的风险性。

(二)我国台湾地区金融监管体制的不足及重构

我国台湾地区对金融的监管体制改革经过磨合期后确实提高了监管效率、增强了监管的灵活性和有效性，为台湾地区金融市场的稳健发展起到了至关重要的作用。例如，1997年的亚洲金融风暴、2008年的雷曼金融海啸，台湾地区虽然不是受影响最大的，但也不是受影响最小的，由此可以看出台湾地区金融监管体制不成熟的一面及需要改进的空间。

2016年的兆丰银行案*台湾地区兆丰银行的纽约分行因涉嫌违反美国《银行保密法》及反洗钱法法令，被美国纽约州金融服务署罚款1.8亿美元。明显地暴露出台湾地区的金融监管法律存在问题。台湾地区检察官庆启人曾对此事作出评价说，兆丰银行对洗钱的认知显然与美国的法律规定存在差距，换句话说，台湾地区关于反洗钱的规定早已经落后于国际标准。早在1996年台湾地区就曾出台“洗钱防制法”，但是多年过去，国际上已经过多次修改，增加了多种洗钱或者疑似洗钱行为，条文已有40条之多，而台湾地区还处于2009年的修订状态，条文也只有17条。

法律在金融监管体制中具有举足轻重的作用，金融监管也同金融市场一样具有难以克服的缺陷，二者都需要法律规范的正确引导，并确保监管的权威性和有效性。前文已述金融创新已经打破传统局面，为市场增加了不稳定性和风险性，如法律覆盖面不全存在“真空地带”，导致监管迟缓甚至裹足不前，例如“金融控股公司法”只规定了金融机构本身的问题，在业务方面却鲜少涉及。并且有些关键概念定义得过于狭窄，无法规制“换汤不换药”的创新形式。对于多种权力都收归“金管会”所有，但是从法律上，并没有对改革后的权力作出修整补充和细化，如“证券交易法”“期货交易法”等，从而使相关部门的权责和监管程序未能明确与厘清，执行性严重不足，资源未能更好地整合。

此外，争论较多的就是关于金融监管方面，虽然台湾地区机构实现了统合，但法律没有统合。“金管会”下共有三十多部法律、三百多个法规命令，例如，“银行局”主管的有“银行法”“信托业法”等，“证券局”主管的有“证券交易法”“期货交易法”等，“保险局”主管的有“保险法”等。主张法律统合的学者认为，单纯的机构统合无法保障金融监管的有机运行，离开法律的统筹规划，会产生诸多乱象。然而，不主张法律统合的学者认为，当前存在较大困难，各个行业有自身的监管特点和目标，导致自2007年开始的“金融服务法”草案已经产生了十几个版本，并且英国用10年时间产生的统合法律《金融服务与市场法》是有其特殊背景条件的，在无法复制别国背景环境的同时也无须刻意粘贴法律。在“公说公有理，婆说婆有理”的情况下，此问题还有待考究。

“金管会”成立的初衷即是满足现实金融市场发展的需要，整合众多的金融监管机构，形成一元化监管体制，进行统一有效监管，但由下设的四个“局”可以看出依然沿袭了分业监管的实质，和美国的多元功能性监管模式相似，但没有进行彻底的功能性整合，一元化监管仅停留在表面，并没有真正落实。由于金融市场像一张巨大的网，具有很强的整体性，同时又具有快速流动性的特点，所以分业监管的实质导致功能性监管切割化、碎片化，无法高度适应金融市场整体性的特点。

台湾地区政党之间斗争激烈早已有所耳闻，像前述兆丰银行案曾一度演变为政治问题。政府对金融的监管领域也难逃政治势力影响，利用政治影响来操纵“金管会”以纵容某一部分金融机构的违法行为成为可能。这种“金管会”未能摆脱政治影响的情况使它的独立性受到了质疑，对于“金管会”到底应不应该成为独立机关也众说纷纭。在“金管会”成立之初并未过多考虑独立性的问题，多半是跟随国际潮流和现实的迫切要求，在2010年“组织法”修正草案中明确了台“金管会”与“中央银行”为同属“行政院”的“二级机关”，但“金管会”的独立性又涉及执法公正性问题，所以“金管会”的独立性改革呼吁声不断。一方面，“金管会”事务的决策与执行需要专业化和去政治化*许宗力：《独立机关——我国台湾地区行政组织法的难题》，载《行政法学研究》2015年第3期。，成为独立机关的正当性可以证成；而另一方面，台湾地区历来对独立机关的设置较为谨慎，规定了一系列能够成为独立机关的条件，台“中央行政机关组织基准法”甚至限定了独立机关的个数。通过综合分析，我们比较赞同独立的说法。作为独立机关可以提高监管效率，落实监管有效性，不受政治势力影响，公正处理监管金融活动问题。

面对复杂且敏感的金融市场，不能一成不变，也不能瞬息万变，整个机构的组织设计要具有全局性、前瞻性又不能脱离实际。此外，要想最大可能实现金融监管的目标，不仅政府的宏观监管机关要进行体制改革，而且要培养自律监管和调动社会监管。

三、两岸金融监管体制的合作构想

(一)我国台湾地区金融监管体制对大陆的借鉴意义

大陆的金融监管组织架构为“一行三会”，即由中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会构成，不难看出仍然处于分业监管的模式。据相关数据显示，在整理的142个国家中，实行完全分业监管的国家仅为36个，仅占总数量的25.35%。*夏伟亮、王利维：《金融危机前后国际金融监管体制改革的趋势、经验与启示》，载《华北金融》2017年第1期。多数国家已经迈开了改革的步伐，处于分业监管向统一监管的过渡当中，从现有趋势观察，分业监管体制将在世界金融监管体系中越来越少。随着金融领域资本的快速流动与产品的加速创新，大陆的分业监管模式已经逐渐对具有混业经营趋势的金融市场力不从心，迎来诸多困难与挑战。

与我国台湾地区相同，大陆明显地衍生出很多创新性金融产品和创新商业模式，随之而来的即为具有多元性、复杂性、综合性的金融风险，“三会”中的任何一会都较难抵挡，难以全方位、深层次地评估风险的涉及范围与轻重程度，更难以单独化解风险与达到整体性监管的要求，导致出现了类似“E租宝”等事件。同时，在大陆的分业监管模式下，即使部门上的明确划分也并没有代表权责上的明确划分，依然存在重叠监管和监管盲区的问题，也自然存在沟通摩擦和互相扯皮现象，削弱了各主管机关之间合作与共享的动力，也削弱了金融监管的有效性。

虽然台湾地区现存的金融监管体制存在诸多不足，但相比较大陆而言，仍然处于相对优势地位。一是台湾地区金融市场起步较早，监管时间较长，风险案例较多，监管与改革经验充足。二是台湾地区由于曾受美国、日本影响，在金融监管体制方面带有先进的国际成分。尤其是前述近年来大陆不断涌现游离于监管边缘的创新商业模式，使学习和参照台湾地区的“金融控股公司法”迫在眉睫，面对监管出现的种种困难和挑战，大陆在2015年年末有全国人大常委提出了改革金融监管体制的建议，更有众多学者从多种角度论述改革的必要性及意义。从发展趋势来看，汲取台湾地区的一元化监管体制之长已成为现实的必然要求。总之，无论是在台湾地区金融监管体制的构建、金融监管机构的组织设计，还是在金融监管法律的订立方面，都值得大陆借鉴。

(二)两岸金融监管体制的合作路径

近些年，通过两岸同胞的不断努力，两岸关系日益密切，取得了突破性进展。在全球经济一体化的背景下，两岸不仅迎来了“三通”时代，而且经贸往来和投资活动日益频繁。为了使两岸的金融交流与合作步入正轨并健康发展，2009年双方签订了《两岸金融监理合作谅解备忘录》(MOU)，其核心内容就是金融监管合作，涉及信息的交换与保密、金融检查、持续联系和危机处置五个方面，翘首以盼的两岸金融合作终于打开了大门。2010年双方又签署了《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)，进一步就两岸放宽业务限制、金融机构互设分支机构等作出了规定。虽然两岸贸易往来频繁，但往来的结算货币以美元为主，间接汇率提高了汇兑成本，“地下通汇”的现象时有发生，为两岸贸易往来带来诸多不便，削弱了合作热情。于是，2012年两岸正式签署《海峡两岸货币清算合作备忘录》，两岸货币清算机制的框架初步建立，标志着两岸在金融监管方面的合作迈出了关键性的一步。

但是值得惋惜的是，MOU和ECFA已经生效多年，两岸政府金融监管的合作却停滞不前，依然停留在原则性的框架协议上，没有进一步细化与落实，导致两岸的金融监管合作与两岸政治、经济关系发展的需求严重不符。当今国际金融市场动荡，环境复杂，风险重重，两岸携手应对是优势互补的必然要求和互利共赢的必然选择。如前所述，大陆的金融监管体制虽有不足，但其拥有广阔的市场和发展空间，对于台湾地区的市场饱和、资源匮乏可谓是雪中送炭，台湾地区也逐渐意识到，只有不断加深两岸金融监管的交流与合作，才不会在大陆及亚太经济整体发展中被边缘化和萎缩化。*郭春松：《海峡两岸金融合作发展研究》，载《中国市场》2014年第23期。同时，台湾地区金融监管制度较为领先，经验更足，大陆通过合作可以对自身进行改革，实现机构优化，体制优化，快速成长。因此，落实两岸金融监管合作是双方共同提高国际竞争力和影响力的突破口，也是两岸有待协商的重中之重。正如台湾地区学者王晓波先生认为的那样，海峡两岸在经济上有互补性，“合则两利，分则两害”。

尽管两岸已经签署了关于金融监管合作的框架性协议，但由于两岸经济、文化等方面的差异，导致目前金融监管合作障碍重重。我们认为，可以从以下几个方面尝试加强两岸金融监管合作：

第一，共同制定金融监管合作实施细则。现有的金融监管合作框架性协议仅仅指出了合作的大体方向与原则，而具体的实际操作问题却一片空白，导致框架性协议成为空中楼阁。两岸相关政府主管部门例如证监会、银监会等与台湾地区“金管会”之间应该加强联系，举行具有实质性内容的会议进行协商洽谈，尽快勾勒出带有两岸特色的金融监管合作法律体系，为两岸金融监管合作提供具体的正当性来源，使MOU和ECFA真正落地，在引导下早日步入正轨。另外，大陆已经出现了金融控股公司的商业模式，但相关立法却没有跟进，使得这部分金融主体游离于法律的边缘地带，给监管带来了模棱两可的困境。而台湾地区在此方面已经日趋成熟，若大陆不完善相关法律进行引导与规制，则无法对台湾地区金融控股公司在大陆的分支机构进行有效监管，这对于两岸监管合作来说也是不小的障碍。

第二，统一监管标准和规则。监管标准和规则的统一是两岸实现监管合作的基本前提。由于两岸金融监管体制架构不尽相同，发展背景和历程也大相径庭，两岸金融监管的标准自然而然存在差异。若监管标准例如金融业务标准、支付标准、金融用语等专业名词和规则不统一，主管机关即使联手合作，也难以达成一致意向，反而产生诸多误解与矛盾。对此，两岸主管部门的业务精英应进行充分的讨论与交流，尽最大可能求同存异，参照国际标准和两岸实际情况，统一监管的标准和规则，减少标准与规则的多样性，同时也减少理解上的歧义和执行上的分歧。

第三，加强监管部门业务沟通和信息共享。为了贯彻信息透明化原则，应建立高效的信息互换、资源、技术共享机制，比如定期互派技术团队培训、学习，分享监管经验，探讨预防重大风险案例，更新监管理念等。同时，由于两岸金融监管合作刚刚迈出第一步，无论是观念上的不同、技术上的分歧还是体制上的障碍都会不可避免地暴露出摩擦，此时就需要一个研讨与协调机制，来化解一系列的摩擦与矛盾，统筹双方计划，规范双方行为，以达到监管合作的目的。此外，由于互联网的发展，在给金融交易带来快捷便利的同时，现今犯罪活动也呈现高科技、跨境跨地区的复杂性特点，例如地下钱庄、信用诈骗、洗钱等，两岸联合打击此类金融犯罪活动已经成为必然趋势，对此两岸可以成立合作平台，及时沟通，协助调查，联合处理。

第四，加强互联网监管合作。支付宝、微信钱包等网络交易的普及使金融支付方式发生了翻天覆地的变化，其顺应了互联网金融的大趋势，却给金融监管带来全新挑战。快速涌现的跨境电子商务，互联网理财等崭新的业务模式提高了互联网金融的风险性，扩大了波及的规模，加大了结果的危害，也倒逼监管手段的更新换代。两岸有必要在互联网金融监管技术上交流与合作，例如共同开发与利用数据共享的监测预警系统，企业、个人的信用评价系统等，共同应对衍生的互联网金融产品所代带来的风险，及时、准确地将发生在线上联系线下的金融风险控制在萌芽之时，维护互联网金融市场的安全，保障广大境内外金融消费者的利益。

第五，逐步放宽准入门槛和政策限制。在平等协商的基础上两岸同时放宽金融机构的市场准入门槛和业务经营的政策限制是实现金融监管合作、充分发挥两岸金融互补优势的必由之路。例如，可以采用进一步放宽互设分支机构条件，扩大投资参股等形式，鼓励有实力的大陆居民到台湾地区投资，不仅可以解决台湾地区中小机构融资困难的问题，而且可以增强自身实力，为金融监管合作提供素材。同时，鉴于双方都具有维护本地区金融安全的顾虑，虽然为扩大合作平台放宽准入条件，双方却可以严格排查与审核拟设立的机构与投资。

第六，建立区域人民币离岸中心。随着人民币的国际化趋势持续走高，人民币已经成为和美元、欧元并肩的三大结算货币。台湾地区早在1980年左右就提出成为“金融中心”的构想，但由于种种原因至今未能实现。当前大陆已经成为台湾地区经济发展的突破口，建立区域人民币离岸中心有利于台湾地区经济的稳步上升和美好构想的实现。现两岸货币清算机制已经初步建立，但人民币和新台币还不能完全自由流通，如此就限制了人民币的流通量，无法满足人民币在台湾地区的需求。两岸可以尝试分别开放试验区，促进人民币的流通和区域人民币离岸中心的建立。

四、结语

监管机关，无论对于国家还是地区来说都是必不可少的行政机关，无论是在稳定的领域还是流动易变的领域都不可能发挥强大的自律性，进行完全的自我监督，“任何人都不可能做自己的法官”，内部监督的不足必然需要通过外部监督来弥补，尤其是在金融这样日新月异的领域。因此，俗话说“南橘北枳”，金融监管体制的架构的确需要因地制宜，但更重要的是因时制宜。通过分析台湾地区的金融监管体制架构沿革可以看出台湾地区在此方面是兼顾风险管控监管要求的同时寻求自身发展并紧随国际潮流的。相较而言，大陆的金融监管体制已经难以满足现实发展的需要，台湾地区的金融监管体制架构能够积极促进大陆地区金融监管体制改革。同时，随着两岸人民的共同努力和共同期盼，两岸在各方面的交流与合作日益密切，从现实的经济流通和多个框架性协议的签署上可以看出。在金融监管层面，通过主管机关的会晤及洽谈进一步细化机构、互联网等方式的监管合作举措，开展信息、资源、技术、专家共享，实现事前风险管控，联手打击金融领域跨地区、跨行业犯罪，进行更有效的监管，在此层面的合作相得益彰。值得注意的是，大陆根据现实情况，提高自身在金融监管上的水平，加快改革的步伐，尽量适应金融领域现实的发展要求，显得尤为重要，否则，与台湾地区进行合作的努力将是徒劳，对两岸金融领域的稳定发展与互惠互利的结果也将大打折扣。无论对于大陆还是台湾地区来说，金融监管体制的道路还很长，希望在摸索着前进的道路上两岸能够携手而行。