“案多人少”与法官员额制改革

刘 潇

随着社会经济文化的发展和人们法律意识的提升，进入法院系统的案件越来越多。法院系统的年收案数量，已经从1978年的61万余件，增长为2015年的1566.22万件*数据来源为《2015年最高人民法院年度工作报告》。，案件总数增长了26倍。与此同时，办案法官的数量从最初的约3.9万人*苏力：《审判管理与社会管理———法院如何有效回应“案多人少”》，载《中国法学》2010年第6期。，到2013年变为19.6万人*该数据由最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新透露，详见《中国内地法官人数已达19.6万人》，载中国新闻网：http：//www.chinanews.com/fz/2013/07-25，最后访问日期：2013年7月25日。2013年以后，为了给新一轮的司改做准备，最高人民法院在全国范围内暂停对新任法官的任命和对原有法官的职级调整。，法官人数增长3.9倍。法院审判执行案件的增长速度数倍于办案法官的增长速度。“案多人少”这一矛盾逐渐浮出水面，开始为社会各界所关注。

2007年至今，案件总数继续增长，人案矛盾进一步加剧。法官人数从18.3万人增加到19.6万人，只增加了1.3万人，增长率为7.1%；但案件数量从885.1万件变为1566.22万件，增长率为76.95%。全国法官的人均办案数量从2007年的48.37件变为2015年的79.91件，工作量变为9年前的1.66倍。特别需要指出的是，“被平均”的全国法官人均办案数并不能反映部分地区法院的实际情况。收案数量快速增加的情况由个别法院的“诉讼爆炸”，已经演变为各大城市、东南沿海经济发达地区法院的普遍现象，这些地区法官的人均结案数数倍于全国平均水平，从过去的年结案一两百件到现在的人均年结案三四百件*范明志、金晓丹：《关于人民法院“案多人少”问题的调研分析》，载《中国审判新闻月刊》2012年第71期。，“案多人少”成为一个被法院大声疾呼、被各界广泛讨论的问题。

“案多人少”这一命题从被提出开始，就引起法学研究人员和法学实务人员的广泛关注。有的学者不承认法院存在“案多人少”问题，从三个方面分析后认为“人少”与“案多”之间的矛盾并不真实：一是我国法官现在年人均结案数仅为80件，与美国、英国、日本等国法官年结案几百上千件相比，根本不多；二是从每万人拥有的法官数量来看，我国法官与人口的比例高于法治发达国家，人并不少*刘练军：《法院科层化的多米诺效应》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2015年第3期。；三是我国法院中有相当一部分法官并不直接审理案件，审判法官太少、法官素质不高、司法效率低下导致出现“人少”这一假象。为了解决司法官身份泛化、法官专业化水平不高等问题，同时有效化解社会各界对法院工作的种种质疑，自2014年开始的新一轮司法改革中，推行法官员额制成为重要的改革任务。*最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》，法发〔2015〕3号文。

法官员额制改革，是对法官身份的重新配置，是法院改变人员管理方式的重大变革，是为了优化法院内部的人力资源配置，提升法官队伍素质而做的一次尝试。由于员额制改革的重要性，当前对构建法官员额制的探讨广泛而深入，涉及“比例、标准、人员分流、职业保障和激励、审判权运行机制改革与辅助人员配备、司法监督和责任追究等基本问题”*孙英：《法官员额制改革的当务之急与长远之计》，载《山东审判》2015年第2期。。

当前，全国多家试点法院都在进行各自的员额制改革，各地进度不一，除了少数几个首先试点的法院外，员额制尚未在全国法院范围内得到落实。但可以预测的是，员额制改革意味着对现有法官队伍进行大幅度精简，在全国案件数量持续增长的大背景下，数量更少的法官是否足以应对不断涌进法院的案件？对员额制问题的研究，不能脱离法院面临的案件现状进行理想化的分析，任何美好的制度设计或理论论断，均应放在现实中去经受司法实践的检验。

一、作为员额制改革背景的“案多人少”

1978年至2015年，我国法院收案数量增长了26倍，达到1566.22万件，法院案件绝对数量大幅度增长，法院案多是一个被社会各界广泛认可的基本事实。

(一)“案多人少”问题真伪之争

法院案多正常吗？“案多”是一个需要接受的正常社会现象还是一个需要解决的社会问题？法院案多怎么办？对这些问题的不同解答，导致了各方提出的应对策略的迥异。

对于“案多”，法院系统虽然感受到沉重压力，但总体呈接受态度。以最高人民法院为代表的各级各地人民法院发布的法院工作报告、调研报告等资料显示，法院认为案多是推进国家法制建设的一个自然结果。宏观经济发展引起社会纠纷增加，公民权利意识增强带来司法需求上升，非诉纠纷解决机制匮乏，诉讼费大幅度下调*范明志、金晓丹：《关于人民法院“案多人少”问题的调研分析》，载《中国审判新闻月刊》2012年第71期。，各种司法便民措施的实施等原因，造成了法院案件数量快速增长。

不断增多的案件数量与相对有限的司法资源之间的矛盾，是中国法院二十年来的改革驱动力。一直以来，无论是增加法院人财物供给以提高案件处理能力，还是改革审判方式以减少审理单个案件所耗费的人力和时间……都是为了让法院有能力处理更多的案件。司法改革的总体方向，是通过扩编增员，运用高科技、信息化手段，进行办案机制创新等方式，努力缓解办案压力。但客观地说，法院的努力并未解决“案多人少”的问题，部分法院这一问题甚至愈演愈烈。北京、上海、广州、深圳等城市一线法官办案压力过大，直接导致大批中青年法官逃离法院，中国法官的“离职潮”在2015年甚至引起了美国《华尔街日报》的关注。

有的学者认为，“法院案件数量快速增长属于非正常现象，而是国家治理过程中出现的问题刺激了民众的诉讼需求”*苏力：《审判管理与社会管理———法院如何有效回应“案多人少”》，载《中国法学》2010年第6期。，带来法院案件畸形增长。公共权力膨胀，政治审议过程萎缩，社会自治空间窄化，纠纷预防与处理机制的多样化发展受到抑制，公众无法通过司法之外的政治机制表达诉求，造成社会公众对诉讼的“路径依赖”*姜峰：《法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思》，载《政法论坛》2015年第3期。。对“案多人少”问题，应遵循市场规律，提高诉讼案件收费，抑制当事人的司法需求；法院要保持与立法部门、相关党政决策机关的良好沟通，减少立法、政治关注等因素带来的法院案件数量增加；疏通政治过程中的民意表达渠道，加强对公权力的约束，减少因政治目的考虑而转移到法院的诉讼案件数量，缓解“案多”之累，维持法院作为一个小众机构才能够保持的专业品质。

另有学者认为，法院案件数量增长是事实，但决定“案多人少”命题是否成立的不是年度案件总量，而是法官人均案件负担。我国法官的人均案件负担与世界其他国家相比并不算高，每10万人拥有法官14.5名的现状，也远高于美国的9名和日本的2.2名，法官总数并不少。“案多人少”是只看到案件总量比过去有较大增长，却刻意忽略法院内审判法官比例、司法效率双重偏低现象的一面之词。法院应重点关注司法效率，通过提高办案效率来化解诉讼暴涨所带来的案件负担增长。*刘练军：《法院科层化的多米诺效应》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2015年第3期。

在现实中，法院对“案多”问题其实没有决定权，无论是通过提高诉讼收费还是严格立案审查、分流过多案件，法院都无法自主。司法权作为国家公权力，面对汹涌澎湃的案件浪潮，能自主的就是靠合理调配现有人员，尝试解决“案多人少”问题。在本轮司法改革中提出的建立法官员额制度，是调整法院内部用于审判的人力资源总量的一种尝试。精选入额法官，加强法官素质，提高法官待遇，确立法官尊荣，对现有人员进行分类管理，改变现在大量有法官资格的人员不在一线办案的实际情况，最终达到将85%的人力资源调往审判一线的改革目的。

在最高人民法院出台的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》等中央司改文件中，并没有对员额比例问题进行划线，但随着司法改革的推进，按不超过所在法院中央政法编干警39%的比例确定员额法官已成为法院改革中实际执行的标准，按照这一标准测算，员额制改革后，法官的绝对数量会有大幅度的减少。

(二)员额制改革后“案多人少”问题分析

在案件持续增长的背景下减少法官的数量，改革过后，数量更少的法官是否能够在确保审判质效的前提下应对数量更多的案件？对此，乐观派、悲观派、实证派对员额制改革后“案多人少”问题的走向有各自不同的描述。

乐观派认为：“案多人少”是法院管理问题造成的假象*中国人民大学教授陈卫东认为，法院内的行政化管理模式容易造成优秀人才流失，抹杀法官在办案中的主体地位，造成层层审批的低效办案模式。员额制改革能凸显法官的主体地位，优化办案流程，从源头上避免人案矛盾的产生。详见罗沙、杨金志、黄安琪：《中国深入推进法官检察官员额制改革》，载新华网，最后访问日期：2015年7月22日。，员额制过后，“案多人少”问题会迎刃而解。从统计数据来看，近三十年来我国法院的办案数量大幅度增长，但“案多人少”问题并非广泛存在，而是局限于一小部分法院。法院内部审判职能与行政职能不分，多类型岗位混同，岗位职责不清，行政化科层化情况严重，通过员额制改革，凸显法官的主体地位，提高办案效率，把法院内的审判资源吸引到一线去办案子，案多人少问题将迎刃而解 。*最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程认为，只有一小部分法院真正存在“案多人少”问题。他认为，目前法院内只有一半左右的法官在办案子，五分之二的法官在行政、综合等管理部门工作，法院人太少是一种假象。通过员额制改革，把优秀的审判人才推向审判一线，大幅度提高办案效率，案多人少将迎刃而解。详见杨玉红、门蕾：《“法官员额制”改革解放司法生产力》，载《新民晚报》2015年12月5日，第A01版。

悲观派认为：我国法官总体人数虽多，但每万人拥有法官的人数在国际上处于中流水平，法官人数过多的论断有失片面，员额制改革不具备必要性。案件不断增多，法官总数却要减少，这会加剧“案多人少”，让法院系统难以承受。在司法体制严重地方化和行政化的情况下，司法改革各项配套措施受制于法院外部因素进展缓慢，单独推进员额制改革不仅不能取得预期效果，甚至可能成为压垮法官的最后一根稻草。目前，大力推进的法官员额制水土不服、操之过急，可能是一种有欠充分考虑的决策，建议对相关改革措施进行科学合理评估，慎重推行。*傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。

实证派认为：根据全国第一批司法改革试点法院的情况，员额制改革后，试点法院的结案数在短时间内呈上升趋势，司法效率提升，但由于面临案增人减的情况，法官办案压力大，案多人少矛盾依然突出。从已经试点员额制改革的江苏省江阴市法院的审判质效数据看，2015年1月至11月，江阴市法院收案2.92万件，结案2.12万件，与去年同时间段相比，分别增长13.96%和9.34%。以员额法官为核心组成审判团队后，其中有6个团队结案700件有余，有两个团队结案甚至超过800件。另一家员额制试点法院为贵州遵义汇川区法院，员额制改革让法官的数量减少了48名，30人的法官队伍与其他人员组成团队共同办案，平均下来每个法官所带的团队办案253.26件，是贵州省法官平均办案数的5倍。在十个月的时间里，该院收案7181件，办结5945件，结案数量同比上升53个百分点。审判质效明显提高。*李阳：《七家试点法院的司改答卷——来自司法体制改革研讨会的报道》，载《人民法院报》2015年12月5日，第2版。海南省高级人民法院是全国第一批司改试点单位，该院院长董治良说*刘麦：《海南省人大到省高院调研 关注司法改革为司改助力》，载南海网：http：//www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml，最后访问日期：2015年12月5日。，员额制改革完成后，法官总数为改革前的72%，1月至11月全省法院案件数量却变为改革前的120%，由于缺少足够的辅助人员，入额法官办案压力增大，不得不通过招聘审判辅助人员来调整审判团队结构。

笔者认为，中国的基本国情是各地之间差异巨大，“案多人少”虽然还没有成为一个普遍存在于所有法院的突出问题，但在局部地区法院、法院内某一类审判业务部门中，这个问题真实存在。在员额制改革的过程中，必须考虑法院间同时存在的“案多人少”和“忙闲不均”问题。有的法院收案数量持续增加，法官人均案件负担接近个人极限，有的法院案件数量较少，法官人均案件负担未超过正常工作量。由于各个法院的收案数量差别很大，笔者认为员额制改革应该是在法院之间调剂法官，而不只是一个法院内部强制划出39%。

笔者分析认为，另有三个法院管理方面的问题在一定程度上加剧了人案矛盾。一是法院内部审判资源配置不均衡，内设机构过多，分案机制僵化，造成部分业务庭室人均案件负担较重。二是法院内部行政化严重，官僚化倾向明显，管理水平低下，工作效率较低。三是一线法官业外负担沉重，应对外部的政治任务和内部的审判管理，消耗了办案法官大量的时间。所以，员额制改革应该成为合理划分法官责任、改善法院管理的一个机会。

员额制的推行有其必要性，不能因为直观感觉上的“案多人少”而直接否认员额制改革的合理性。需要注意的是，法院案多人少问题是内外因素共同作用的结果，员额制仅是法院内部调整资源配置的措施，这一举措无法解决导致“案多人少”问题的外部因素，所以员额制的施行并不能直接解决法院案多人少问题。法院受理案件数量持续增长是客观现实，试点法院员额制改革后短时期内结案数上升这一现象并不足以证明员额制可以大幅度提高审判质效，在法官职业保障、司法辅助人员等配套措施缺乏的情况下，员额法官的办案效率将难以大幅度提高，案增人减的状况可能会加重法院入额法官的办案负担，最终导致审判质效下降，并形成对优秀法官的逆向淘汰。

以上，仅是作者基于理论分析和感性认识的主观判断，这一判断是否正确，还要放到司法实践中去经受司法数据的检验。笔者在下文以所在的S省H市两级法院为例，通过2010年至2015年法院收结案数量、法官实际年办案数量，来看一下法院人、案关系的具体表现，分析员额制改革过程中可能出现的问题。作为尚未实行员额制的法院，根据已确定的员额制比例，预测一下员额制改革会对法院的人、案关系带来什么影响和变化。

二、基于收结案情况的实证分析

H市位于S省西南部，与江苏、河南、安徽三省接壤，辖M区、C县、D县、CW县、S县、J县、Y县、X县、T县八县一区和一个省级Z区，常住人口约960万，辖区面积为12 239平方公里，为经济欠发达地区。H市中院辖M区、C县、D县、CW县、S县、J县、Y县、X县、T县八县一区和一个经济开发区，共10个基层法院，51处人民法庭。

(一)2010年至2015年收结案情况统计

第一，全市两级法院收案数总体呈上升趋势，不同法院之间，年度案件增长数量和增长速度差别较大。(见表1、表2)

表1 2010年至2015年H市两级法院收案情况统计 (单位：件)

续表

资料来源：H市中院案件管理系统。

笔者所在的S省H市属东部沿海省份中的经济欠发达地区，2010年至2015年，两级法院收案数量总体呈增长态势，11家法院2015年的收案数分别为2010年该院收案数的3.06倍、2.16倍、2.02倍、2.76倍、2.59倍、1.79倍、1.90倍、2.36倍、2.12倍、4.03倍、2.61倍。2015年两级法院总收案数为7.49万件，为2010年3.26万件的2.3倍。根据2010年至2015年H市两级法院收案情况统计数据可以看出，“诉讼爆炸”已经由大城市、东南沿海发达地区法院的普遍现象，逐渐成为中小城市、中西部地区中、基层法院均要面临的实际问题。

对各法院各年份的收案情况进行细化分析后发现，8家法院在统计区间内收案数量均呈上升趋势，但案件年增长数量和年增长幅度差别较大。例如，在2010年至2015年，H市中院案件年增长幅度最高达48.40%，最低仅为9.20%，最多的时候一年增加1645件，最少的时候仅为427件；M区法院案件年增长幅度最高达40.70%，最低仅为1.75%，案件增长数量最多的一年为3023件，最少的一年为183件。

个别县区法院2012年出现收案数负增长，其中，J县法院2012年的收案数量与2011年相比减少了3631件，下降幅度达44.84%；CW县法院少收689件，下降15.93%。2012年H市两级法院收案总数减少220件，案件增长率为-0.52%。收案数减少的主要原因是J县和CW县两家法院未结案件严重积压，为了集中人力资源清理未结案件，法院控制了当年的收案数量，将相当数量的案件暂拒门外，或推迟到下一个年度。

表2 H市两级法院2011年至2015年案件增长情况分析

续表

从统计数据上看，2015年施行的立案登记制的确使法院新收案件数量增加，但对法院收案总量的影响不明显。根据对C县法院的调研情况，立案登记制实施后的2015年下半年，C县法院共登记立案6293件，同比增长11.70%，远高于C县2015年全年3.89%的案件增长率。也就是说，立案登记制施行后，法院下半年的收案数量远高于上半年的收案数量，立案登记制给法院带来了一定数量的新收案件。但从全年统计数据上看，2015年全市法院案件数增加8131件，增速为12.17%，低于2014年的14 382件、27.44%的增长率和2013年的10 451件、24.91%的增长率。具体到各个法院来看，除个别法院外，大多数法院当年的案件增长数量和案件增长速度都没有超越2014年和2013年的水平。也就是说，法院以往虽然将部分难以处理的案件拒之门外，但无法进入法院的案件数量并不多。法院的新收案件数量这些年一直在高速增长，也说明法院系统以往仅是针对具体情况拒收某些案件。

立案登记制实施后，更多的“棘手案、难缠人”进入法院，法院工作更加难做。一是立案过程中，法院需要做更多的工作。立案后需向当事人告知诉讼风险，明确如何缴纳诉讼费，生成查询密码，为当事人查询案件流程信息提供服务。另外，由于当事人误解了立案登记制，认为只要他告，法院就必须立，难以接受法院不予受理的决定。这些工作无法用数字来统计，但在现实中消耗了立案法官大量的时间。二是新型案件频出，疑难复杂案件增多，涉及众多人民群众的群体性案件增加。如行政协议纠纷、行政奖励兑现等公民或法人与政府之间的新型纠纷进入法院。三是以往由信访渠道承受的压力分流至法院，表现为行政诉讼案件。信访人员在长期上访后，因诉求得不到支持，就借立案登记制改革的机会，采取变换诉请、拆分诉请等方式重复起诉过去已经审理结束的案件。

第二，法院年结案数量虽然受当年收案数量的影响，但案件处理能力提高迅速，2015年H市两级法院结案数量为2010年结案数量的3.1倍。(见表3)

表3 2010年至2015年结案情况统计 (单位：件)

资料来源：H市中院案件管理系统。

根据2010年至2015年H市两级法院结案情况统计数据可以看出，在收案数量持续增长的压力下，各级法院年结案数量有较大幅度的增长。11家法院2015年的结案数分别为2010年该院结案数的2.59倍、3.35倍、2.99倍、3.66倍、3.86倍、2.49倍、2.98倍、3.04倍、2.35倍、6.05倍、3.07倍。2015年两级法院年结案数为8.04万件，约为2010年2.60万件的3.1倍。H市法院提高案件处理能力的方式有三种：一是增编补员，如招考法官、招聘法警、通过聘任制方式招聘合同制书记员等；二是推进信息化建设，提出了建设“全息化”法院的工作规划，实现“一切工作信息化”；三是通过考核指标推进案件繁简分流，如强制规定一审案件简易程序适用率必须达到65%等。

法院存在为数不少的未结案件，面临“去库存”的压力。尽管法院年结案数量增长较快，但对比S省H市法院2010年至2015年六年间的收结案数据可以发现，在六年的较长期间内，法院的收结案数量仍未能达到平衡，截止到2015年，仍有8329件未结案件。若2016年新收案数较少，法官可以有较多的时间消化、清理往年旧存，但事实上2016年收案数仍在增长，旧存未去，新收又来，未结案件数量继续增多。

案件积压现象在多数基层法院不同程度地存在，积压案件的多少取决于各法院审判工作的开展情况。细化各法院的未结案件情况后发现，H市中级人民法院49件，H市M区人民法院3314件，C县人民法院338件，D县人民法院963件，CW县人民法院1363件，S县人民法院381件，J县人民法院-465件，Y县人民法院1058件，X县人民法院435件，T县人民法院897件，H市Z区人民法院-4件。中级人民法院及两家县区法院未结案件数量较少，J县法院、开发区法院的未结案件数量甚至为负数。H市中院、J县法院、开发区法院2015年的收案数量分别是2010年收案数量的3.06倍、1.90倍和2.61倍，案件增长幅度甚至高于部分积案较多的法院，这说明未结案件数量和法院年收案数量并不存在正相关关系。

各个法院不同程度地存在长期未结案件。J县法院、开发区法院的未结案件数量为负，说明该法院在统计区间内审结了统计区间外的案件，也就是说，该法院结案数大于收案数恰恰说明该法院存在长期未结案件。未结案件数量为负，仅说明该法院将长期未结案件清理掉了，其他开展积案清理活动效果不佳的法院，现存的未结案件并不全部是新收的审限内未结案件，有部分案件为历史遗留的长期未结案件。

表4 2010年至2015年结收案比 (单位：%)

注：结收案比=年度结案/年度收案。

2012年与2015年，根据上级法院要求，S省H市法院集中开展了年度积案清理活动，带来年度结收案比的大幅度提升。对比六年间的数据(见表4)发现，法院结收案比一般不会超过百分之百，每年均有一定数量的案件沉积成为长期未结案件，造成未结案件数量增加。定期开展集中清理未结案件活动，是法院应对案件积压的重要方式，这会给法院带来短期内结案数的迅速上升。由于影响法院短期内结案数量的因素较多，因此笔者认为，江阴市法院、汇川区法院2015年1月至11月结案数同比上升这一事实，并不足以证明员额制改革对法院审判质效的提升作用明显。

第三，2010年至2015年中院各业务部门收结案情况。

为了更精确地分析案件数量增长情况，预测员额制改革给法院工作带来的变化，笔者将分析的触角深入到法院内部，以H市中院为例，详细分析案件数量增长给法院内各业务部门的工作量带来的实际影响。

由于司法改革中推行司法人员分类管理，将执行员单独序列，所以在本文中，笔者仅分析审判业务部门的情况，不再分析执行业务部门。H市中院共有审判业务部门13个，各庭室受理案件范围详见表5。

表5 H市中院各审判部门2010年至2015年收案情况统计

从收案情况我们可以看出，法院内部各部门对案件增长压力的分担不均衡。2010年至2015年H市中院的案件呈持续增长态势，但由于各类型的案件升降情况不同、增长幅度不同，当这些案件分流到具体承办刑事、民事、商事、行政等各业务部门后，各业务部门在相同的时间内感受到的案件增长压力有很大的不同。

案件增长具有普遍性，但各类型案件增速不一。一是再审申请案件增加。立案二庭负责信访工作和对再审申请的审查，是全院唯一一个连续六年收案数量持续增长的庭室。立案二庭的案件数量迅速增长，说明对生效判决提起再审申请的案件数量增多，当事人不认可终审判决的结果，这从侧面印证了司法公信力的下降。二是民事案件增长迅速。法院考核中强制要求一审案件中的简易程序适用率，适用简易程序审理的案件因送达不规范等程序性原因，当事人不服判决结果提起上诉；农村彩礼数额水涨船高，离婚率上升，带来婚约财产纠纷、离婚后要求返还彩礼的民事案件增加；知识产权维权成为一些律所经营的盈利性业务，带来知识产权案件的批量增长。

与此同时，由中院受理的商事一审案件即涉诉标的额巨大的商事纠纷增长不明显，笔者分析认为：一是地区经济不发达，数额巨大的商事纠纷数量少；二是这类纠纷发生后对当地经济影响较大，一般不通过法院而由政府出面牵头协调解决。涉诉标的额较小的商事二审案件数量略有增长，该类案件的数量与辖区大型企业的经营状况密切相关。例如，受原H市农村信用联社改制为城市商业银行以诉讼方式清理呆坏账的影响，2014年收案数量比2013年增长38.86%。

行政案件数量受法院考核指标的影响较大，并不能真实反映法院行政案件的增减变化。2013年行政庭收案269件，增长率为55.49%；2014年收案481件，增长率为78.81%。数量骤增的原因是上级法院考核行政审判工作时，收案数是其中一个重要指标，为了增加行政案件收案数量，法院在立案时将涉及人数众多的集团诉讼案件分立为几十甚至上百件独立案件。*法院内部将这些案件别称为“联案”，即当事人相互关联，基于同一事实，涉及人数众多，案号连续。上述年份里，分别有两个系列共计220多个行政诉讼系列案，带动该年份行政案件数量冲高。2015年行政庭收案数266件，同比下降44.70%，从统计数据上看案件是减少了，但法官的工作量不减反增。案件数量减少的原因有二：一是2015年新《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，法院不能再将集团诉讼案件分立为系列案件；二是中院行政庭不再受理行政再审案件。法官工作量增加的原因有：立案登记制施行后，行政协议、行政救济等新类型行政诉讼案件进入收案范围，新型疑难复杂案件增加；农村推行土地登记，土地承包经营权纠纷案件进入行政诉讼，案件处理难度加大。2016年1月至2月，行政案件数量增长迅速，中院行政庭收案115件，是去年同期33件的3.5倍。

法院内设机构职能定位的调整对该部门承办案件数量影响巨大。从表5中可以看出，民二庭、刑一庭、审监一庭在六年间收案数量变化剧烈，但这种案件数的剧烈变化更多的是法院内部对该部门职能调整的结果。例如，民二庭原名“诉前调解室”，是法院尝试以诉前调解方式分流案件而设立的一个机构，不收诉讼案件，自2012年起，该机构正式作为民事审判业务部门承接民事二审案件，收案数迅速增长。刑一庭2014年收案182件，比2013年的1488件减少了87.77%，案件减少的原因是法院内的减刑假释案件根据上级法院要求，由刑一庭移至审监一庭审理。这一调整的直接结果是审监一庭的案件数量由2013年的91件，骤增为2014年的1521件，案件年均增速为1571%。

法院审理的案件中，有相当一部分类型化案件，这些类案数量众多，受立法以及规范性文件变化的影响，上级规定一变，法院受理的此类案件可能翻倍增加，比如说H市中院审理的减刑假释案件。表6为减刑假释案件在H市中院全部案件中的占比情况。

表6 2010年至2015年减刑假释案件在H市中院全部案件中的占比情况

近年来，H市中院受理的减刑假释案件持续增长，2015年的案件数量已达到2010年的3.63倍。减刑假释案件数量增长迅猛的原因，一是在押犯人数增多，二是中央政法委和最高人民法院出台的关于减刑假释问题的新规定导致减刑假释案件报送频率的变化。H市中院辖区内有两个监狱，原本报减刑的方式为量多次少，可为犯人一次报减一年半的余刑，后中央政法委文件和最高人民法院司法解释对此作出限制，要求减刑一次最多减一年，这直接导致减刑申请的报送方式改为量少次多，导致减刑假释案件增加。

(二)基于案件状况对员额制改革的思考

首先，各地法院推行员额制改革时，不能简单照搬试点法院的成熟经验。

员额制要求法院内的法官数量在一定时期内保持稳定，但由于各级、各地法院的案件数量差别较大，且增长趋势和增长幅度年度变化剧烈，当快速变动的案件情况遇到要求相对稳定的员额制，可以预见的是，员额制改革在各级、各地法院推行的难度不均，法官员额确定后，同一年份里同一地区的不同法院、同一法院的不同年份，入额法官对工作压力的感受均将不同。

试点法院推进员额制改革的经验、教训，仅适用于与试点法院具有类似案件情况的法院。一家或几家试点法院探索出的可行性道路，未必适用于其他法院的情况。对员额制试点方案成效的评估，应放到一个更大的地区范围、更长的时间跨度内去综合考量。

通过对H市法院年度结案数、结收案比的分析发现，结案数量受年度收案数量的影响较大，由于法院绩效考核的刚性约束，收案数上升必然带来年度结案数上升，且结收案比这一数字受法院年度积案清理活动的影响较大。短时期内结案数及结收案比同比上升，并不能作为案件质效提升的有力证据。在对推行员额制改革的试点法院的报道中，均用改革后结案数同比上升作为员额制改革后审判质效提升的有力证据*李阳：《七家试点法院的司改答卷——来自司法体制改革研讨会的报道》，载《人民法院报》2015年12月5日，第2版。，但试点法院短时期(2015年1月至11月)内的结案数同比上升，能否归功于员额制改革，还需要结合试点法院改革前数年间的收结案数据综合分析认定。

其次，“易案快结，难案难结”。

最高人民法院确立的各项考核指标对法院工作有很大调动作用，长期以来，对年度结案数量的追求，在现实中造成了“易案快结，难案难结”现象。由于当年受理的大部分案件均要在当年内审结，法官为了追求单位时间内结案数，会将时间优先分配给好结的案件，不好结的案件就不愿意去碰。由于案件是源源不断地上来的，手头一直有案子要办，所以极少量的难结案件一直就被拖延，越拖越难办，越难办越拖。天长日久，这些少量的未结骨头案隐没在大量的已结案数据下，从数据分析上看审判质效没有出现问题，但现实中积压的矛盾并没有得到实际解决。

员额制改革后，由于法官数量减少，每个法官每年要面临数倍于往年的待决案件，能分配给每个案件的时间和精力都会变少，这种情况下，简单案件可能会被优先处理，而需占用大量精力才能得到妥善处理的疑难复杂案件可能会被拖延，加剧“易案快结，难案难结”的现象。长期未结案件数量将增多，且日趋隐形化。员额制改革后，数量较少的长期未结案件将被法官较高的年结案数稀释，在统计数据中变得微不足道，案件质效中存在的问题将变得难以发现和难以被重视。

最后，应注意法官之间案件负荷不均衡的现实，避免“忙闲不均，鞭打快牛”。

各部门收案数的差别，反映的是刑事、民事、商事、行政、审监等各类别案件的增长情况不一，由于承办该类审判的法官相对固定，且法院受理的案件中的绝大多数都要在当年审结，当某一类案件增长迅速时，就会在法官之间造成“忙闲不均，鞭打快牛”的情况。立案登记制给法院带来了为数不少的疑难、复杂、新型纠纷，这些案件涉及人数众多，牵动的利益群体复杂，法官可能要耗费大量时间和精力才能妥善解决一起案件。这些案件进入法院后，遭遇到员额制改革后的审判法官负责制，可能会将承办这些案件的入额法官逼至难以应对的境地。

三、基于法官案件负荷的实证分析

(一)H市两级法院人力资源配置

1.H市中级人民法院工作人员分布

H市中级人民法院现有正式法官干警219人，其中法官159人，占总人数的73%。本科以上学历占总人数的91.1%，其中硕士53人。该院内设机构33个。法院人员分布情况详见表7。

表7 H市中级人民法院工作人员分布 (单位：人)

续表

从H市中级人民法院的具体情况来看，审判执行业务部门数量仅占法院内设机构数量的43%，人员数量占该院人员总数的56%，该院58%的法官在一线业务部门工作。有42%的法官、44%的法院正式人员在非审判执行部门工作。由于非审判部门数量更多、人数更少，在非审判部门工作的法官比在一线判案的法官更容易得到升迁机会，因此导致非审判部门的法官行政级别和法官等级总体高于一线判案法官群体。

2.H市两级法院人力资源配置情况

截至2015年年底，在H市两级法院工作的法官、干警共计1706人，其中法官1042人，占整支队伍的61%。具有大学本科以上学历的人员达到总人数的90%以上。

在辖区内十个基层法院工作的人员共有1487人，其中883人具有法官资格，占整支队伍的60%。各县区法院本科以上学历人员占比情况不详，根据掌握的情况，仅知道C县法院正式法官干警全部具有本科以上学历，该项指标为100%；S县法院具有大学本科以上学历的人员占整支队伍的70%以上；X县人民法院人员学历这个指标数据为86.2%。

表8 各县区法院人力资源状况及内设机构设置情况

续表

注：人员总数为该法院正式人员人数，并非中央政法编人员数，中央政法编人员数少于人员总数。

从全市基层法院的具体情况来看，审判执行业务部门数量占法院内设机构数量的63.27%(见表8)，高于H中院的43%，这意味着基层法院相对于中级人民法院而言，审判执行业务部门在法院内的影响力更大。更多的机构意味着更多的人员，由于基层法院的法官数量较少，法官占全体人员的比例要低于中级人民法院。在每年需处理大量一审案件的基层法院，审判业务部门略强势于行政综合管理部门，具有法官身份的人员更愿意到业务庭室去办案，除基层法院院领导不实际办案外，基层法院的法官大部分分布在审判执行业务部门。

根据调研中了解的情况发现，两级法院队伍素质基本相当。从法院队伍的人员学历这个指标数据可以看到，这个指标中级人民法院和基层法院大致相当。基层法院的法官比例低于中级人民法院，是因为最高人民法院在2011年停止了对新进人员的法官任命，基层法院招录进的符合法官任命条件的年轻人员无法获得法官任命。

(二)一线审判法官年度案件负荷

由于法院内部的确有部分人员不承办案件，按收案总数与法官人数计算出的人均办案数并不具有实际意义，无法准确反映一线办案法官的工作压力。为了准确估计不同层级法院、不同业务类别的骨干法官的年办案数量，笔者选取了H市两级法院34名从事各类审判业务的骨干法官为样本，将他们2010年至2015年的办案数量统计如下(见表9～表13)。

本次抽样选取的法官均为本科以上学历，在法院工作时间8年至25年不等，在所在庭室工作6年以上，为各庭室业务主力。其中，庭长2人，业务副庭长9人，硕士9人，平均年龄在45岁，作为审判经验丰富、法学素养良好、勤奋敬业的法官，他们的办案情况代表了法院法官在良好状态下的工作水平。

表9 H市中级人民法院各审判类别骨干法官办案数量抽样统计 (单位：人)

续表

注：2012年以前，减刑假释案件不计入法官年办案数量。2012年减刑假释案件计入法官年办案数量后，由于该批案件数量较多，程序简化，带来刑一庭法官年度办案数量陡升。2014年减刑假释案件的办理权由刑一庭转为审监庭，2014年刑事法官年办案数量回落到2010年至2011年的大致水平。2014年减刑假释案件由审监庭办理后，审监庭法官办案数量陡升，但刨除该类案件后，人均承办的审监案件数量与2010年至2012年的平均值相比变化不大。

表10 基层法院一审刑事法官年办案数量抽样统计 (单位：件)

表11 基层法院一审民事法官年办案数量抽样统计 (单位：件)

表12 基层法院一审商事法官年办案数量抽样统计 (单位：件)

表13 基层法院一审行政法官年办案数量抽样统计 (单位：件)

从被调查法官的年办案情况，笔者发现问题如下：

第一，法官的年度案件负荷变化很大。法官的年办案数量受年收案数量的影响，从统计数据上可以看出，同一个法官办理同样类型的案件，年办案数量波动很大，最高年办案数量可以达到最低年办案数量的2倍以上。作为法院队伍里相对成熟的法官，法官年办案数量之间的大幅波动，为员额制改革后提升司法效率留下了空间。

第二，办案法官之间存在年度案件负荷不均衡的客观情况。从统计数据上可以看出，民事、商事、刑事、行政法官的年办案数量差别极大，同一法院从事不同审判业务的法官之间，存在明显的“忙闲不均”的情况。笔者分析认为，这跟不同类型案件的增长情况有关，但法院内部分割成刑事、民事、商事、行政、审监等一个个具体的庭室，各个业务庭室有相对固定的人员和收案范围，人员和案件难以根据变化情况进行迅速调整，在一定程度上加剧了“忙者愈忙，闲者愈闲”。

第三，一审法院法官的年度案件负荷高于二审法院法官。除基层法院一审行政案件收案数较少，导致一审行政法官年办案数量较低外，其他刑事、民事、商事类案件中，一审法官的年办案数量明显要高于同一年份中级人民法院同类法官的年办案数量。基层法官每年需要办理更多的案件，所以员额制应该向基层增加员额，或者向基层法院调派法官。通过增加基层法官的数量，来降低每个办案法官的年度案件负荷，确保每一个案件能得到精心审理。

第四，担任行政管理职务会严重影响法官的年办案数量。基层法院的院长、副院长一般不再直接承办具体案件，部分业务庭室的庭长也不再承办具体案件，把大部分精力放到了本庭室行政事务和案件管理上。为数不多的仍具体承办案件的庭长，由于行政事务和案件管理等分散了其很大一部分精力，所以其年办案数量明显低于其他法官的办案数量。

(三)基于法官案件负荷对员额制改革的思考

首先，各法院推进员额制改革的压力不尽相同，法官人数占比越高的法院，面临的改革阻力越大。从统计数据上看，各个法院的法官人数，以及法官占现有人员的比例不尽相同，各法院由于现有法官数量不同，推进本次员额制改革的难度会有很大差异。若按照不超过各法院中央政法编40%的比例确定入额法官，由于基层法院中法官在正式人员中的比例低于中级人民法院，在基层法院进行员额制改革，将比在中级人民法院推行员额制改革受到更小的阻力。法官是法院队伍中综合素质相对较高的人群，法官人数较多的法院，意味着法院队伍专业化程度更高，不同层级法院之间用一个统一的比例来确定入额法官人数，意味着队伍年轻化、专业化程度较高的法院，面临的改革阻力将更大，更容易在员额制改革过程中出现人才流失的情况。

其次，员额制改革后，入额法官特别是基层员额法官的办案压力会显著增加。一是法官绝对数量减少。从现有法官人数占在职法官干警的人数比例来看，S省H市现有法官队伍中将有约三分之一的人会无法入额。员额制改革将直接导致法官人数的减少，在案件数量持续增长的背景下，以更少的法官来办理总量持续增多的案件，将直接导致每个员额法官的办案压力增加。二是辅助人员数量不足。从法院内部各机构人员配置情况来看，辅助人员数量、聘任制书记员远少于入额法官数量，员额制改革后法院将面临辅助人员数量不足的问题。员额制改革后，基层法官感受到的办案压力的增加将更加明显。三是法院的整体工作效率将受未入额人员情绪的影响。对约三分之一不能入额的现任法官来说，当了多年法官后突然面临合法获得的法官身份因改革被剥夺，无论是被分流还是转作法官助理，这批不能入额的法官都会有强烈的失落情绪，从而影响到法院整体的工作效率。

最后，单纯推行员额制改革，对法院内部闲置审判力量的释放有限。法院内设机构数量过多，业务部门在内设机构总数中占比不高，审判执行业务部门的数量和综合管理部门的数量大致相当，只有对法院内设机构进行撤销、合并、调整，才能打破庭室壁垒，将过于分散的人力资源统合起来。员额制改革不仅需要外部法官职业保障的配套，也需要内部法院管理方式的配套。除了宪法上规定的法院的审判职能外，法院实际上还负担了相当多的行政职能。从机构设置上看，内设行政机构承担着与同级党委政府和上级法院沟通联络协调配合的任务，员额制改革后，若上级法院工作方式不变，同级党委政府工作要求不变，法院内15%的行政人员，将不足以应对法院的日常行政事务。通过员额制改革释放法院内部闲置的审判力量，将成为不可能完成的任务。

四、法官数量与案件负荷比较研究

作为大陆法系代表的德国和日本，与作为英美法系代表的英国和美国，都有自己独特的法官制度，在这些法治发达国家，法官制度历史悠久又各有不同。通过对以上国家法官制度的相互比较与分析，使得我们能够对法官职业的一般规律、法官选任的标准、如何实现法官职业的专业化有一个更加全面的认识与了解。

(一)英国、美国、德国、日本四国法官数量及案件负荷情况

法官员额制是世界主要法治发达国家采用的法官制度，英国、美国、法国、德国、印度、日本等法治发达国家都实行法官员额制度。在实行职业法官制度的国家，或通过宪法或依据其他法律，均对各地各级法院里法官的人数有限制性规定。在德国，联邦和州在做每年的预算时，都会明确规定法院系统内法官、书记员等法院工作人员的具体数量。世界强国美国的最高法院里，有9名大法官。新兴发展中国家印度，联邦最高法院有8名大法官，印度宪法规定，该国的议会有权决定是否增加大法官的数量，但必须根据法律规定才能行使这一权力。近邻国日本的最高法院称最高裁判所，根据日本现行的《日本裁判所组织法》的规定，内设大法官15名，不得增减。

法官员额制度最早产生于英国，是法官职业化发展到一定程度的必然结果，这一制度确立后，进一步促进了法官群体的专业化和独立性。通览世界上施行规范法治的各个国家，发现这些国家绝大多数的法官都在基层法院工作，二审法院的法官数量要少于一审法院，法院的审级越高，法官的数量越少，大致呈“金字塔”形分布，最高法院只有数量很少的法官。在这些国家，法官员额的确定、法官应依何种程序选拔确定都由法律作出规定，在现实中得到严格遵循，法官的地位和收入较高。

1.英国法官数量和案件负荷

英国的职业法官群体规模很小，但职业法官和兼职法官共同构成的法官群体则人数众多。根据1997年的统计数据，在英国，职业法官共计954名，分为大法官、上诉法官、高级法官、巡回法官和地区法官，分别是12名、25名、95名、520名和302名。此外，英国还有2万名左右的非职业法官。*王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第58页。法官与人口数的比例为1∶11万。

英语中的“master”一词，翻译过来称“主事法官”，类似于我国员额制改革中的法官助理。主事法官是职业法官的助手，由资深律师担任，协助法官办案，帮助法官对案件中涉及的法律问题进行调研，对卷宗材料进行整理并作出提要。主事法官的职权范围广泛，除审判权外，基本上可以代行职业法官的所有职权。除专门的法律助手外，在英国法院系统内，还有帮助法官处理事务性工作的其他类型的辅助人员。英国法院系统内对法官助理的使用是很成功的，有效减轻了办案法官的负担，法官助理制度在英国的司法改革中逐步得到推广。

与我国的四级法院设置不同，英国设置了三级法院系统，分别是郡法院、高等法院、上诉法院，基本上对应我国的基层人民法院、中级人民法院和省高级人民法院。大量的案件在郡法院审理，年平均审理案件230万件，但只有1%的案件会经过开庭程序，其他99%的案件通过应用小额诉讼程序解决。与我国中级人民法院内部机构林立不同，英国高等法院只有三个庭，王座庭、大法官庭、家政庭，家政庭的案件数量最多，每年在300万件左右，其他两个庭每年受理20万件左右的重大民商事诉讼案件，这些重大民商事诉讼案件中，每年也只有2000件左右能走到审判阶段。英国上诉法院办案数量较少，每年大约收案1500件。*最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第245～260页。

2.美国法官数量和案件负荷

由于美国实行联邦制，有联邦和州两套立法、司法、行政系统，所以在美国，法院可分为联邦法院和州法院。联邦法院系统可以分为三级，分别是联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院，法官数量基本固定，共有联邦法官809人，从最高院到地区法院依次为9名、179名、624名。联邦法院内的法官席位由国会批准。联邦法院系统内另有930名法官协助法官开展工作。在州司法系统内，由该州的州宪法规定法院内法官的人数，其中州最高法院的法官一般不超过9名。美国现有51个州，全部州法院系统约有2.5万名法官。*周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10页。每个法院里的法官人数并不相同，案件数量少的基层法院法官人数就少，有的法院甚至只有1名法官。综合两套法院系统内的法官数量计算得出，法官与人口数的比例为1∶0.93万人，远高于英国的法官配置数量。

在联邦法院系统，每一位联邦法官都有自己的办公室，为法官配备法官助理和秘书。根据法院等级的不同，每位法官可以配备数量不等的辅助人员。联邦最高法院的首席大法官可以有5名助理和1名秘书，其他联席大法官可以有4名助理和1名秘书。联邦上诉法院法官也可以有5名辅助人员，分别是秘书和秘书助理各1名、法官助理3名。在美国联邦地区法院，法官一般有3名辅助人员，分别是秘书1名、法官助理2名。被任命为破产法官或司务法官的，法院为其配备3名辅助人员，即秘书、法官助理和法庭助理各1名。从上述情况来看，在美国联邦法院系统，法官与辅助人员的比例从1∶3至1∶6不等。以上这些辅助人员都是帮助法官工作的，并非从事法院行政事务的人员。依照美国法律的规定，法院的行政管理事务，由法院的行政主管或书记官办公室负责。

在案件负荷方面，美国的州法院系统承接了全美案件总数的98%，案件数量最多的州初审法院，每天要处理60起至70起案件。*最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第18～52页。联邦法院系统审理的案件仅占全美收案总数的2%，其中联邦上诉法院的案件每年约为36 000件，联邦地区法院受理民事、刑事和破产案件，每类案件每年的数量大致为民事案件25万件、刑事案件4万件、破产案件60万件。综合案件数量和法官数量可以看出，联邦上诉法院法官每年约处理案件200件，联邦地区法院法官每年处理的案件数在1500件左右。需要说明的是，由于美国司法部的案件统计口径较宽，这1500件案件中包括大量类似于我国的行政处罚案件，这些行政处罚案件在我国是不进入司法系统的。

从20世纪50年代开始，美国的诉讼案件数量不断增长，美国法院系统应对“案多人少”的策略是小幅度增加法官职数，大幅度增加辅助人员数量，这样既避免了大量增加法官而带来的法官整体素质降低，又增加了司法供给，满足了公众不断增长的司法需求。从1951年到1990年，联邦法院系统内的法官的职数在40年间增加至1.3倍，同时期审判辅助人员增加至4.43倍，辅助人员的增长幅度是法官增长幅度的3.41倍。美国司法系统至今运行良好，这从司法实践的层面证明了这一策略的成功。

3.德国法官数量和案件负荷

我国通过在法院内设立不同的审判庭来实现对案件的分类审理，而德国是通过设立专门法院来对案件进行分类审理。在德国，除宪法法院外，还有普通法院、行政法院、劳工法院、社会法院和财政法院。德国的法官编制由《法官法》规定，明确为21 000名，普通法院系统内的法官数量最多，约为13 500名。法官与人口的比例为1∶0.39万人。

德国的法官选拔非常严格，要求通过两次国家司法考试。在德国法院系统内，有法官和司法辅助人员，司法辅助人员属于公务员，但选拔标准高于普通公务员，比方说必须通过第一次国家司法考试，接受3年的专门培训等。在德国，法院内辅助人员的数量庞大，种类很多，可以分为法官助理、书记员、执行官、缓刑监督官、法医、法警、司法行政人员等。因为德国法院系统内的法官数量远多于英美两国，所以在德国上诉法院，法官不配备法律助理。但在联邦普通法院系统的最高法院，会有1名助理和1名书记员辅助法官开展工作。德国法院系统内，法官的数量和司法辅助人员的数量大致相当，如柏林三级法院内有法官1100名，司法公务员700名，执行人员250名，基本上能实现1名法官对应1名辅助人员。在慕尼黑高级法院，法官的数量为214名，司法公务员有285名，另有人数众多的书记官、执行员和秘书，总体上能实现一审配一助一书。

德国的一审法院称初级法院，法官的案件负荷量很大。例如，德国慕尼黑初级法院，62名民事法官一年要审案4.58万件，平均每人每年要审理739件。上诉法院法官的年度案件负荷，约为初级法院法官年案件负荷的十分之一。例如，在某区的上诉法院，共有法官78名，年均办案6800件，人均办案仅87件。审理不同案件的法官，每年的案件负荷也不一样，如慕尼黑初级法院有刑事法官55人，年审案件3.8万件，人均办案400件，为本院民事法官年度案件负荷的55%。*周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10页。

4.日本法官数量和案件负荷

日本基本属于大陆法系国家，但“二战”后在被美国占领期间长时间受到英美法系的影响，法官制度和司法实践的情况介于英美和德法之间。日本的法官数量较少，现有法官约2900名。日本的法院称“裁判所”，从上到下分别为最高裁判所、高等裁判、地方裁判所、家庭裁判所、简易裁判所，各级裁判所内的法官人数不等。其中，日本的最高法院即最高裁判所有法官15名，高等裁判所有法官280名，地方裁判所有法官910名，家庭裁判所内有法官200名，其他法官分布在全国438个简易裁判所内。*冷罗生：《日本现代审判制度》，中国政法大学出版社2003年版，第48页。在日本，法官与人口的比例大约为1∶4.3万人。

日本的司法辅助人员制度介于美国和德国之间。日本最高法院共有15名法官，每个法官有1名秘书，另有20名研究员协助法官工作。日本的法官也有助手，但不称法官助理，而是称之为助理法官。助理法官由司法见习生担任，日本的司法见习生毕业后申请当法官并获批准的，可以被任命为助理法官，作为法官的助手辅助法官开展工作。日本四级裁判所共有司法辅助人员约21 800人，法官与辅助人员的比例约为1∶7.52。

由于案件数量较多，法官数量较少，日本法官的案件负荷很大。依据1987年至1989年的统计数据发现，日本法院系统平均每年受理并审结案件的数量在440万件到550万件，法官年度案件负荷在1517件到1917件。*周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第267～270页。由于工作压力巨大，日本法官群体深受抑郁症的困扰，为了缓解法官压力，日本在21世纪初的司法改革中提出要增加法官数量，计划将法官总数从2900名增加到7000名左右。

(二)四国法官案件负荷与我国司法现状的对比

从以上国家的法官制度和法官年审案件数量来分析，可以看出四个共性特点。

第一，法官的任职条件严格，法官数量相对固定，法官受尊崇，身份有保障。西方国家为了确保法官群体的精英化，规定了严格的法官任职条件，配套以完善的法官选拔机制，确保将最优秀的司法人才送入法官群体。精英意味着小众，从以上四国的情况来看，法官职数的增减程序严格，在一定时期内法官职数会保持稳定，这体现了对法官的高度尊崇。例如，美国的联邦法官由国会任命，州法院法官的职数由本州宪法确定，德国的法官数量由《法官法》明确规定，职位的增减程序严格，对法官的任命规范。具体到我国的情况，我们并没有赋予法官职位特别的尊荣，而是将法官与普通公务员一样管理，法院通过全国或全省范围内的“公务员考试”招收法官，长期把法官视为普通公务员，随着审判任务的变化，根据各地法院的申请由编办增减法院编制。由于法官的增加和减少缺少规范性法律文件的约束，各级人民法院的法官数额并不固定，很难掌握法院内法官数量的权威数据。除了最高人民法院偶尔公布出的全国法院法官的总数，很少能从对社会公开的资料中找到具体某一个法院在不同的时期到底有多少法官，就算得到一些抽象的数字，也很难将人和编制一一具体对应起来。这种让人无奈的现实情况，也是我国法官职业地位尊荣不够、职业身份缺乏保障的最佳注脚。

第二，法官职业化、精英化、专业化，年度案件负荷较高。美国的法官2.6万名，英国的职业法官约0.1万名，德国的法官1.35万名，日本的职业法官0.29万名，与中国现在19.6万职业法官的庞大队伍相比，外国的法官数量都是比较少的。法官总数始终保持在一个较低的水平，可以避免司法职业大众化和法官身份泛化。较少的法官意味着每个法官都要承办大量的案件，从各国法官案件负荷情况来看，无论是美国联邦地区法院法官的年审案1500余件*何帆：《法官多少才够用？》，载《人民法院报》2013年6月20日，第2版。，日本法官的人均1500余件，还是德国民事法官的年结案700余件，都远远高于中国法官的年审结案件数量。与国外同行年办案数量之间的巨大差距并不意味着我国法官素质不高或能力不强。在身处法院科层管理体制的底端，缺乏司法辅助人员的情况下，我国的办案法官不仅处理案件办理过程中的事务性工作，还要承担考核评比、参加文体活动、完成党委任务、进行信访接待、坚持政治学习、认真撰写笔记、参加扶贫救助、上街普法宣传等各种审判业务外负担。法官的时间被大量占据，司法专业化得不到尊重，才是司法效率不够高的原因。

第三，法官和司法辅助人员各司其职，审判团队以法官为中心开展工作。从以上四国的普遍情况来看，法官审理案件并非单兵作战，与我国法官包揽从填写开庭传票、亲自送达到主持庭审、促进调解等事务性工作不同，各国普遍将法官和司法辅助人员区分开来，各类辅助人员以法官为核心开展日常工作，与法官形成一个紧密团结的审判团队。以美国为例，每位法官均会配备数量不等的法官助理，协助法官处理开庭之外的日程安排、案情提要、资料检索等各项事务性工作，甚至起草判决书初稿等。这种团队协作的办案方式极大地减轻了法官负担，提高了司法质效。在我国，书记员单独序列改革后，书记员不再是法官晋升的必由之路，法院新进人员不再为资深法官担任辅助人员。2002以后法院持续增编扩员，大量招录新人，直接任命为助理审判员，直接导致法官数量和辅助人员数量倒置。法官办案缺乏其他人员的辅助，许多经济条件不佳的基层法院甚至连一个庭配一个书记员都无法做到。司法辅助人员的缺乏一方面严重影响了法官年办案数量的提升，另一方面导致法官的精力大量消耗在事务性工作中，缺乏必要的时间和精力进行业务钻研，制约了法官专业化水平的提升。

第四，专职法官和兼职法官并存，共同应对大量诉讼案件。在法治化程度较高的西方国家，虽然法律职业历史悠久，法官职业化程度较高，但除法院中的职业法官专职处理诉讼案件外，一些国家还有大量的非职业法官帮助法院处理特定类型的案件。如英国的职业法官人数在1997年仅为954人，但同时期有约20 000名兼职法官即治安法官，数量庞大的兼职法官处理了进入司法系统的大量纠纷。德国在20世纪80年代也有约8.2万名兼职法官，帮助法院处理涉及农业的纠纷以及涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷等案件。在美国的51个州中，有43个州拥有兼职法官，全美大约有1300名兼职法官，在职业法官的安排下，负责处理交通案件和轻罪案件。

我国现有的法官队伍十分庞大，员额制改革后，人员分流是所有法院均需面对的难题。为了更好地促进人员分流，稳定法院队伍工作情绪，我们可以借鉴国外非职业法官帮助职业法官处理纠纷的做法，赋予高级别法官助理在法官的安排和限制下承办特定类型轻微案件的权力。

五、对完善员额制改革的建议

“案多人少”是员额制改革中需要考虑的一个背景。我国处于改革的攻坚期，社会矛盾司法化、政治利益诉求司法化，大量矛盾纠纷涌入法院。而且我国经济下行压力加大，世界经济长期低迷，随着我国淘汰落后产能的进程持续推进，可以预见的是，在未来一定时期内，法院的案件只会增多不会减少。

中国的基本国情是各地之间在经济、社会、文化发展程度上有巨大的差异性。本轮司法改革是在一线城市、东部经济发达省份法院案件量持续增长的背景下进行的，在可以预见的期间内，这些地方的案件数量还将继续保持高位。在推进员额制改革过程中，应特别注意保持改革和稳定的统一，确保进入法院的案件能得到及时处理。法官职业保障措施的落实、辅助人员的配备等都需要一定的时间，而员额制改革首先直接减少法官数量，在其他配套措施落实到位之前，单独推进员额制会加剧法院“案多人少”的矛盾，加重员额法官的工作负担，从而影响到法院的审判质效，有可能造成案件大量积压的状况。

“案多人少”的矛盾在中西部地区、经济欠发达地区、三四线城市还不算突出，但这些地方的收案数量也在持续增长，未来“案多人少”可能成为一个突出问题。要把握住历史机遇，在办案压力还不算大的情况下，通过员额制改革做好法官队伍专业化调整。本次员额制改革，不能成为一次论功行赏的活动，要尊重我国中青年审判人员办理大量案件的现状，确保将真正能办案的法官选入员额，确保改革后建立起的员额法官队伍对未来的案件增长有较强的承受力。

(一)法院间均衡法官配备

员额制改革完成后，法官的数量应在一定时期内保持稳定，不应再随意增编或减员。法官员额制应当具有稳定性，要求改革者在设计员额制改革方案时，要考虑当前的案件数量和未来的案件增长两方面的情况。

笔者认为，员额制改革不应简单地在一个法院内的现有人员中强制划出39%，可以考虑在一个地区两级法院范围内确定39%的法官。以地区两级法院为单位而非以某一个法院为单位划定39%，既可以避免逾越中央划定的法官比例，也可以有效避免队伍素质较高的法院在改革中流失人才。这样做，一是可以避免优秀法官因所在法院高素质人才扎堆而不能入额，二是可以避免将素质不足的人员选入法官队伍。

中央文件中提到可以在地区之间调剂法官，但最早试点员额制的广东省在改革实践中发现，法官在省内地区间流动并不现实。因为司法经验的积累需要时间，兼具法律知识和实践经验的法官多已结婚成家，在地区之间调剂法官，被调剂法官的住房问题、子女入学问题、夫妻两地分居问题都难以解决，不利于法官安心工作。笔者认为，可以考虑在地区两级法院范围内调剂法官。地区各县区之间距离相对较近，经济水平相当，房价相差不大，语言相通，文化相似，在交通便利的情况下，将法官从一个县法院调往另一个县法院，从市法院调往县法院，都不会给法官的家庭生活造成太大的影响。这样既能实现法官的流动，又能确保法官安心工作。

在考虑法官配置时，可以根据每个法院的案件数量，在地区两级法院的范围内综合考虑员额法官的分配。法官的配备应立足于现在各法院收结案情况，案件数量较多的法院，给予较多的法官，收案数较少的法院，可以少配一些法官。未来考虑增加法官职数时，新增的法官优先配置给案件增长迅速的法院。

在地区两级法院间均衡法官配置，根据案件数量确定法官数量，可以均衡不同法院法官之间的案件负荷，避免案件数量较多、案件增长迅速的法院在员额制改革后出现更严重的“案多人少”问题。

(二)建立法院人员分类管理制度

由于我国一直把增加法官数量作为解决“案多人少”问题的举措，近三十年来法院的增编增员制造出了一支全世界最庞大的法官队伍，导致了司法职业大众化，司法官身份泛化等大量问题的出现，过多的人员导致法官队伍整体素质降低。员额制改革的要求是将优秀法官从法院队伍中区分出来，提高法官待遇，抬升法官地位。由于法官资格直接与现实利益挂钩，员额制改革的过程必然导致法院内各个群体之间的利益博弈。法院内部严重的行政化，长期的科层化管理导致审判法官成为法院内的“弱势群体”，在法官员额争夺过程中，真正能办案、会办案的人反倒处于弱势。与负责推动本次改革的行政综合等部门的人群相比，优秀审判法官在争夺法官员额的博弈过程中不占优势，员额制改革很可能成为一场“逆向淘汰”，出现“劣币淘汰良币”的结局。

笔者认为，可以通过区分法官、法官助理和其他人员，明确法官的任职条件和岗位职责，将不符合法官任职条件的人拒之门外，确保将优秀的审判人才选入法官队伍。为了避免员额制改革的结果挫伤法院队伍整体的工作活力，在员额制改革之前，可以通过聘用制方式增加审判辅助人员，大量招录法官助理、书记员，补足辅助人员缺口，确保法院案件审理正常进行。

明确法官助理、书记员等各类审判辅助人员的职责，针对不同岗位职责，建立具体到个人的法院业绩考核体系。一方面，可以通过考核竞争激发各群体人员的工作积极性；另一方面，可以通过考核约束人员行为，为法官管理法官助理及其他辅助人员确立制度依据。如果不这样做，员额制改革后，法官将无法管理自己的助理，审判团队难以组建，也无法高效运转，将影响到员额制改革的效果。

当下进行的司法改革，一定程度上突破了现行法律的规定，司法改革“违法”，一直为人诟病，无疑授人以柄。当改革推进到一定程度，应将改革后确立的司法制度及时上升为法律，由专门法律规定法官的数量、职业保障、法官和专门人员的职责等。各个法院法官的数量由专门法律规定，不得随意增编减员。人员分类完成后，应根据人才在市场上的价值，科学定位各类人员的工资待遇，并确定工资福利调整机制。

(三)法院内均衡案件分配

员额制应与其他改革措施协同推进。各项改革措施应确立先后顺序，员额制改革不能单独推进，甚至不应该首先推进，应作为整个改革体系中的一部分协同推进。笔者认为，为了避免法院内已经形成的行政化管理对员额制改革措施的异化，充分释放法院内部审判潜力，在推进员额制的同时，应对法院内设机构进行大幅度调整，撤销无用的部门，合并职能相近的庭室，一类审判只设一个大业务庭，减少管理层级，弱化法院内的科层化色彩。

员额制改革完成法官确定后，一方面，要推动法官群体走向专业化，刑事、民事、商事、行政等案件应固定由专门的审判团队负责，每个审判团队固定办理特定类型的案件，通过分工提高司法效率；另一方面，在从事同一类案件审判工作的法官之间，要均衡案件负荷，以整个群体的能力来应对某一类案件的增长，避免法官之间在案件负荷方面出现过大的差距。

如果单独推进员额制，不对法院内设机构和分案方式进行改革，在员额制改革后，由于法官绝对数量减少，人均办案压力增大，身处不同庭室，审判不同类别案件的法官之间的案件负荷差距会进一步加大，入额法官之间“忙闲不均”的情况会更加明显。近些年，民商事案件数量增长较快，在未来可能会进一步增长，从事民商事审判的法官可能会因为办案压力过大，或者选择放弃员额，离开法院，或者疲于奔命，难保质效。

在法官之间均衡案件负荷，有利于充分发挥每一位员额法官的工作潜力，实现法官队伍整体办案能力最大化。

(四)建立立法、执法、司法常态化交流机制

虽然“案多人少”的问题没有成为全国法院的普遍现象，但案件数量过多已成为困扰经济发达地区法院的严重问题。过多的待决案件，会损害法院作为一个专业机构应有的裁判品质，让法官疲于奔命，导致案件积压，影响司法公信力的提升。案件数量过多，也会阻碍员额制改革的推进，当良好的制度设计初衷在浩瀚的案件面前无法实现时，中国法官的职业道路将更加艰辛。

法院应建立与政府常态化的沟通机制，通过与多方沟通交流，提高执法规范化水平，从源头上减少进入法院的案件。通过调研报告、专项分析等方式加强与立法机关的沟通，预测制度变化带来的司法影响，尽量减少立法、文件、司法解释等因素对法院案件数量的影响。发布典型案例，进行司法公开，引导社会公众根据既定的规则预测自己行为的结果，减少纠纷的产生。

六、结语

目前，我国经济进入结构深化调整时期，数十年积累的各种问题集中爆发，大量问题以矛盾纠纷的形式进入司法渠道寻求解决，司法需求不断增长。持续增长的案件数量要求进一步提高法官队伍素质，改进司法质效，当下推进的法官员额制度是实现法官职业化的重要路径。由于员额制改革涉及法院内部利益格局调整，再加上各种外部条件的局限，笔者认为，此项改革推进过程中可能出现“劣币驱逐良币”的现象，导致一线资深审判法官从法院流出，最终影响到减少法官数量、提高法官队伍素质这一改革初衷的实现。

对于法院的“案多人少”问题和“员额制”改革问题，学界早已给予了高度、长期的关注。有众多的文章对此进行分析、探讨，但由于难以进入法院内部，没有顺畅的渠道获得法院内部案件数量和人员配置等重要司法数据，学者对法院“案多人少”和“员额制”的研究都基于最高人民法院提供的全国性、全局性、笼统性的数据，难以对某一地区法院面临的问题进行针对性的分析和论证。

我国的基本情况是各地之间差异巨大，经济、社会、文化发展程度迥异，能真正解决问题的对策必须具有极强的针对性。因此，本文尝试以S省H市法院2010年至2015年六年来的各项人、案数据为基础，探讨我国法院面临的“案多人少”问题在地方法院的具体表现，以准确界定经济欠发达的地区法院推行员额制所需要面临的矛盾和问题。这些将为深化司法改革、确保员额制改革成效提供另一种分析视角。