怎样准确认识党内法规的性质

丁芝华

【摘要】国内研究中对我党的党内法规的性质是否属于法的“二分法”判断并不适当。由于其调整对象的复杂性，党内法规实际是由多个具有不同性质的部分构成的。部分属于一般的社会规范，而部分具有“准法律”的性质。准确认识党内法规的性质，能够推动对它的全面、深入研究和科学完善、党内治理乃至社会主义法治国家的建设。

【关键词】 党内法规 性质 复杂性 社会规范 准法律 【中图分类号】D62 【文献标识码】A

党内法规性质问题值得关注

作为一个基本问题，党内法规的性质是我们认识和研究党内法规乃至推进党的制度建设的前提和基础，因而在国内相关研究中得到了较多的关注。对该问题，存在两种截然相反的观点：

一种观点认为党内法规属于法的范畴。这里的“法”并非人们通常理解的法，而是所谓的包括软法在内的现代法。该观点得到了许多研究者的支持。

另一种观点认为党内法规不属于法的范畴，因为它和法有着明确的界限，只有国家制定或认可的、依赖于国家强制力实施的规则才属于法的范畴。该观点也有一些支持者。

可以看出，国内研究者对于该问题的研究主要集中在党内法规是否属于法的判断上，但这种“二分法”的处理并不适当。对于该问题的认识，仅仅以判断它属于法或不属于法是不够的。

以前研究存在的欠缺或不足直接影响了人们对党内法规的认识，继而影响了党的制度建设的质量和进程。因而，亟需加强对党内法规性质的研究，对其进行深入的揭示和澄清。

党内法规调整的社会关系

作为社会规范的一种，它是以特定的社会关系为调整对象的。确定它的性质，首先需要分析它调整的社会关系的性质。由于我党是《中华人民共和国宪法》确定的执政党，多年来一直处于执政和领导地位，它的部分组织机构也具有“准国家机关”的性质和地位，因而党内法规所调整的社会关系的范围比较广。如它调整我党的建立和运行中在其内部所产生的诸多社会关系——党内关系。再如它调整我党与国家机关、企事业单位、社会团体等非党组织或群众产生的关系。从上可以看出，党内法规调整的社会关系呈现出复杂性的特点。也正因为此，它在国家和社会运行中所处的地位和所起的作用也比较复杂。

党内法规的划分标准与构成

根据其调整的社会关系的不同，党内法规可分为三个部分。第一个部分是主要调整党内关系的党内法规，主要用于调整党的组织机构之间的关系、党的组织机构与党员之间的关系和党员与党员之间的关系，其中少部分规则也调整党与非党组织、群众之间产生的关系，仅对党的组织机构和党员具有效力，在实施上不依赖于国家强制力，与国家法律存在较大差异，不适合归入法或法律的范畴，在性质上总体就是社会规范的一种。如《党章》、《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党地方委员会工作条例》等。这个部分所占的比例最大。

第二个部分是调整党内关系以及党与非党组织或群众产生的社会关系的党内法规，仅对党的组织机构和党员具有效力，在性质上与第一个部分基本相同，总体上也是社会规范的一种。如《中国人民解放军政治工作条例》、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等。这个部分所占的比例较小。

第三个部分是既调整党内关系，也调整党外关系的党内法规，不但规范党的组织机构和党员的行为，而且规范相关的非党组织及其工作人员的行为，不仅对党的组织机构和党员具有效力，也对相关的非党组织及其工作人员具有效力，在实施上尽管表面上不依赖于国家强制力，但具有相当的强制性，因为部分党的组织机构具有类似于“准国家机关”的地位和性质，而且对相关非党组织及其工作人员能产生“实质性”的影响力，因而它在性质上属于“准法律”。如《干部教育培训工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等。这个部分所占的比例较大。

从另一个角度上看，党内法规中调整党内关系或党与非党组织或群众产生的社会关系的规范又可分为两大类，一大类是规范党的内部管理活动的党内法规，另一大类是规范党的执政活动的党内法规。由于我国没有制定《政党法》，对政党的参政、执政活动没有专门的规范，后者对规范我党的执政活动具有重要作用，对于规范其他政党的参政活动也具有一定的典范作用，因而党内法规在现实中起着《政党法》的作用，在性质上也可视为“准法律”。

如何准确认识党内法规的性质

准确认识党内法规的性质能够推动对党内法规的全面、深入研究乃至它的理论体系的建立。党内法规的性质在其诸多基本问题中是一个根本性的、全局性的问题，是把握其他基本问题的基础和关键，可谓“基本中的基本”。在我国的国家和社会运行中，党内法规是一种相对特殊的社会规范，它的性质较为复杂。对它而言，只有明确了它的性质，才能够对它的功能、内容、形式、结构、特点、运行、作用等问题展开深入研究。例如，对它的作用的研究，在明确它的复杂性质以后，就不會仅仅从应然的角度上去分析。在对前述诸多问题进行的深入研究的基础上，构建它的理论体系也将水到渠成。

准确认识党内法规的性质能够推动党内法规的科学完善乃至制度建设。当前，我党正在致力于党内法规的完善。2013年，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》就确定了近五年的完善党内法规的具体方案。我党的党内法规数量庞大，内容繁杂，完善它的工作非常艰巨。明确了它的性质，才能够真正掌握它的总体情况，清楚认识到它存在的一些问题，合理确定完善它的重点，从而加快对其完善的步伐。例如，完善的重点从总体上看应是主要调整党内关系，以及既调整党内关系，也调整党与非党组织或群众产生的关系的部分，而不是既调整党内关系，也调整党外关系的部分。党内法规的完善是党的制度建设的核心，实现和加快党内法规的科学完善，明显能很好地推动党的制度建设。

准确认识党内法规的性质能够推动我党的党内治理乃至社会主义法治国家的建设。不可否认，党内法规在党的运行和建设乃至国家和社会的运行中都具有非常重要的地位和作用。然而，中国共产党的党内治理与社会主义法治国家的建设是两个不同的领域。从应然的角度上看，党内法规与法律也应有明确的区分。明确当前的党内法规的性质，有利于在将来逐步理清党内法规与法律的关系以及党内治理与社会主义法治国家的建设的关系，将党内法规中具有“准法律”性质的部分适时、合理地转化为法律，合理确定党内治理的内容、范围和重点，使社会主义法治国家的建设能够严格遵循法治的精神和原则。这些对于我党的党内治理乃至社会主义法治国家的建设都将会产生重要的推动作用。

（作者为山东交通学院交通法学院教授）

【参考文献】

①罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社，2009年。

②曹秋龙：《依法执政背景下的党内法规性质研究》，《学术探索》，2015年第5期。

③姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲