我国非营利组织与政府互动关系研究

摘 要：自改革开放以后，国家先后出臺了一系列法律规章，促进了非营利组织的发展。但由于我国政府对社会的管控能力较强，管控思维延续。因此，政府与非营利组织之间的互动关系明显处于一种不对立的状态，非营利组织附属于政府部门。研究我国非营利组织与政府的互动关系具有重要意义。

关键词：非营利组织 政府 互动研究

一、相关概念界定和理论基础

1.相关概念界定。

1.1非营利组织。有关非营利组织的界定，国际上还没有统一的意见。比较有代表性的是美国霍布金斯大学的教授莱斯特·萨拉蒙，他认为非营利组织必须符合组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征。萨拉蒙的定义得到了大部分学者的同意，影响较广。我国非营利组织分为民间非营利组织和官方非营利组织，民间非营利组织主要指，由民政部登记注册的非政府性、非营利性的社会团体、民办非企业单位和基金会等；官方非营利组织指一些不以营利为目的但受到政府管辖的事业单位。

1.2.政府。一般意义上的政府指的是国家的行政机关，是国家权力机关的执行机关。我国的政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。因此，我国政府职能涉及到经济、政治、社会、文化等各个方面，在国家正常运行中起到至关重要的作用。

2.非营利组织的理论基础。

2.1政府失灵理论。所谓的政府失灵指政府在提供公共物品的过程中存在局限性，存在资源浪费和效率低下的问题。主要表现在三个方面：一是政府作为公共物品的提供主体，往往不能满足每一个公民对公共物品的需求。二是政府在提供公共物品存在着资源浪费和效率低下的问题。政府行为的低效率往往被人诟病。三是政府会出现为谋求自身利益而导致公共利益的偏离。当前，政府一个引人注目的趋势便是政府自主性的加强，政府权力的扩大导致了往往会违背自己的宗旨，谋求个人利益或个人私利。政府失灵的存在为非营利组织存在和发展提供了契机。

2.2公民社会理论。公民社会，也称市民社会或民间社会，该词来源于西方，最早可以追溯到古希腊时期。20世纪80年代以后，公民社会发展成一股洪流，其影响也越来越大，得到了世界上大多数国家的认可和接受。公民社会能够反映出该社会民主化的进程和公民的素质。由于西方发达国家民主化进程较快，公民社会在西方得到了长久的发展。而我国的公民伴随着社会主义市场经济的确立和社会主义政治制度的改革，起步较晚。近年来，我国的公民参政议政的积极性提高，社会中涌现出一大批社会组织或者社团，公民社会在我国正在兴起。

2.3治理、善治理论。20世纪90年代以后，随着公民社会的深入和各社会组织的发展，他们对公共事务的影响越来越大，一个新的潮流和新的理论开始出现。治理理论的产生进一步正视政府与市场、政府与社会的关系。“治理”一词虽然难以界定，但治理能推动公共事务的管理和公共利益的协调，却是大家公认的。因此，治理的目的就是为了增进公共利益，在增进公共利益的过程中，公民的行为得到有效的引导和控制。当然，治理不是万能的，它也存在责任与效率、竞争与合作的各种矛盾。为了克服治理的失败，学者又提出了“善治”的概念。善治更强调合法性、责任性、回应性和有效性。善治实际上是还政于民的过程，重视公民社会的影响作用，公民社会是善治的基础。善治理论能促进非营利组织健康有序发展。

二、当前我国的非营利组织与政府互动现状

总体上，我国政府与非营利组织处于一种不平等状态，非营利组织附属于政府。具体表现如下：

1.非营利组织过度依赖政府。我国自古就缺乏国家—社会的二元对立关系，公民社会的出现是从改革开放之后开始的。尽管改革开放给社会带来了新气象，但政府对社会直线管理的思维一直延续下来。就目前而言，社会领域仍然受到政府的严格控制，因此，非营利组织与政府的关系属于从属性的，不对立的二元状态。一方面，非营利组织的财政来源依赖于政府的资助或扶持，据不完全统计，非营利组织运作资金的50%以上来源于政府。另一方面，我国政府将非营利组织作为政府人员分流的目的地，非营利组织往往带有行政级别，完全被“行政化”了。总体来说，非营利组织作为政府的附属物，其发展受到政府的制约。

2.政府对非营利组织认识上存在偏差。我国政府对非营利组织的认识存在偏差，认为非营利组织的发展势必要影响到政府的执政效果，往往将非营利组织作为政府的对立面。这就导致了在实际的运作过程中，对非营利组织过分进行管制。其次，政府对非营利组织实行双重管理体制，制约着非营利组织的发展。此外，政府职能转变本是将权力下放，政府由“划桨”向“掌舵”转换。但现实中，政府职能转变的阻力较大，没有在该退出的领域退出，政府仍管理着社会生活的大部分，非营利组织发展的空间非常狭窄。

3.法律制度的不完善。改革开放之后，我国已初步形成了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及各地方、各部门形成的地方性法规或部门规章。但这些法律规范总体指导性较强，但立法层次低，操作不足，不配套，特别是还没有形成一套完整的、专门的非营利组织的法律，还有一些领域处于法律的真空状态。比如，国家在一些民办非企业单位的人事管理、财务管理、税收优惠等方面还没有明确的法律规范。另外，非营利组织内部法律规范管理不配套，还没有形成边界清晰的内部管理制度。法律的不健全在实际中会出现“暗箱操作”的现象，政府的行为会缺乏管理和规范，这就会使得政府对非营利组织的干预更加随意。

三、建立非营利组织与政府互动的新型关系——合作中竞争

1.转变认识，加强合作。政府应该及时转变观念，认识到非营利组织在我国民主化和市场经济发展中的积极作用，认识其客观存在性和历史必然性。现实中，政府失灵和市场失灵都会存在，政府只有寻求和非营利组织的合作，强化社会的自管理能力，才能更好地推进经济和社会的进一步发展。这要求政府进一步转变职能，收缩其权利边界，将原本属于社会的返还给社会，提高非营利组织的自治理能力。

2.引入竞争，良性互动。政府和非营利组织应加入竞争，形成一种良性互动的局面。在公共物品的提供上，我国政府作为唯一提供者，极易产生资源浪费和公共物品提供不足的现象。如果在公共物品的提供者中加入竞争，非营利组织为社会提供公共物品或公共服务，就能促进效率的提高。此外，在对公共资源的占有和财政资源的分配中，政府和非营利组织都可以引入竞争，通过竞争中的合作达到资源的有效利用和合理配置。应该注意的是，这种关系不属于对抗性的关系，而是一种合作与竞争的关系，因此，必须建立良好的制度或法律来进行规范。

3.完善法律体系，营造良好环境。就目前而言，无论是促进非营利组织的健康发展，还是规范政府的行为，都需要建立健全非营利组织的相关法律。具体而言：一是由政府来推动建立一部非营利组织的基本法，即《非营利组织法》。二是按照目前我国非营利组织的分类制定单行法。我国非营利组织包括三大类：社会团体、民办非企业单位、基金会。由于每一类别都有各自的特点，单行法的制定就能体现类别特点和具体情况。三是制定相应的专项法规。如建立《非营利组织税收管理条例》，对税收进行分类管理。建立《非营利组织内部管理法》，对非营利组织内部管理、财产等进行规范。总体来说，通过政府推动建立由非营利组织基本法、单行法和专项法规在内的法律制度，能够有效规范政府行为，有效促进非营利组织发展，有效实现政府与非营利组织良性互动。

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作者简介：王雪（1988—）女。山东德州人。天津市河西区职工大学。管理学硕士。助教。研究方向：城市管理、政府管理。