“泽国”困扰与城市公共排水系统滞后的矛盾分析

杨 阳，郭劲光(.东北财经大学工商管理学院，辽宁 大连 605；.东北财经大学公共管理学院， 辽宁 大连 605)

“泽国”困扰与城市公共排水系统滞后的矛盾分析

杨 阳1，郭劲光2
(1.东北财经大学工商管理学院，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学公共管理学院， 辽宁 大连 116025)

本文着眼于近年来中国城市内涝频发，将其与公共排水系统滞后进行关联，寻求并论证更为科学、合理的公共排水系统构建。具体而言，在城市内涝带来严重的直接影响与次生危害的条件下，基于国内外应对内涝的公共排水政策经验借鉴，着重论证目前中国公共排水政策制定与内涝频发的矛盾、国内内涝防治设计标准相较国外滞后的矛盾，以及公共排水系统管理体制沿革相对复杂的矛盾，并相应地提出公共排水系统的治理对策，即制定完善的排水政策保障体系及问责机制，改变传统排水模式、提高内涝防治设计标准，加强机构间横向协调、优化资源配置。

城市内涝；公共排水系统；城市基础设施；海棉城市；雨岛效应

一、问题的提出

城市内涝是指由于强降水量或连续性降水量超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。2016年入夏以来，持续的强降雨令中国多个省份及城市遭遇内涝，甘肃、陕西、山西、河北等省份以及北京、天津等城市陆续迎来大范围暴雨天气，甚至大量城市被纷纷冠之以“泽国”之名。据不完全统计，2016年已经有79个城市出现内涝[1]。另外，由住房和城乡建设部的调研结果得出，2008—2010年，62%的中国城市发生过城市内涝，招致灾害大于3次的城市就有137个。其中，最大积水深度超过50厘米的城市占74.6%，积水时间超过半小时的城市占78.9%，更有57个城市的最大积水时间超过12小时。城市的持续性内涝不仅引发交通中断、出行不便、财产损失等直接问题，还招致城市下游水系溢流污染等二次灾害[2-3]。频发的内涝事件己经给城市的持续性发展敲响了警钟。

关于城市内涝，中国近年来的应对政策法规也相继出台[4]，2014年1月起开始施行的《城镇排水与污水处理条例》，把公共排水系统滞后作为城市内涝的主要原因予以提出，明确规定无论是国家还是地方都要编制城镇排水与污水处理制度，对容易发生内涝的城市要编制内涝防治专项规划，强调多专业规划协调，体现出排水综合管理理念。2016年修订发布的《室外排水设计规范》GB50014-2006，尤其强调拟定针对超大城市内涝防治设计重现期与雨水管渠设计重现期的标准。可见，中国城市公共排水系统的修建与完善，已经成为目前政府与理论界迫切需要研究和解决的重要议题。

然而，实际情况是，即便国务院办公厅在2013年下发的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》中已经明确要求截止2015年，重要防洪城市需要达到国家规定的防洪标准，但统计数据却显示，截至2015年7月，中国城市排水防涝规划完成率仅为45.8%。全国657个城市中多达300个城市的排涝标准不达标，甚至其中的90%的老城区达不到国家排涝标准的下限[5]。因此，本文将逐层剖析城市内涝频发与公共排水系统滞后的矛盾，力求找到改进公共排水系统的措施，为城市内涝防治做出一定裨益。

二、治理机理与经验借鉴

就公共排水系统在城市内涝中的治理机理而言，城市内涝一般在雨水径流过程中发生，多频繁出现在河道径流不畅、管道超载、地表滞流地段，实质上是城市的雨水洪水管理理念、设施运行水平和工程防护标准无法应对超标准降雨所致[6]。而公共排水系统由水系和陆域两部分组成，水系排水系统是排水、涝水的出口，属于陆域排水系统的下游边界，功能是确保高重现期、长时间、大区域暴雨情况下，收集并排出陆域排水系统排出的雨水。而陆域排水系统包括排水系统和防涝系统。排水系统是中国传统的排水工程，包括连接洼地、沟渠、雨水口、地下管线的泵站和管网系统，其功能是保证1—5年的低重现期雨水的及时流出。防涝系统是指蓄存或排出超过公共排水管网能力的10—50年的高重现期暴雨径流的设施。本文所指的公共排水系统，即通过以上两个系统的共同运行，及时将收集的暴雨径流输送到适合的排放系统中，确保城市在出现超过内涝防治工程建设标准上限的暴雨天气时不至于诱发内涝危机。

就城市内涝和公共排水系统的研究一致性而言，国外许多国家和地区都给出了先进经验。德国分四步解决二者的时序性非一致性矛盾：推行社会化的管线全周期管理以及市场化运营模式，通过完善的政策法规及相关标准实施监管，借助非政府的行业性组织实施管道运行管理，运用政策杠杆引导鼓励社会配合政府实现公共利益。具体来讲，德国根据其制定的《城市建设法典》和其他涉及地下公共排水管道设施管理的相关法律法规，要求各城市都要成立由执法人员、政府官员、规划专家、人民群众等共同组成的公共工程部。利用这个非政府部门，各利益方能够相互沟通、统一负责、达成共识，制定切实可行的地下公共管道系统的建设、维护、运营、监管等相关政策。在城市公共排水系统运营方式上，德国城市普遍采用地下管道由多个企业共同参与的市场化经营方式。另外，在运用政策杠杆方面，一项切实有效的政策杠杆是德国政府提出的征收雨水排放费，这项政策不仅为公共排水管道设施建设的投资募集了大额资金，还基于鼓励、引导全社会追求经济利益最大化的角度，选择能够进行雨水循环利用的相关产品或技术。日本分两步解决二者的空间性非一致性矛盾：运用都市圈发展、自然水系与人工排流相结合、持续高财政投入等综合手段防范城市内涝，通过构建应急预警机制、日常维护井盖等排水设施、以城市地下空间综合发展促进地下管线运行管理等手段保障公共排水系统通畅。法国巴黎与英国伦敦都凭借高预见性使二者的矛盾得到了及早的控制：巴黎从1850年开始，建成了世界上最大的城市下水道体系，排水标准为5年一遇，内设应对塞纳河雨季的安全阀与涨水站。同时，城市道路两侧的下水道也能够保证暴雨频发时的排水能力，发展至1999年，巴黎已经能够完成100%对城市污水和雨水的处理。同样，伦敦公共排水系统也早在19世纪50年代就开始建设，地下水道总长1 700千米，包括三条下水道，为方便工人维修，除了排水管道直径粗大外，排水管道两边也修建有人行道，并且城市污水都是先流入净水厂清洁后再回收使用[7]。墨西哥分两步因地制宜地解决二者的矛盾激化问题：墨西哥地处谷地，四而环山，特别容易遭受内涝，前期启动深层隧道排水系统，过流能力为220m3/秒，由于人口增长与服务范围扩大，后期启动东部隧道工程，排水能力为150m3/秒，二者互为备用，共同为墨西哥雨水和污水排出城外的主要通道。

中国许多城市在解决“泽国”困扰与公共排水系统关系上，也都给出了优秀经验，且更具本土特色。赣州因地制宜地解决二者的矛盾激化问题，获得了“千年不涝”的美誉：根据城市地形地势与街道特点，进行分区排水，不仅利用福寿沟的排水干道，使雨水、污水自然排入江中，还利用12个水窗的排水干道，在水位低时，借助下水道水力冲击水窗进行排水；在水位高时，借助江水水力确保水窗紧闭，以防江水倒灌入城。香港因地制宜地化解了二者的矛盾激化问题，深层隧道排水工程普遍适用地形整体相似的城市：香港地形呈现高低分明趋势，隧道设施将西九龙集水区的暴雨经过多处积水口聚集后流向分支隧道，最后利用倒虹吸管隧道使雨水流出香港。这项工程有效降低了多个地区的内涝风险，并将防洪标准提升至50年一遇。青岛标准化设计解决了二者研究与建设的不一致矛盾：雨水管网的主干部分全部达到了3—5年的降雨重现期设计标准，尤其是暗渠，甚至达到了10—20年的设计标准。城市雨水管网系统具有很强的抵御内涝的能力[8]。

三、目前中国城市内涝与治理的矛盾分析

受全球气候变化与城市化进程的影响，中国降雨密集度与强度近年来呈现明显集中与增强趋势。伴随降水概率的大幅增加以及雨岛效应的面积扩大，城市发生暴雨及内涝事件的频率与强度增大。内涝危险系数的提高对中国城市公共排水系统的可持续发展提出了重大挑战。然而，公共排水系统的时序性发展滞后使得二者之间的矛盾加剧，城市内涝问题的研究理论和方法不成熟使得二者之间的矛盾深化，针对内涝事件频发的控制标准匮乏与公共排水法律法规的空间性发展滞后使得二者之间的矛盾恶化。

1.公共排水政策制定与内涝事件频发的矛盾

受全球气候变化的影响，频繁出现的暴雨天气给人民生活、城市运转、社会管理带来了巨大影响，再加上某些城市的排水设施建设滞后、应急管理与调蓄雨洪能力不足，造成了损失严重的暴雨内涝灾害。因此，为了提升城市的安全保障水平、提高减灾防灾能力、保障人民的生命与财产安全，国家与地方政府必须加强公共排水系统的法律制定，编制公共排水防涝的制度规划。中国现有的公共排水政策如表1所示。

表1 中国公共排水政策

资料来源：本文整理。

然而，由政府提供的公共物品并非仅凭借公共政策的制定就能实现有效管理。中国公共排水政策虽已制定并完善，但在政策执行过程中，城市的排水管理体制历经多次变迁[9]，从建国初期的块状管理过渡到20世纪80年代的规划、建设分离模式，再到90年代兴起的规划、建设、管理分离模式，直至90年代后期兴起的城市水务一体化管理，使得城市给排水基础设施管理模式变得更加复杂，公共管理部门之间相互脱离、缺乏综合性，使得公共排水政策不能得到有效规划、协调、执行。最终结果是：近年来，城市暴雨导致的内涝事件逐年递增，危害程度不断加大，中国许多城市和省份遭遇暴雨并引起严重内涝事件频发(如表2所示)。

表2 中国近年内涝事件统计

资料来源：本文整理。

2.国内内涝防治设计标准相较国外滞后的矛盾

公共排水系统的主要功能是确保在高重现期、长持续期、大范围区域的暴雨来临的情况下，收集和排出雨水。因此，做好洪涝灾害的防范和处置，才能维护人民正常的生产、生活和工作秩序，保证城市功能正常运转。然而，中国的城市建设大多数是“重地上而轻地下”，忽视地下排水工程的建设，地下排水设施与管网布置与地上城市建设发展的速度不一致，导致地上地下设施配套不相匹配[10]，特别是中国的雨水管渠设计重现期*雨水管渠设计重现期，应根据汇水地区性质、城镇类型、地形特点和气候特征等因素，经技术经济比较后确定。，即使在《室外排水设计规范》GB50014-2006 (2016年版)已经做了更新，由于其刚刚制定颁布，中国的城市仍然沿用《室外排水设计规范》GB50014-2006(2011年版)的标准，普通地区的雨水管渠重现期定为1—3年。但相较发达国家，中国的管渠设计标准仍然偏低，如表3所示。

表3 中国目前雨水管渠设计重现期与发达国家和地区的对比

资料来源：《室外排水设计规范》GB50014-2006(2016年版)。

内涝防治设计重现期是根据雨水管渠设计重现期制定，由于目前中国还没有具体的内涝防治设计标准，内涝防治设计重现期就成为指导和规范内涝防治设施的设计标准[11]。在《室外排水设计规范》GB50014-2006(2016年版)中做出规定，中等城市和小城市为20—30年，大城市为30—50年，超大城市和特大城市为50—100年。然而，此标准与发达地区和国家相比较，仍有一定差距：中国香港的主管道为200年，郊区排水渠为50年，英国为30—100年，澳大利亚和美国为大于或等于100年，日本为150年[12]。

3.公共排水系统管理体制沿革相对复杂的矛盾

中国城市公共排水系统管理体制历经多次变迁，从建国初期的块状管理到20世纪80年代的规划、建设分离模式，再变迁到20世纪90年代实施的规划、管理、建设分离模式。直至90年代后期，中国兴起了公共排水一体化管理后，城市公共排水的基础设施管理模式反而变得更加复杂。另外，中国城市公共防涝系统，如河道管理也相对复杂，有的城市仍旧沿袭建国初期使用的属地管理、块状管理模式，由城建部门管理内部水系，有的城市则由水务、水利部门对河道实施管护。块状管理、属地管理成为城市雨水洪涝防治的重要问题，排水难题、特别是暴雨排水难题，更多的是需要政府及相关部门从水循环的流域角度来处理。块状化和属地化暴雨公共排水管理会割裂暴雨的水循环系统，最终导致暴雨洪水发生时需要协调更多的公共排水系统属地管理部门[13]。城市的“泽国”困扰与某些地方政府的形象政绩观相关，也与中国的历史国情相关。建国初期，国家提出先生产、后生活的号召，对城市基础设施建设的投资比例较低、投资量较少，虽然近几年城市基础建设的投资比例有所回升，但由于城市公共基础设施的遗留问题太多，大幅改善仍需时日。并且由于路面地上工程的政绩显而易见，路面地下工程的重要性只有在遇到问题时才会显现，而地方政府的治理质量考核中恰恰缺少这一部分的衡量指标，以致地方政府的公共排水系统管理一直不太重视地下排水管道的建设[14]。

然而，公共排水系统与公共防涝系统是陆域排水防涝系统的重要组成部分，在政府相关部门管理过程中，需要区分复杂的模式，协调不同部门的利益，这就可能使得排涝泵站无法收集雨水，再加上中国近期填占城市水体的事件时有发生，致使暴雨积水排不出城市。例如，2016年7月武汉市的渍水围城事件。南湖曾经是武汉市的第三大城中湖，与长江相通，在洪水期到来时，承载着为长江削减洪峰、蓄洪的重要使命。然而，南湖片区自2009年被定为重要人居核心区后，大片湿地变为居民区，由于南湖片区地势本就低洼，导致现在这个地区的排水需要耗费四五天才能完成。据调查，自20世纪80年代开始，武汉市的一些湖区就一直在填湖造城，截至2015年底，武汉市的湖泊数量减少了100个，湖泊面积减少了229平方千米，迫使武汉市出现了曾经优于水、现在却忧于水的窘况。但是，更令人堪忧的是，武汉市的填湖造城并非个案，南京市近年来的内涝事件频发也主要源自于填湖造城[15]。总体来说，城市地表不透水面积的增大，会使得原本能够进行地面渗透的水量大幅降低，绝大部分雨水转换为地表径流，再加上武汉市、南京市地势低洼的先天自然条件，城市内的雨水不能自动排入河流，必须转而通过公共排水管道收集，再经由水泵进行抽排，这就给城市公共排水系统造成了很大的压力，当雨水容量超过公共排水系统能力时，城市内涝就会发生。

公共排水系统无法满足日益增多的城市容量问题，主要取决于政府不能有效协调各部门利益，使得块状管理和责任推诿现象严重，特别是房地产开发商、地方政府利益与环保部门的三方博弈，成为城市地面雨水渗透能力减弱的主要原因之一。一方面，现在的城市地面多采用花岗岩、水泥、大理石、柏油、釉面砖等不透水材质铺设，集中分布在城市的商业街道、人行道、广场、社区中心、停车场，因而城市的路面很大面积上被硬化，城市里的雨水渗水能力大幅减弱。一般来说，在渗透能力正常的路面，雨水一旦落到地面上，地面土壤就会不断地、连续地吸收雨水并且进行储存，这一过程被称为地面的“海绵效应”。然而，有数据显示，诸如北京市等一线城市，80%的地面用沥青和混凝土等不透水材质铺设，遭遇暴雨时雨水完全不能渗透进路面，这也是近年来中国发达城市内涝更加严重的诱因[16]。另一方面，城市公共排水设施的能力不足以匹配城市不透水面积的逐年扩大。现今中国的城市化进程明显，主要体现为城市土地的硬化和城市人口的增加，带来的结果是城市不透水路面面积的增加。那么，不透水路面面积增加的直接效应表现为城市径流系数的加大，一旦路面出现硬化，路面的摩擦阻力就会减少，雨水流速就会加快，进而路面径流汇集速度加快，洪峰会提前到来并且雨水的下渗量会减少，植物与路面的截流作用会变差[17]。

四、“泽国”治理的对策建议

1.制定完善的排水政策保障体系及问责机制

城市内涝频发的原因之一在于政府和人民没有充分认识到城市雨水资源的利用能力，雨水利用、蓄积技术没有得到广泛推广，缺少相关政策支撑与引导，缺乏相关法律法规约束。一方面，完善公共排水各个环节的法律法规，做到“地上”与“地下”并重。针对中国城镇化迅猛发展的现状，可以有预见性地留足未来地下排水管线的扩容余地。例如，在地下水道管理方面，中国可以借鉴日本的经验，在城市基础设施的规划中就制定了《下水道法》，政府各部门能够做到依法办事。另一方面，健全地方性公共排水立法程序，强化地方政府现行和正在拟定的排水防涝相关规章制度的严密性。法律有了依托，才能做到有法可依，才会形成司法监督、群众监督、自身监督、舆论监督于一体的系统化监督运行机制。因此，地方政府还需要把关公共排水系统建设相关部门的主要职责，建立完善的问责机制。良性政策能够引导公共排水维护主体树立暴雨调蓄理念，问责机制能够监督公共排水建设主体和地方政府管理部门的公共行为，确保法律法规的实施和可持续发展。

2.改变传统排水模式，提高内涝防治设计标准

中国公共排水模式强调以排为主，注重雨水快速排出城外的下游水系，运用排涝泵站、排水管网等工程来解决城市内涝问题。但是，随着近几年中国部分城市内涝频发，导致已有的排水工程无法负荷不断增加的雨水径流，并且这种排水模式也对下游水系区域带来承载风险。因此，修正与更新传统内涝防治设计标准与理念提上议事日程。一方面，在旧城区改造与新城区建设中应提高排水标准。在雨量大而集中的城市，要通过对具体城市降雨类型、暴雨强度公式、设计重现期、径流系数等的研究综合得出新的内涝防治系统设计标准。另一方面，构建大排水系统，完善城市内涝防治系统。国外许多国家的城市公共排水都包含“双排水系统”，即针对常见的2—10年一遇的雨情、经由常规雨水管渠收集与排放的小排水系统，和针对超常的50—100年一遇的雨情、经由地表通道或地下隧道、绿地、道路、蓄水池、水系等组成的大排水系统。然而，目前中国只有小排水系统，仅《室外排水设计规范》GB50014-2006(2016年版)在规划中开始触及大排水系统理念，仍然没有暴雨径流应对超过雨水管网排水能力的规章安排，相应地也缺乏综合手段与工程设施。目前可行的办法是因地制宜地确定内涝防治设计标准，综合经济、地形、气候、社会各方面因素构建系统，沿江、河、海地区可采用直排方式，水资源匮乏地区可采用蓄水排水结合方式[18]。

3.加强机构间横向协调，优化资源配置

首先，中国绝大部分城市目前的公共防汛与排水工作分属城建部门与水利部门，而公共防汛工作是需要这两个部门共同完成。由于这两个部门存在行业上的设计标准差异，它们各自设计出的水闸、排水管渠等公共排水设施无法准确衔接。并且多头管理的排水模式也使得城市公共排水系统无法得到有效维护。因此，政府需要尽快做出努力，及早统一水利设施与排水的机构和部门，以确保在暴雨来临时，公共排水系统在设计、管理环节都能实现排水的效能最大化。其次，公共排水系统的基础设施规划与建设必须配套。要严格执行先规划地区的地下基础设施建设，再规划地区的地上基础设施建设，并且要有效利用公共道路下方的空间，留足预留空间，确保满足排水管线的长期需要。最后，严格控制城市中的水面率与绿地率。造成城市内涝频发的主要原因之一是地面雨水径流量增加，而地表径流量在降水强度不变时与地面径流系数成正比。因此，在公共排水系统的详细规划中应当严格控制城市水域和绿地面积的比例，要保留生态湖泊和绿地，在城市修建规划中要充分使用透水性路面，采用植草沟、下凹式绿地等地表径流控制措施确保雨水收集与利用。

公共排水系统是社会基础设施建设的组成部分，在城市内涝严重之际，也是检验政府公共服务水平和能力的重要标准，面对近年来连续出现的严峻的城市内涝，中国政府必须完善公共排水系统，加强公共服务能力和公共建设招标合作，才是真正的治理之道。

[1] 2016年上半年内涝频发海绵城市建设再引社会关注[N].经济参考报，2016-07-26.

[2] 鲁朝阳，车伍，唐磊，等.隧道在城市洪涝及合流制溢流控制中的应用[J].中国给水排水，2013,(24):35-41.

[3] 谢映霞.市规划从城市内涝灾害频发看排水规划的发展趋势[J].城市规划，2013,(2)：47-52.

[4] 林忠军.深层隧道排水系统在城市排水规划中的应用[J].城市道桥与防洪，2014, (5):143-147.

[5] 全国300多座城市防洪标准不达标[N].深圳特区报，2015-07-04.

[6] 徐连军，张善发，朱砂砾，等.城市陆域排水防涝体系构建方法与技术关键探讨[J].中国给水排水，2013,(19):141-145.

[7] 翟庚.伦敦下水道[J].北方人，2007,(2):59-60.

[8] 韩君良.基于Mike Urban的小城市排水内涝规划[D].杭州：浙江工业大学硕士学位论文，2015.4-7.

[9] 闫恺宸，赵红霞. 暴雨内涝后城市排水规划管理的探讨[J].科技创新与应用，2015,(4):52-53.

[10] 于兆华.暴雨内涝后城市排水规划管理探讨[J].科技与创新，2015,(1):49.

[11] 陈利群，王召森，石炼.暴雨内涝后城市排水规划管理的思考[J].给水排水，2011, (10):29-33.

[12] 康女句.北京市雨洪利用与建设海绵城市的探讨[J].建设科技，2015,(3):16-17.

[13] 郭航军，王红，汤大伟，等.昌平区排水管网普查成果及其应用的建议[J].北京水务,(5):50-52.

[14] 张志军.城镇雨季内涝排水不畅成因及治理[J].城市管理技术，2016, (2):60-61.

[15] 杨文明，王晓红，吴量福.利益集团是如何影响美国地方政府决策的?——道纳斯格罗夫市排水系统费用征收的案例研究[J].中国行政管理， 2015,(9):139-143.

[16] 凌剑飞.对市政排水、排污改造及管网控制的研究[J].经济与社会发展研究，2015,(3):288-288.

[17] Lee, J. G., Heaney, J. P. Estimation of Urban Imperviousness and Its Impacts on Storm Water Systems[J]. Journal of Water Resource Planning and Management,2003, 129(5):419-426.

[18] 董军刚.城市暴雨内涝灾害风险评估工具集开发与应用研究[D].上海：华东师范大学硕士学位论文，2014.66-80.

(责任编辑：韩淑丽)

2016-11-01

国家自然科学基金项目“中层管理者战略性‘意义生成—给赋’行为对组织变革压力的影响效应与作用机理研究”(71472027)；国家自然科学基金项目“省域尺度下基于灾害风险影响的贫困动态分析方法及干预机制研究”(71273041)

杨 阳(1986-)，女，山东淄博人，博士研究生，主要从事管理理论与方法研究。E-mail:shuaiyangxv@126.com郭劲光(1976-)，男，河北唐山人，教授，博士生导师，主要从事公共管理与公共政策研究。E-mail:dl_bright@163.com

F062.6

A

1008-4096(2017)02-0060-07