食品安全信息强制公开制度之检讨

殷志刚，曾祥华

(1.江南大学 法学院，江苏 无锡 214122； 2.江南大学 行政法学研究中心，江苏 无锡 214122)



食品安全信息强制公开制度之检讨

殷志刚1，2，曾祥华1，2

(1.江南大学 法学院，江苏 无锡 214122； 2.江南大学 行政法学研究中心，江苏 无锡 214122)

食品生产经营者的败德行为和消费者的不当饮食行为是引发食品安全问题的原因。食品安全信息强制公开制度因食品有毒有害物质含量等食品安全信息的生产成本较高，不是抑制食品生产经营者败德行为的最佳工具。但其可以通过向消费者传递食品中的营养成分信息等食品安全信息，以便消费者选择健康饮食，预防因消费者不当饮食行为引发的食品安全问题。在向消费者传递食品安全信息方面，我国食品安全信息强制公开制度尚存不足需要完善。因为消费者健康饮食责任意识和食品安全知识缺乏，目前我国食品安全信息强制公开制度未能充分发挥其指引消费者健康饮食决策的功能。为此，应通过立法培养消费者健康饮食责任意识，并完善我国食品安全教育制度。

食品安全；食品安全信息；强制信息公开；消费者责任；食品安全教育

食品安全问题是我国当前面临的一个突出的社会问题，如何通过法律规制保证食品安全已成为全社会关注的热点。就规制来说，规制工具的选择至关重要，因其直接关系到规制目标的实现。关于食品安全问题的成因，大多认为其是由信息不对称引发的[1]17-21。而信息不对称的规制，国内外普遍认为应优先选用干预程度较低的强制信息公开这种工具[2]116-131。但当前我国食品安全规制更偏重于诸如食品质量安全标准等干预程度更高的工具。对此有学者提出批评，认为“对于实施食品安全风险监管目标而言，温和自由式监管工具即强制性信息公开制度是比强硬家长制式监管工具更佳的方法。”[3]3-12面对当前较为严峻的食品安全形势，如何优化规制工具以增强规制效果是一个紧迫问题。基于上述主张的存在，本文拟就强制信息公开在我国食品安全规制中的应用做一番检讨。

一、食品安全信息强制公开制度的功能

食品安全问题的产生是因为食品安全风险的存在。食品中包含各类食品安全危害因素，即各种可能导致食源性疾病的有毒有害物质，包括天然毒素、药品残留、污染物等，以及食品生产经营者掺杂掺假混入的有毒有害物质[4]9。这些安全危害因素使食品安全风险成为一种客观存在，其不可能消除，但可通过控制危害因素来管理。从危害因素发生来看，其分布于食品供应链各个环节，涉及种植、养殖、收获、加工、包装、储藏、运输、销售整个过程，受控于食品生产经营者。也因此食品生产经营者成为食品安全风险控制第一责任人。

处于食品安全风险控制地位的食品生产经营者，基于诚实信用的交易伦理有责任保证食品安全。但专业化分工导致的食品生产经营者和消费者之间的食品安全信息不对称，外加食品安全属性的隐蔽性[5]87-108，可能引发食品生产经营者的败德行为[6]70，即其为谋取不正当利益不遵守食品安全风险控制要求或在食品中掺杂掺假，将不符合安全要求的食品销售给消费者。此外，食品安全信息不对称还可能在食品市场上形成柠檬效应[7]212-213，使得安全性高的食品不能获得应有的价格回报，由此导致食品生产经营者不愿意生产经营安全性高的食品，市场上最终只留下安全性低的食品。就此而言，食品安全问题是食品安全信息不对称的结果。

理论上，食品安全信息不对称引发的食品安全问题可通过信息工具来应对。针对败德行为可通过强制信息公开，即强制食品生产经营者向消费者公开食品安全信息来应对。由于食品生产经营者承担必须公开其食品的真实安全信息的义务，将会使得其利用消费者不了解食品安全信息进行欺诈的意图落空，其败德行为也就得到了抑制。针对柠檬效应则可通过食品生产经营者以广告等方式进行的自愿信息公开，或通过认证机构以认证方式进行的第三方信息公开来消除。对此，政府仅需对自愿信息公开和第三方信息公开中可能出现的虚假陈述和误导宣传进行规制*从成因上看，败德行为是因为信息不对称消费者无法了解产品坏的信息引发的，柠檬效应是因为信息不对称消费者无法了解产品好的信息造成的。因此，强制信息公开旨在抑制经营者隐瞒产品坏的信息，自愿公开和第三方认证旨在传递产品好的信息，两者因目的不同功能上不能互相替代。。

上述分析表明，从对食品生产经营者的规制角度来看，食品安全信息强制公开制度的功能在于抑制其败德行为。但抑制败德行为的工具并非强制信息公开一种，在《食品安全法》中诸如明令禁止生产经营包含各种危害因素的食品和食品质量安全标准等，都是用来抑制食品生产经营者败德行为的。只不过相比之下，食品安全信息强制公开具有对食品生产经营者经营自由限制较少、干预较弱和执法成本更少的特点，因而被认为是比其他规制工具能产生更高社会总体净收益的更佳方法[3]3-12。但何以《食品安全法》在其之外还选用了其他工具，且更偏重于其他工具呢？这乃是因为食品安全信息强制公开制度存在一个根本局限，即出于抑制败德行为的需要，强制信息公开制度应要求凡影响食品安全的信息都应公开[8]137，但这在实践上面临一定障碍。

如前所述，食品安全风险源于食品中包含的各种危害物，如污染物、药物残留、真菌毒素、放射性物质等。因此，上述各种危害物含量是判断食品是否安全的重要信息。但食品中各种危害物种类繁多*仅以食品污染物和农药残留为例，我国颁布的食品安全国家标准《食品中污染物限量》(GB2762-2012)中就规定了谷物、蔬菜、水果、肉类、水产品、调味品、饮料、酒类等20余大类食品中铅、镉、汞、砷、苯并[a]芘、N-二甲基亚硝胺等13种污染物的限量，而食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》(GB2763-2014)中所规定的农药最大残留限量涉及的农药有387种3 650项。，因此从成本收益分析来看，强制食品生产经营者公开危害物含量信息极不可欲。首先，这要求食品生产经营者对食品中各项污染物和残留物等危害物进行检测以获得含量数据，而由此产生的信息生产成本将极为高昂；其次，因上述信息量太大不能以简单明了的如食品标签的方式来公开，而只能采取其他诸如说明书等形式来公开，由此将带来消费者信息获取不便，增加消费者信息搜寻成本，影响到消费者接收信息。强制信息公开低成本高收益的优势在此不复存在。

因此，强制信息公开制度作为应对信息不对称的工具其优先性应是相对的。在应对信息不对称引发的败德行为时，当所有必要的信息都能低成本生产且能通过简单明了的方式有效传递时，相对其他干预度高的规制工具，强制信息公开确实提供了一个能带来更少限制、成本更低的实现规制目标的进路[9]241。但在消费者决策所需信息不能低成本生产且以简单明了方式传递时，其他规制工具将是成本更低的方式[8]154。由于危害物含量这一重要食品安全信息无法低成本生产并以简单明了方式公开，因此从抑制食品生产经营者败德行为来说，最佳工具不是食品安全信息强制公开，而是强制质量安全标准等其他工具。

那么，这是否就意味着强制信息公开这一工具在食品安全规制中没有太大作用余地呢？对此答案应是否定的。虽然不是规制食品生产经营者败德行为的有效工具，但其在食品安全规制中仍能发挥其他重要作用。如前所述，食品安全问题是由食品中有毒有害物质引发的，但食品中有毒有害物质并非引发食品安全问题的唯一原因。现代营养科学已证明，营养摄入不足、过剩乃至不均衡同样会引发食源性疾病。此外，食物中过敏物也会导致过敏体质人群过敏性疾病*2012年中国居民慢性病死亡率为533/10万，占总死亡人数的86.6%。参见：《中国居民营养与慢性病状况报告(2015)》，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201506/6b4c0f873c174ace9f57f11fd4f6f8d9.shtml，2016年9月12日访问。而我国食物过敏一般人群发病率为1%—2%，在儿童为8%，且其种类和范围有增加的趋势。参见赵晨野、赵振林：《食物过敏研究现状和进展》，载《医药前沿》2011年第21期。由此可见，因食物营养因素和食物过敏引起的疾病给我国人群健康带来了极大威胁。。而营养因素和过敏物对消费者健康的影响，乃是消费者自己消费选择的结果。正是消费者自己的不当饮食方式，导致了营养过剩、不足或失衡的疾病，也正是消费者自己忽略了食品中过敏物危害，才导致食物过敏性疾病的发生。从这个意义上说，消费者同样是食品安全责任人。

将消费者也列为食品安全责任人符合《食品安全法》所确立的食品安全“社会共治”的立法导向*食品安全社会共治是2015年《食品安全法》修订思路之一，目的是充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等的监督作用，引导各方参与食品安全治理，形成社会共治格局。参见张勇：《关于<中华人民共和国食品安全法(修订草案)>的说明》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942887.htm，2016年9月10日访问。从修订结果来看，消费者参与食品安全社会共治的方式主要是通过食品安全举报制度发挥监督作用。但基于食品安全与消费者行为的关联性，消费者承担预防由不当饮食行为引发的食源性疾病的食品安全责任，应该也成为消费者参与食品安全共治的一个方面。，也符合上世纪90年代以来世界范围内消费者保护中确立消费者责任的趋势*传统消费者保护法，从消费者和经营者双方经济实力不对等，交易结果对消费者实质上不平等出发，对消费者进行倾斜保护。处于这种立法理念下的消费者是一个“弱而愚”的形象，其是受保护者，享有权利但不承担义务。20世纪90年代以后，发达市场经济国家消费者保护政策发生了转变，在保护消费者同时强调促进消费者自主自立和合理消费，由此形成了消费者责任理念。立法和司法上对消费者形象的设定相应发生了改变，传统上“弱而愚”的弱势消费者转变为拥有通常信息、注意力及理解力的普通消费者。消费者法律地位也随之发生变化，在享受权利同时也需承担义务。参见邢会强：《论消费者的责任》，《北方法学》，2013年第5期。。在食品安全治理中将消费者列为食品安全责任人的正当性在于，与有害有毒物质造成的食源性疾病不同，营养因素(含过敏物)导致的食源性疾病是由消费者自身不良饮食方式引发的。前者是由消费者食用了食品生产经营者提供的不安全食品引发的，因此可归责于食品生产经营者。而后者不是因为消费者食用了不安全食品，而是因为消费者饮食方式不当造成的，因此不可归责于食品生产经营者。相反，其是消费者选择的结果，可经由消费者正确选择而避免，因此应归责于消费者自身。上述分析表明，消费者承担预防由不当饮食行为引发的食源性疾病的食品安全责任有其充分根据。

消费者作为食品安全责任人，其义务就是遵守健康饮食理念做出健康饮食选择。但其前提是，消费者必须拥有做出正确选择所需的营养信息等食品安全信息，唯其如此，消费者正确选择才能实现。在这里，食品安全信息不对称再次成为障碍。所以，确立消费者食品安全责任人地位首先应在制度上保障消费者能获得决策必要的信息，而强制信息公开恰恰能提供这样的制度保障。因此，食品安全信息强制公开制度在食品安全治理中具有了另一重作用。其通过发挥向消费者传递食品安全信息的功能，帮助消费者获得决策所需信息，进而做出正确选择，使得消费者在食品安全治理中也得以承担其应有的责任。而食品安全信息强制公开制度也因此在食品安全治理中成为落实消费者食品安全责任人地位的工具。

二、我国食品安全信息强制公开制度实证分析

应用强制信息公开工具必须设定标准以明确哪些信息应通过何种方式被公开[9]239。因此食品安全信息强制公开制度的建立需解决两个基本问题：首先是食品生产经营者应用什么方式公开食品安全信息；其次是食品生产经营者应公开什么内容的食品安全信息。对这两个问题的回答，构成了食品安全信息强制公开制度的内涵[3]3-12。在消费品市场上，从商标及商标注册发展出来的产品标志——标签，一直发挥着传递商品质量信息的功能[10]1-3，产品标签因而成为经营者公开其产品质量信息的主要方式。食品标签因此也就成为食品质量信息，尤其是食品安全信息公开的主要方式。在内容上，最初食品标签上标注的信息主要是食品成分，其目的是防止生产商掺假或加入有害物。此后食品科技的发展使得食品种类更为丰富，而人们口味也更为多元化，食品标签上标注的信息扩张到营养信息和食品加工信息，其目的变成满足消费者选择需要[8]137。食品标签内容上述演化恰恰反映了食品安全信息强制公开制度从应对食品生产经营者败德行为的工具到指引消费者健康饮食的功能演化。

由联合国粮农组织和世界卫生组织共同建立的食品法典委员会(CAC)，旨在制定食品标准及加工规范，协调各国食品标准立法，指导其建立食品安全体系。其中食品标签分委会负责制定食品标签标准，目前其发布的食品标签标准共9个，其中《预包装食品标签通用标准》CODEX STAN 1-1985(Amendment．7-2010)和《营养标签指南》CAC/GL2-1985(Rev．1-2011)规定了食品标签应予标示的内容，大致可分为产品属性信息、营养信息和产品加工处理信息三类[11]348-352。

食品产品属性信息是食品标签中最早被强制要求标注的食品安全信息，CAC《预包装食品标签通用标准》对其作了具体列举，主要包括食品成分信息、时效信息和食用指导信息。借助这些信息，消费者得以了解食品的食用性，以此为基础做出购买和食用决定。营养信息的标注是营养科学发展的结果。营养科学使人们越来越关注营养与健康的关系，起初是关注营养缺乏病，后来重点逐渐转移到促进健康和减少因饮食失衡带来的慢性疾病。营养科学成果对消费者科学、合理安排饮食具指导意义，而消费者了解食品营养信息则是其根据营养科学指导做出明智消费选择的前提，因此有必要在食品标签中增加营养标识的内容。为此，CAC制定了《营养标签指南》，对营养声明应包含的内容做出规定。随着食品科技的发展，食品生产加工越来越多地应用新的加工处理方法，开始出现“辐照食品”“转基因食品”等以加工方法命名的食品。应用新的生产技术生产的食品可能存在不确定风险，由此带来了食品安全的新问题。为保障消费者知情权，在食品标签中增加产品加工处理方法标示的问题被提了出来。近年来，CAC多次就辐照食品、转基因产品等的标签管理进行研讨，并取得了部分成果，如辐照食品标识要求已列入CAC《预包装食品标签通用标准》。

在我国，食品安全信息强制公开也是通过食品标签来进行的。根据《食品安全法》第34条和第67条规定，预包装食品包装上应当有标签，禁止生产经营无标签的预包装食品。上述规定表明，食品生产经营者以食品标签公开食品安全信息是其必须承担的强制性义务。按照第26条、第27条规定，食品标签标准应作为强制执行的食品安全标准内容之一，由国务院卫生行政管理部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。我国现行食品标签标准主要包括2012年4月20日开始施行的《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)、2015年7月1日开始施行的《预包装特殊膳食用食品标签通则》(GB13432-2013)、2013年1月1日起实施的《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)等。这些标准是依据CAC所制定的食品标签国际标准制定的，强制公开的信息同样包括了食品产品属性信息、营养信息和加工处理信息三大类。从指引消费者健康饮食来说，其尚存局限需要完善。

在食品产品属性信息方面，依据《食品安全法》第67条和《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)规定，强制性标注的内容与CAC规定大体一致，主要包括食品成分信息、时效信息和食用指导信息。但存在一个重大不足，即对食品或原料中的过敏源未规定强制性标注要求。目前，对于预防食物过敏性疾病，最有效措施就是避免敏感人群食用含过敏源的食物。因此在食品标签中对食品和配料中含有的过敏源进行标注，以便于过敏人群辨识含有过敏源的食品，是预防和解决食物过敏问题的主要手段。根据CAC《预包装食品标识通用标准》(CODEXSTAN 1-1985，Rev.1991)规定，8种会引起过敏反应的食品和配料应在食品标签中予以标明。而我国直到2012年4月20日开始施行的《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)才第一次对食品和配料中的过敏源提出标注要求。该标准列举了易引起过敏的8类食物及其制品，但仅将其作为推荐标注内容。这对过敏人群保护不利，需要将其由推荐标注内容改为强制标注内容。

在食品营养信息方面，按照《食品安全法》第67条规定，只有专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，也即预包装特殊膳食用食品，才有营养信息强制公开的要求。《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)也将强制标注营养信息的食品限于特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品。从指引消费者健康饮食预防营养因素造成的食源性疾病来说，上述规定无疑是不完善的。对此，《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)予以了弥补。依据该标准，营养标签应是预包装食品标签的一部分。该规定将营养信息强制公开的食品的范围由预包装特殊膳食用食品扩展到预包装特殊膳食用食品以外的所有预包装食品，起到了完善《食品安全法》和《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)对营养信息强制公开规定不足的作用。

在食品加工处理信息方面，《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)规定，食品如经过电离辐射线或电离能量处理过，应在食品名称附近标示“辐照食品”；配料如经电离辐射线或电离能量处理过的应在配料表中标明。这一规定较好地满足了消费者知情权。对转基因食品，则要求其标示应符合相关法律法规的规定。2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，规定了农业转基因生物强制标识制度。但转基因生物与转基因食品是两个不同的概念，只有转基因生物可食用或其被加工成食品时转基因生物才成为转基因食品。从这个意义上说，该条例并非关于转基因食品强制标识的规定，目前我国还没有专门针对转基因食品标签的规定[12]105-112，不能满足保障消费者知情权需要。从目前世界各国关于转基因食品标识规定来看，欧盟管理最为严格，其从保护消费者知情权出发，规定食品中包含的转基因成分含量超过0.9%的必须标注[13]277-281。考虑到目前关于转基因食品安全性科学研究，尚不能确定其可能引起的不利后果以及这种后果发生的概率，我国有必要借鉴欧盟做法对转基因食品标识规定进行完善，以充分保护消费者知情权及其自由选择权。

三、当前我国食品安全信息强制公开制度实效评估

如前所述，食品安全信息强制公开制度具有指引消费者健康饮食的功能，其可以引导消费者以食品营养信息为依据合理安排饮食，防范不当饮食方式引发的食源性疾病；也可以引导过敏体质人群以食品过敏信息为指引，避免食用含过敏物的食品，预防过敏性疾病；还可以引导消费者以转基因食品标识为参考，自行选择和决定是否食用转基因食品，等等。通过上述指引作用，食品安全信息强制公开制度使得消费者在食品安全治理中也可以承担其应有的责任。

那么，在目前我国食品安全规制中，食品安全信息强制公开制度有没有发挥其指引消费者的预期作用呢？从强制信息公开制度的作用机制来看，其作用过程为：经营者公开信息——消费者接受信息——消费者理解信息——消费者决策。因此，强制信息公开制度发挥其作用是有条件的，这就是消费者必须关注所公开的信息，且对接收的信息能做出正确理解，并能以所理解的信息为依据做出正确决策，只有这样强制信息公开制度才能发挥其指引消费者的预期作用[9]242。因此，要评估食品安全信息强制公开制度的实效，首先应探究消费者对强制公开的食品安全信息的认知情况，即消费者是否关注和理解食品标签上的信息。其次需要考察消费者决策情况，即消费者能否根据食品标签上信息做出正确选择。这又涉及两个方面情况，一是消费者是否具有健康饮食知识。因为只有消费者掌握了健康饮食知识，知道什么样的选择是正确选择其才可能做出正确选择。二是消费者是否会在健康饮食知识指导下做出正确选择。由于人的行为会偏离认知，拥有健康饮食知识的消费者也未必就会做出正确选择，只有当其知行合一时，其做出来的选择才是正确选择。

出于评估现阶段食品安全信息强制公开制度实效的目的，本文收集整理了近年来我国一些有关消费者食品安全信息认知情况和能反映消费者决策情况的调查，其结果如下。

首先在消费者食品安全信息认知方面，调查显示消费者对食品安全信息关注度不高，且存在理解障碍。关于消费者使用食品标签的一般情况，《全国食品安全调查报告》提供了一个基本概况*该调查报告是2015年10月1日修订后的《食品安全法》正式实施后，北京等40省市消协(消委会、消保委)与中国消费者报社、中国消费网等共计42家消费维权单位一起共同开展的“全国食品安全大调查”活动的成果报告，于2016年3月14日发布。。该调查报告显示，仅有54.07%的消费者在购买食品之前会仔细查看食品标签。从查看的信息看，关注食品生产日期和保质期信息的消费者为92.42%，关注食品成分信息的不到六成，关注食品添加剂、贮存条件、食品安全标识等信息的不到四成[14]。

关于食品标签上营养信息的消费者认知，表1是对近年来我国部分城市有关消费者营养标签认知调查结果所做整理。从中可以看出，在接受调查的每个城市都有不小比例的消费者不关注食品营养信息，且绝大多数消费者不理解食品营养标签内容，或存在理解上的困难。

表1 我国部分城市消费者营养标签认知状况

此外，消费者对一些食品安全信息存在认知错误。如在一项关于食品添加剂消费者风险感知调查中，受访者97.9%认为食品添加剂可能对其健康造成伤害。但事实上按照法规标准使用食品添加剂并不会对人体健康造成伤害，并且我国至今也未发生过因合法使用食品添加造成的食品安全事件[22]287-290。在这里，消费者关于食品添加剂的认识存在错误。

其次在影响消费者决策因素方面，调查显示我国消费者缺少健康饮食知识是一个较为普遍的现象。《中国居民膳食指南》*由中国营养学会颁布的《中国居民膳食指南》以倡导平衡膳食和合理营养以达到促进健康的目的，其最早颁布于1989年，并经过1997年、2007年和2016年三次修订。提供了我国居民最基本的科学健康的膳食结构平衡和营养知识，消费者对指南中知识的了解可作为衡量其掌握健康饮食知识的指标。根据中国“健康与营养调查”项目对我国9省区成年居民的调查，《中国居民膳食指南》中的知识知晓率在2004、2006、2009、2011年分别为7.8%、11.9%、14.6%和24.4%，虽然呈现为逐年增加的趋势，但整体上仍处于较低的水平[23]325-329。而在这之后的其他调查显示情况虽有改观，但总体上消费者健康饮食知识知晓率处于较低水平的状况没有根本改变*如河南省漯河市郾城区居民膳食指南相关营养知识总体及格率为60.5%，参见闫晓军、赵新涛：《河南省漯河市郾城区居民膳食指南相关营养知识知晓调查》，《预防医学情报杂志》2016年第4期；江苏苏州市居民对膳食指南知识总体知晓率为52.3%，参见赵学芳等：《苏州市居民膳食营养知识知晓率调查》，《环境与职业医学》2014年第3期；广西桂林七星区居民对膳食指南知识知晓率为40.8%，参见杜密英：《桂林七星区社区居民营养知识、态度及行为调查分析》，《四川旅游学院学报》2015年第6期。。

此外，消费者在消费决策方面还存在知行不一的现象。以低盐饮食认知和行为偏离为例。在我国消费者饮食中超标准摄入盐是一个普遍现象，其结果造成高血压发病率居高不下。因此，采用低盐饮食方式成为预防高血压的一种重要措施。但一些调查显示，尽管消费者认同低盐饮食的比例很高，但采用低盐饮食方式的比例较低*如调查显示，广州消费者认同低盐饮食的比例为89.50%，但实际采取低盐饮食行为的仅56.28%。参见廖启彬等：《广州市预包装食品钠含量现状及消费者低盐饮食认知调查》，《现代预防医学》2015第21期。烟台居民中赞同低盐饮食的有90.65%，但采取主动减盐行为的仅34.02%。参见陈云银等：《烟台市居民减盐防控高血压知识、态度、行为及影响因素》，《中国慢性病预防与控制》2014年第5期。。

如前所述，强制信息公开制度发挥作用的前提是消费者关注且能理解所公开的食品安全信息，以及消费者具有做出正确选择所需要的健康饮食知识。但是上述调查结果表明，一方面并非所有的消费者都关注食品安全信息，且存在一定数量的消费者对强制公开的食品安全信息存在理解上的困难。另一方面我国消费者现阶段缺少健康饮食知识，以及存在知行不一的情况。上述两方面情况的存在，势必会影响消费者做出正确选择，最终限制食品安全信息强制公开制度的功能发挥。因此目前在我国，食品安全信息强制公开制度指引消费者健康饮食的功能没能完全实现，某种程度上其处于失灵状态。

四、我国食品安全信息强制公开制度失灵之克服

如上所述，食品安全信息强制公开制度目前某种程度上处于失灵状态，究其根源是因为当前消费者对其在食品安全治理中也应承担责任缺少意识。由于在消费者保护立法和实践中过去我们一直适用“弱而愚”的消费者标准，强调对消费者的保护，忽略消费者责任意识的培养，结果造成了消费者责任的广泛“无意识”状态[24]55-60。反映在食品消费领域，就是消费者对自己应承担健康饮食责任普遍缺少认识，也因此导致消费者很少主动去掌握健康饮食所需食品安全知识，以致其食品安全知识贫乏，信息处理能力低下，其结果自然限制了食品安全信息强制公开制度作用的发挥。所以，解决问题的根本之道首先在于促进消费者责任意识的养成，鼓励其由不负责任的消费者向负责任的消费者转变。对此，可在食品安全治理中通过相关立法明确消费者责任，规定消费者有培养健康饮食责任意识、获取食品安全知识的义务，促使消费者认识到在食品安全治理中自己也应承担责任，从而帮助其形成健康饮食自觉性，增强其获取食品安全知识的积极性，提高其预防不当饮食方式引发的食源性疾病的主动性。

应指出的是，确立消费者责任不是要放弃对消费者的保护，而是要达到促进其健康消费的目的，因此政府仍应承担其对消费者应尽的照顾义务。为此，政府应对消费者责任意识的培养提供有效支援。基于消费者在食品安全知识方面的不足，政府在培养消费者健康饮食责任意识时应为其提供相关支持。而建立完善的消费者教育体系就是其中一部分。消费者教育能塑造消费者态度，使其意识到自身权利与责任，促使其做出有利于自身和社会的选择，还能帮助消费者成为有辨别力的消费者，增强其信息的筛选和处理能力，提升其利用信息做出最佳决策的能力[25]36-48。我国现行立法虽未规定一般性的消费者教育制度，但建立了食品安全教育制度。根据《食品安全法》第9条、第10条规定，各级政府应加强食品安全宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律法规以及食品安全标准和知识的普及工作。新闻媒体应开展食品安全法律法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，食品行业协会应宣传、普及食品安全知识。在实施方面，2011年5月国务院食品安全委员会办公室发布了《食品安全宣传教育工作纲要(2011—2015年)》(以下简称《教育纲要》)，对开展食品安全宣传教育作了具体部署。上述情况表明，我国建立了食品安全教育制度，且开展食品安全教育已有一段时间。但从消费者食品安全知识掌握来看，效果并不理想。其原因何在？这固然与食品安全教育是一项长期工作，效果很难在短期内显现有关[25]36-48，但《食品安全法》规定本身及实施中存在问题，也是导致其效果不彰的很重要原因。

首先，政府在食品安全教育中的责任不明确。修订前的《食品安全法》未就政府食品安全教育责任作规定，修订后的《食品安全法》虽规定了“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识”，但未规定承担食品安全教育责任的专门机构及其具体职责。从政府开展食品安全教育实践来看，其模式为各级食品安全协调议事机构负责组织协调，议事机构各成员单位共同参与。具体方式为国务院食品安全委员会通过《教育纲要》提出食品安全教育的任务和要求，各地区食品安全议事协调机构和各成员单位依据《教育纲要》结合本地区、本部门实际，制定食品安全宣传教育纲要或年度工作计划并开展食品安全教育活动。《教育纲要》对工作任务的规定，主要是诸如开展“食品安全宣传周”主题宣传活动等一些活动形式要求，缺少对各部门具体任务的规定。这种模式的主要缺陷在于没有承担食品安全教育责任的专门机构，而是众多政府部门共同参与。尽管参与广泛，但因对各参与部门未规定具体任务，而由其自行制定宣传教育纲要或计划，造成无法对其食品安全教育工作实效进行考评，而只能以其是否组织开展了某种形式的食品安全教育活动作为考评依据，容易使各参与部门的食品安全教育工作流于形式，虽然耗费大量人财物但不能保障效果。

其次，对学校在食品安全教育中的作用认识不够。相比其他消费者教育途径，作为正规教育的学校教育具有专门性、计划性、系统性和针对性的特点，对消费者教育也更有成效，因此充分发挥学校在食品安全教育中的作用无疑极为必要。也正因此，联合国《消费者保护准则》要求各国应在适当情形下使消费者教育成为学校教育中基本课程的组成部分，最好是成为现有科目的一部分[25]36-48。很多国家都将该项规定予以落实，将食品安全教育纳入学校教育体系，在中小学及其他教育阶段引入了食品安全教育。但我国《食品安全法》却未对学校承担食品安全教育的责任作规定，尽管在法律解释上可以将学校包括在受鼓励开展食品安全教育的社会组织中[26]29，但将其列入受鼓励参与食品安全教育的社会组织，淡化了其本应在消费者学龄阶段作为食品安全教育主要承担者的地位。《教育纲要》虽也将“食品安全进校园”列为工作任务，但未制定统一教育规划和计划，仅要求各级教育行政部门将食品安全宣传教育列入工作计划，导致了实践中各个地区的学校在食品安全教育方面各行其是，从教育形式到内容都存在极大差异，教育效果也差别很大[27]106-111。

再次，未能有效发挥食品行业协会、消费者协会等拥有专业性知识的社会组织的作用。《食品安全法》规定食品行业协会、新闻媒体都应开展食品安全教育工作，并鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全教育。《教育纲要》在工作要求中，虽也提出要“动员社会各界积极参与”，“形成政府、媒体、企业、行业组织、专家、消费者共同参与的食品安全宣传教育工作格局”，但其关于社会科普也即消费者教育的工作任务的规定，除动员学校参与外，主要就是利用新闻媒体和基层群众性自治组织的力量，活动内容主要是开展一般性宣传活动，缺少有针对性的食品安全教育活动。而食品行业协会、消费者协会等拥有专业性知识的社会组织的作用则未能得到充分利用。

上述问题的存在，暴露了我国食品安全教育制度的不足。从提高消费者健康饮食责任意识和食品安全知识水平，增强其食品安全信息利用能力出发，亟须对我国食品安全教育制度进行完善。由于单靠政府力量无法实现食品安全治理的目标，修订后的《食品安全法》从提高食品安全治理效果出发，确立了食品安全社会共治的指导思想，作为食品安全法律制度组成部分的食品安全教育制度也应遵从这一指导思想。因此，完善我国食品安全教育制度的关键在于如何在政府和政府之外的社会力量之间开展合作，形成政府和政府之外的社会力量之间既有分工又有协作的合作局面，借助各方参与主体的合力作用提高食品安全教育的效果。

首先政府应承担主导性责任。所谓主导性责任，是指政府应承担领导责任，负责食品安全教育规划、组织实施，并为其他主体参与食品安全教育提供支持。这是由政府应承担社会公共服务职能所决定的。为发挥政府主导作用，需设立专门负责食品安全教育的机构。对此，应根据《食品安全法》关于食品安全监管体制的规定，在食品药品监督管理部门内设负责食品安全教育的专门机构，而卫生行政部门和农业行政部门各自在其食品安全监管职责范围内承担辅助责任。为保障食品安全教育责任的落实，将对开展食品安全教育的财政保障和评议考核纳入《食品安全法》第7条、第8条的适用范围。同时明确食品药品监督管理部门承担食品安全教育的具体职责：1.规划指导。制定食品安全教育规划，明确食品安全教育目标、任务、计划和措施，为开展食品安全教育提供指导；2.组织实施。通过建设食品安全教育网站、开展“食品安全宣传教育月”等形式直接参与食品安全教育，采用行政合作、行政激励等方式引导各种社会力量参与食品安全教育；3.支持参与。通过对从事食品安全教育工作的人员提供培训等形式，对其他主体参与食品安全教育提供支持。

第二，学校应承担基础教育功能。所谓基础教育功能，指学校应承担培养学生掌握基本的食品安全知识的任务。这是由学校教育所应承担的社会功能决定的。学校教育的功能是进行国民教育，通过德育、智育和体育培养具有合格素质的国民。食品安全知识与国民身体健康息息相关，其理应作为学生应掌握的基本科学知识的一部分纳入智育范围。从提高教育效果来看，最有效方式就是如联合国《消费者保护准则》所倡导的将包括食品安全教育在内的消费者教育融入到基本课程中去，或者是列为基本科目之一。目前浙江、湖北、上海等地学校在将食品安全教育融入相关课程方面已经进行了有益的探索[28]223-224。对此，教育行政部门应在总结经验的基础上制定食品安全教育规划，明确学校教育各阶段的教育目标、任务、内容和融入的课程，力求保证学校食品安全教育的计划性和内容安排的阶段性、衔接性和完整性。

第三，社会组织应承担继续教育功能。所谓继续教育功能，指社会组织应在学校基础教育之后继续为消费者提供食品安全教育，使食品安全教育成为终身教育。在目前学校食品安全教育前期开展不好的背景下，这种继续教育还具有补课的功能。就承担食品安全教育的社会组织来说，主要应包括基层群众自治组织，食品行业协会、消费者协会和社区公共卫生机构，以及新闻媒体。基层群众自治组织承担食品安全教育责任的根据源于其是承担自我管理功能的自治组织，食品安全教育作为保障群众自身健康的一个措施，理应成为其自我管理职责的一个方面。而食品行业协会、消费者协会和社区公共卫生机构以及新闻媒体承担食品安全教育责任，则源于其应承担的社会责任。在上述社会组织中，基层群众自治组织虽有贴近居民和村民的优势，但其非专业性组织的特点决定了其只能承担一般性的宣传工作。而食品行业协会、消费者协会以及社区公共卫生机构，是拥有专业性知识的社会组织，在承担食品安全教育方面具有专业性优势。因此，应充分发挥其专业性优势，在它们之间开展分工，各自承担不同主题内容的食品安全教育工作*2012年6月中国科学技术协会和国务院食品安全委员会办公室共同制定了《食品安全科普宣传大纲》，用于指导各级科协、食品安全办、相关职能部门及有关社会团体和宣传媒体组织实施食品安全科普和新闻宣传工作。该宣传大纲提出了现阶段我国食品安全科普宣传的基本内容，主要包括食品安全基本知识(含健康饮食知识)、食品产业链与食品安全知识，食品安全监管知识。从内容上说，该大纲所规定的当前阶段我国消费者食品安全教育的内容是极其全面和完善的。。即食品行业协会负责食品产业链与食品安全知识教育，消费者协会负责食品安全基本知识和食品安全监管知识教育，社区公共卫生机构负责健康饮食知识教育。此外，新闻媒体由于掌握有强大的传播工具，拥有大量的受众，在食品安全教育中具有其他教育途径所不可替代的作用，根据调查目前消费者掌握食品安全知识的主渠道就是新闻媒体[28]108。因此各类新闻媒体应利用自身优势，以消费者乐于接受的方式传播食品安全知识。

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[责任编辑：秦卫波]

Reviewing on Mandatory Disclosure System of Food Safety Information

YIN Zhi-Gang1，2，ZENG Xiang-hua1，2

(1.The School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China； 2.Administrative Law Research Center，Jiangnan University，Wuxi 214122，China)

The food production operators’ immoral behaviors caused by information asymmetry and the consumers’ unreasonable dietary behaviors lead to food safety problems. Mandatory disclosure of food safety information is not the optimal instrument in regulating food production operators’ immoral behaviors，for the high costs of producing the information about food poisonous and harmful factors. But it could lead consumers to eat healthily by passing them the food safety information about nutritional ingredient etc，so that the food safety problems caused by the consumers’ unreasonable dietary behaviors could be prevented. In passing food safety information on to consumers，the current mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law is imperfect，so it should be improved. At present，the mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law could not achieve the goal of leading consumers to eat healthily，for the consumers’ lack of awareness of eating healthily and food safety knowledge. Therefore，it is necessary to build consumers awareness of eating healthily by legislation，and to perfect the food safety education system.

Food Safety；Food Safety Information；Mandatory Disclosure of Information；Consumer Responsibility；Food Safety Education

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.03.006

2016-10-24

江苏省社会科学基金资助项目(13JDB025)； 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2015JDZD016)。

殷志刚(1968-)，男，安徽繁昌人，江南大学法学院讲师，江南大学行政法学研究中心研究人员；曾祥华(1966-)，男，河南商城人，江南大学法学院院长，教授，江南大学行政法学研究中心研究人员，法学博士。

DF36

A

1001-6201(2017)03-0023-09