城市经营是政府的特殊经济职能

郝杰

摘要：城市经营是政府的一种特殊的经济职能，城市经营包含有城市经济运行，也包含城市政治、城市社会等各个领域。城市经营是一个城市为实现其经济发展战略目标并整合资源实现目标的经济活动。政府实现城市经营是我国深化社会主义市场经济的必然选择，同时也是增强政府竞争力和实现城市可持续发展的重要手段和途徑，本文首先对城市经营含义进行了解读，然后对搭建的城市经营模型进行分析，并对在城市经营中政府和市场如何实现协同提出了自己的看法。

关键词：城市经营 市场 主客体 手段 经济职能 模型分析

城市经营的本质含义是指政府通过对城市本身内外资源的分析，进而谋划确定城市的经济战略目标，并通过对城市系统资源的整合和运营实现城市经济战略目标。城市经营的提出是在社会主义市场经济条件下，在国内很多城市首先提出，特别是北京、上海、青岛、昆明、广州、大连和杭州等城市在城市经营方面取得了巨大的进展后，国内城市相继提出了各自的城市经营战略。城市经营的提出是在从计划向市场转变过程中政府应对的一个手段，政府只有主动首先实现职能的转变和适应才能进行市场经济深化改革。

一、城市经营含义分析

（一）国家经营与城市经营的区别与联系

在一个理论的封闭国家中政府可以通过调控国内资源实现经济产值的最大化，但是现实国家在处于市场经济中都会用到国内国际两个市场两种资源，因此在实际考量中我们要顺着两个方向来考虑资源的流动性。我们国家必须把视角放在全球范围内，资源的流动就是一个国际市场，现如今越来越多的国际贸易组织的出现，一方面既方便了资源的流动，但是一定程度上也限制了组织外部的资源的流入，在这个经济环境中的主体是国家，这便是国家经营，当我们把范围层次再次缩减到较小的行政区域来看就是地方政府的经营，地方政府的经营所考虑到的与国家经营相类似，但是考量的范围发生了变化，主要利用行政区域内部资源，还要考量到行政区域外部资源，国际资源也是需要考量的范围。由于各个地方之间的竞争非常激烈，地方政府要充分利用资源，通过多层次谋划和运营实现城市社会产出的最大化和城市政府租税的最大化。

（二）城市经营的是政府的特殊职能

政府作为城市经营的主体具有多种职能，经济职能是一项重要职能，在日常城市经营中，下一级的政府往往是为了完成上一级政府目标任务。上级政府和下级政府的经济目标是一致的。政府的宏观调控主要是通过经济手段、法律手段和必要的行政手段，经济手段是最为常用的手段。在宏观调控过程中中央政府的政策都是通过各级地方政府来具体执行的，但是在各个不同的区域内政府都是有着自己的局部利益。所以在整个市场经济的运行中会出现地方政府和中央政府的利益博弈，让政府的职能的实行中出现有各种利益的色彩。通过上述的分析我们得出上级政府是任务导向性，最终目标是追求效率，而下一级政府作为上级政府的代理人，存在着委托和代理的关系，在从经济学视角出发在设计城市目标管理时要采取必要的激励和约束机制。

由于在地方政府之间存在着激烈的竞争，在资源具有流动性的条件下，政府的一个主要的职能就是城市的经营与管理，政府的这一管理要同中央政府的宏观管理和地方政府的微观管理区别。地方政府作为城市代理人为城市的发展进行战略谋划，参与到激烈的竞争中，用追求效率的方式参与到城市经营中。城市政府的经营职能是政府经济职能中的重要方面，但是并不能直接把城市政府归属于一个城市的经营者，不能把城市政府的经营职能看做是宏观和微观的经营，更不能把城市经营职能看作是政府的唯一职能。因此我们在深化市场经济改革的时候，地方政府一方面要在重视宏观和微观的政策，另一方面需要充分发挥政府的政治和其他社会职能，实现城市的快速发展。

二、城市经营城市系统模型构建

（一）城市经济主客体关系分析

“manage”有着管理和经济的多层含义，这一理念在国外有着长久的发展。但是在我国关于城市经营的讨论还处于初期，因此我们必须对城市经营有一个清晰的剖析才有可能进行深入的研究。首先我们对城市经营的主客体进行分析。城市经营的主体非常明了那就是各级城市政府，城市经营是城市政府的一种行为。城市经营的客体是城市有的各种资产，是城市资发展的载体，包括所有城市可利用的土地、各类市政设施、公共服务设施、各类产权的使用权和经营权都是属于城市经营的客体，在有形的城市经营客体外还有无形的资产，例如有名称、形象、文化等。

（二）城市经营手段

城市经营的手段主要由我们之前讨论的主客体之间的关系和性质决定，城市经营行为既是一种政府行为同时又是一种市场行为，是政府在市场经济的条件下发挥市场主体作用的行为，同时在这一行为中还包含有行政行为、直接投资、垄断行为等。市场是通过价格和供给之间的相互作用来实现市场调价的，政府在市场的行为的目标是实现资源的效益的最大化，主要有企业主体和部分事业单位实施。城市经营的系统模型的搭建是由主体系统和客体系统相互作用构成。但是从各个部分细分来看，各个部分又有其自我内部生态系统，整个模型系统形成了非常复杂的结构体系。在模型运转中，各个子系统的功能是相同的，但是各个相同子要素的不同组成结构造成了整个系统的不同功能。在主体子系统的内部构成来看政府是在城市经营中处于主导地位，政府投资的公共产业企业是城市经营中的核心，他们在城市经营中遵循着服务大众和企业利润最大化的原则。对于部分拥有市场化主体的事业单位要加快市场转型升级，纯公益性事业单位在整个城市经营中起着最为基础的支撑作用。一些非营利性的组织在弥补市场和政府不足的地方发挥了重要的作用，例如有红十字组织、各类志愿者组织。城市内的个体也对城市的经营有着作用，他们是城市经营不可缺少的服务主体，是城市发展的最小要素。

在城市经营的客体中存在着资源垄断性资源和竞争性资源之分，对与垄断性客体例如土地这种资源必须由政府进行行政垄断，城市基础设施中纯公共产品由于具有非排他性和非竞争性也要求政府执行垄断，由政府成立的国有控股公司进行经营。在对于有着强竞争性的资源的经营，由市场进行调控，采用谁经营谁受益的原则。在城市经营手段方面采用有行政手段、市场手段、法律手段、社会手段等，最为主要采用的是市场手段。行政指令通过各类行政命令、指令、计划、规章制度来实现，它具有权威性和直接性的特征。市场方法采用各种市场规则进行调节。

（三）城市经营模型分析

城市经营理论分析现阶段还是比较少的，从黄文华的研究成果来看，有以资金导向为目标的城市经营理念，有以提高竞争力为目标的城市經营理念，有功能为导向的经营城市理念。以资金导向为目标的城市经营理念是从系统论视角来看待，更可以概括之前的各类城市经营理论，我们从构成经营城市的内在要素出发，通过各种主客体之间关系来构建城市系统模型。我们通过对城市经营主体、客体、手段、目标、功能的分析可以搭建一个城市经营模型系统，在这一系统中我们把上一级政府给予的考核目标进行输入系统，系统内部由经营主体和经营客体进行相互作用，在进行相互作用的过程中实现了城市功能的发挥，最终产出一定的经营结果，这一结果又经常与输入的考核目标进行对照，进行着结果反馈。

三、政府与市场协同经营职能发挥

在社会主义市场经济环境下，政府要同市场相协同经营，政府作为经营主体发挥的作用非常之大，市场在具体的产业领域内发挥的空间也是非常大的，包含有国企发展与改革，土地经营基础领域内。在半经营性质的领域内政府可以把空间让渡给市场，政府进行有效的控制和引导，让民营经济发展。凡是放开就活的领域我们尽量让市场占据，但是这种占据不是没有监管的占据，而是一种全方面监督的占据，这样做一方面可以减少政府支出，另一方面可以提高该领域的竞争效率。这里不得不提的大型国有企业改革问题，在很多国企内部由于效率低占据着大量的资源，必须进行国有企业改革进一步促进资源的有效利用，这个是在大型城市中实现城市经营成功的重要影响因素，必须首先得以解决。

土地经营是城市经营众多领域中最为重要的领域，土地作为城市发展最为稀缺的资源是任何城市发展经营的重要资本，利用现如今土地制度建立合理的城市土地利用结构是当前破解城市发展难题的重要出路。深化土地制度改革，继而建立规范的土地市场，政府既可以监管土地使用情况，又可以提高土地的利用效率。在政府和市场协同控制的土地领域可以施行政府控制一级土地市场，市场运作二级、三级土地市场。基础设施经营关键在市场化，市场化是城市基础设施建设的关键，城市基础设施发展整体规划是由政府来控制，怎么样发展是市场说了算，政府只需要看发展效果如何。一个城市要想获取长久的发展动力，必须进行强有力的经济发展和产业结构升级，对人力资源和科技进行市场化的引导，不断积累人力资源和科技力量，政府则需要进行基础性的工作，例如在教育方面注入更多的资本，夯实基础教育，发展职业教育。

政府主导经营领域只能由政府主导，例如在保护弱势群体利益、社会救助、社会福利等方面，这些领域关系到社会公平问题，政府主导这些领域具有非盈利性特征。城市规划、公共财政、电子政务等也是由政府主导的领域。城市规划科学与否是城市经营的重要内容。现如今中国城市处于迅速城市化阶段，城市发展规模不断扩展，城市规划师必须考虑到城市增长的重大潜力，根据国家发展规划和城市等级合理制定。公共财政支出是属于市场失灵的领域，只有政府才能借助国家财政的力量向社会提供这样或者那样的服务。

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