农村土地“三权分置”制度的实施难题与破解途径

张银华

摘 要：在新中国建立以来，我国的农村土地制度经历了诸多的变化，从最初的土地私有私用，私有共营、公有公营到“两权分离”经过了较长的时期，目前，农村土地“三权分置”制度主要是为了在集体所有的基础之上稳定承包权，更好地搞好土地经营，但是在实际实施过程中存在着诸多的难题，因此，本文将对“三权分置”制度的实施难题与破解途径进行详细分析。

关键词：三权分置；土地承包权；土地经营权

农村土地“三权分置”制度的实施能够更好地完善土地集体所有制，稳定农民承包权，把土地所有权、承包权以及经营权“三权分置”，更进一步地解放土地制度限制，构建新型土地制度，充分发挥我国农业的生产优势，提升现代化农业国际竞争力。

一、农村土地“三权分置”制度的实施难题

1.理论方面——分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定

“三权分置”制度下，农村土地的经营权就从承包经营权中分離出来，而面对承包权的权属范围定义方面却存在诸多的争议。学术界关于“三权分置”下承包权和经营权的权属划分展开了不同的争议，主要分为“物权”与“成员权”两大观点，在经营权和承包权的权属定位方面面临极大困难，如果将其视为物权，那么就应该对承包权实施单独确权颁证，同时其也能够作为抵押流转，但是这种观点却与其仅集体经济组织成员方可获得存在矛盾。如果将其视为债权，那么经营权就和承包权在约束方面存在矛盾，这样就会造成经营权人与承包权人之间利益冲突。

2.法律方面——承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

当前我国的法律法规在农村土地规定方面大多是针对于“两权分离”下承包经营权方面规定，对于抵押经营权并没有加以规定。《农村土地承包法》、《担保法》、《土地管理法》等方面法律法规虽然对土地承包经营权有一定的规定，但是有些在当前“三权分置”的制度下存在一定不足，“三权分置”制度也仅在地方政策方面有所提及，并未真正法律化。在各界学者对“三权分置”权属理论存在争议的期间，各种制度的实施缺乏法律规定的依据，难以实现有法可依。

3.政策方面——承包农户与经营者的利益关系难以处理

我国的农村土地一直以来都承担着社会保障和生产要素两功能，政府部门在进行土地改革过程中主要是为了最大程度发挥土地功能，实现资源的合理配置，同时还要关注农民的生活保障以及就业问题。在十八届三中全会中也对土地的承包经营权方面进行了明确，但是政策问卷依然无法摆脱农村土地双重功能的特点。兼顾土地双重功能的政策在实际实施过程中往往存在一定的困难和矛盾，承包农户与经营者的利益关系难以处理，在“三权分置”下承包权人与经营权人利益关系处理不好就会造成其实际制度实施效果。在“三权分置”的制度实施过程中，农地经营权流转的行为逐步增多，农业支持政策的对象应该是经营主体还是承包农户就难以抉择，极大地引起了承包农民的不满，因此，政策体系的平衡也是“三权分置”制度实施的关键问题。

4.经济风险——鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题

我国农村土地“三权分置”中，获得承包权需要严格的审核，而且必须要求是集体经济组织中成员，土地经营权具有一定的开放性，只要具有耕种农地的意愿，严格遵守土地农业用途性质就能够以土地流转方式获得经营权，所以，“三权分置”下经营权人并不一定是农民，可以是外来人员以及企业。但是如果农村土地流转到工商资本、外来业主，农村土地非粮化、非农化以及闲置的问题比较多，尤其是在云南等地区较为普遍。土地闲置得不到开发，当地就会存在利益损失问题，土地经营权流转抵押问题也进一步引起土地经营权方面问题。

二、农村土地产权“三权分置”制度实施难题的破解途径

1.科学合理界定承包权和经营权权能

基于承包权和经营权权能方面的冲突，“三权分置”下明确其二者之间的界定，将其进行分离，这也是“三权分置”的核心。承包权与经营权分离之后，承包权主体与经济组织关系不会发生改变，还享受土地承包权利，承包地在经营权的流转中能够获取一定的经济利益，同时还能够对生产经营带来一定的监督。如果土地被政府部门征收，土地承包人可以获得一定的经济利益补偿，土地承包权还具有继承权，土地承包权退出必须是自愿火灾有偿的，所以说“三权分置”下土地承包权应该理解为一种物权还是债权需要根据实际状况而定。

2.适时修改相关法律

法律法规经过长期的发展演变，必将存在一些不合适的地方，因此需要根据当前的实际状况来适时修改相关法律。为了更好地保障承包权与经营权分离之后依然能够独立发挥其功能，对《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律文件相关条例的修订极其重要，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任，明确三权的属性，为“三权分置”制度实施带来法律依据。

3.调整农业补贴和土地征收等政策

对于我国现有的农业补贴和土地征收等政策可以适当进行调整，合理地平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家政府在对土地进行补贴的时候应该明确分类，并将其落实到实处，充分发挥补贴的激励作用，科学地调整农耕地征收补偿政策也是很有必要的，落实承包权主体，保障农民利益，做到公平公正，破解“三权分置”制度实施中的相关难题。

4.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制

基于农村土地的经济风险，必须要放活土地经营权、允许土地经营权抵押，但是在此过程中需要对其加强管理和监督，避免一些经济风险，同时还可以做好农村土地经济风险评估，加强风险甄别和警惕，以减少土地抵押的风险，保障土地经营者权益。

三、结语

综上所述，我国农村土地 “三权分置”制度实施过程中还是存在着较多的难题，主要体现了权属理论、法律、政策、经济风险等四大方面，以上笔者结合多年的基层工作经验从这四大方面分析了“三权分置”制度实施难题以及破解途径，希望能够促进农村土地经营健康发展，推动农村经济进一步发展。

参考文献：

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