完善自然保护区管理：分级分类分区

陈建伟

自然保护区，中国自然生态保护最重要的载体和形式

中国自然保护区建设经历了60年的光辉历程，取得了骄人的成绩。目前，中国自然保护区数量达2740个，总面积1.47亿公顷，占陆地国土面积的14.83%，自然保护区面积居世界第二位。短短60年，中国自然保护区事业从零开始发展到现在这么大规模，在世界各国中是没有先例的，举世瞩目的成就是有目共睹的。

自然保护区成为中国生物多样性保护最重要的载体，是中国自然生态系统、野生动植物保护的最主要形式。中国有3500多万公顷天然林、约2000万公顷天然湿地和相当数量的荒漠植被被划建为自然保护区，90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种类、65%的高等植物群落以及300多种重点保护的野生动物和130多种重点保护的野生植物得到保护。中国的长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等重要大江大河源头生态系统、东北大小兴安岭和长白山地、横断山区等地区的天然林和生物多样性都在自然保护区内得到保护。

从1872年世界上成立第一个国家公园（美国黄石国家公园）算起，相对西方发达国家140多年的自然保护地建设历程，中国可以说是采取后发优势，实现弯道超车、突飞猛进，在自然保护区建设上取得举世瞩目的成就，赢得了国际社会的广泛赞誉。

60年建成比较完整的自然保护区体系

新中国成立后，中国科学家以特有的国家情怀、保护自然的敏感性，提出了建设中国自然保护区的提议。1956年6月，由秉志、钱崇澍、杨惟义、秦仁昌、陈焕镛等5位著名科学家在第一届全国人大第三次会议上提出的关于“请政府在全国各省（区）划定天然林禁伐区保存自然植被以供科学研究的需要”提案获得通过。由国务院交原林业部（现国家林业局）会同中国科学院、原森林工业部研究办理。于是，在百废待兴的新中国掀起了第一轮建设自然保护区的高潮，于1956年建立了第一个现代意义上的自然保护区——广东鼎湖山自然保护区，并在后来的9年中相继建立了云南西双版纳、四川卧龙、吉林长白山和四川王朗等18处自然保护区，总面积达65万公顷。之后，受政治运动和极“左”思潮的影响，自然保护区发展进入停滞状态。这一时期是中国自然保护区建设和发展事业的起步阶段。

“文化大革命”浩劫接近尾声时，自然保护区事业开始缓慢恢复。截至1978年，中国自然保护区总数达到34处，总面积为130万公顷。从1979年起，一直到20世纪90年代初期，受益于国家的改革开放政策，自然保护区建设事业开始走上正轨，各地新建自然保护区如雨后春笋般涌现。这一时期，由于《森林法》《野生动物保护法》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《自然保护区条例》《野生植物保护条例》等国家法律法规和大量地方法规的颁布和实施，使中国自然保护区的发展和建设达到了前所未有的高潮。全国共建立了600多个自然保护区，总面积达到 4300万公顷，约占国土面积的4.5%。 这是中国自然保护区建设的第二个高潮阶段，也可称为发展阶段。

20世纪90年代中后期，面对经济快速发展给中国生态环境造成的严重破坏和自然灾害频繁发生的新情况，党中央和国务院对生态环境给予了前所未有的高度重视，全社会的环境保护意识也迅速提高。社会文明程度的提高和国家财力的壮大，为加强生态环境建设提供了保障。国家开始加大投资力度，全面启动一系列生态环境建设重大工程，如天然林保护工程、退耕还林工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程等，各主管部门对自然保护区管理和发展的指导思想也有所转变，保护区管理机构对保护区的经营管理，开始借鉴国外的先进做法和经验，一些自然保护区已经在促进当地建设文明社会及經济发展中显示出优势，建立自然保护区的积极性和主动性再次得到鼓舞，各地又陆续新建了一大批自然保护区。

1997年《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》提出，到2000年自然保护区面积要占国土面积的9%左右，到2010年比例要达到10%的目标。而实际上，自然保护区数量和面积的发展早就远远超出规划预期的目标。截至2000年底，中国共建立自然保护区1276处，总面积达到1.23亿公顷，占陆地国土面积的12.4%。2010年，中国自然保护区已经发展到2541处，自然保护区面积约为1.48亿公顷，约占全国陆地国土面积的14.7%，每个10年期都比规划目标高出3-4个百分点。这是中国自然保护区建设发展的一个高潮阶段，中国自然保护区初步形成了具有较大规模，布局较合理、类型较齐全、层次较丰富的自然保护区体系和比较完善的保护管理与执法体系。

实行分级分类分区的管理

中国自然保护区建设事业已经走过辉煌的60年，为今后中国自然保护事业发展奠定了重要的基础。在今后的中国自然保护地建设中，笔者认为，应当积极推进分级分类分区的管理。

所谓分级管理，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、县）。要分清事权、人权、财权和地权（自然资源权）4个权利。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？中央管的地方和地方管的地方，四权分别怎么落实？条块关系怎么处理？这些都应该进一步明确。我国自然保护区的自然资源所有制比较多样，全民所有制林地的自然保护区和集体所有制林地的自然保护区分开处理后，不同层级政府可以行使公有自然资源的不同所有权，不同集体所有者也可以行使集体自然资源的不同所有权。有的国家级自然保护区里既有全民所有制土地又有集体所有制土地，如何妥善分权分级管理也需要加以明确。

所谓分类管理就是根据不同的保护管理目标和不同的保护对象，把保护区分成不同的、差别化的管理类型。如以物种为主要保护对象的自然保护区和以生态系统为主要保护对象的自然保护区就不一样，需要采用不同的管理方式。最典型的例子是陕西汉中朱鹮国家级自然保护区。朱鹮自1981年在洋县发现以来，通过就地保护、易地保护、野化放飞等措施，种群逐渐繁衍壮大，已由原来的7只发展到现在的2000余只。这是一个很成功的案例，但是若按照《自然保护区条例》规定的统一模式来管理，就未必有今天的结果。因为这个物种和当地人们的生活息息相关，朱鹮喜欢在沟溪里面尤其在冷水田里觅食，在村庄后面的大树上栖息，这是它的生活习性。按照条例，如果在朱鹮分布最多的地方划个核心区，不准人类活动，把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活条件。有些鸟类湿地自然保护区，候鸟迁徙停歇就几十天，其余时间没水了或者水大了，这些分布在人口稠密区的保护区，应当允许老百姓放牧、行船，这样才符合湿地自然保护区的特点。

将来，国家仍应将资金集中投在需要国家严格保护的物种和生态系统上，需要地方保护的由地方来投入，而有些保护区可以放开一些，允许当地居民开展生产生活等活动，甚至开展有限的经营活动，允许适度开展生态旅游。这样，国家对这类自然保护地就可以少投入甚至不投入，而把资金用在最需要国家从全局和长远角度重点保护的生物多样性和自然生态系统上。通过不同的管理力度、投入程度，该管的管住、管好，该放的放下、放活。

所谓分区管理是在自然保护区内部再进行多种分区。目前，中国自然保护区按功能划分为核心区、缓冲区和实验区，3个区在管理上其实仅仅只是两个区（核心区和缓冲区是一种管理办法）。我认为应该划定更多的功能区，有些区域严格保护不准人进，有些区域不仅可以进人也可以住人，有的则可以进行有限的生产经营活动，有的区可以积极开展生态旅游，有的区可以进行有控制的科学考察活动，等等。除了要保护的核心区、缓冲区以外，可以因地制宜建立生态恢复区、传统利用区、当地居民生活习俗展示区、不同要求的生态旅游区、宣传教育区等，不同要求的保护区采取不同的管理方式，然后用“一区一法”的办法固定下来。通过这种办法可以把不同管理力度的保护区该管住的管住，该放活的放活。

笔者认为，如果能把中国的自然保护区分级分类分区工作积极推进并做好，能更好地适应保护与管理的需要，适应社会和老百姓对自然生态系统的不同要求。自然保护区有责任为国家、为民族、为后代保护好全民的自然遗产，同时也有责任为国家、为人民提供科研、教育、游憩、亲近自然、享受自然的场所。