中国自然保护区：从历史走向未来

唐小平

中国幅员辽阔，地貌起伏，气候多样，山河交错，陆海承接，为各种生物及自然生态系统形成与演变提供了多种多样的生境，是世界上唯一具备几乎所有自然生态系统类型的国家。许多自然地带因资源丰富、物种珍稀、景观独特、功能多样，被誉为大自然的瑰宝。这些物华天宝能够在经济大开发的浪潮中得以保存其原真性，成为代际传承的珍贵自然遗产，离不开我国60年逐渐形成的自然保护区网络的坚强保护。

我国自然保护区发展历程

我国自然保护区建设事业是随着建国之初对自然资源保护管理的迫切需求而发展起来的。从20世纪50年代中期设立第一批自然保护区到目前，全国自然保护区总面积约占陆地国土面积的14.83%，发展过程跌宕起伏，而非一蹴而就，大致经历了以下5个阶段：

第一时期：起步阶段（1956-1966年）。1956年9月，秉志、钱崇澎等5位科学家向第一届全国人民代表大会第三次会议提出了“请政府在全国各省（区）划定天然林禁伐区，保护自然植被以供科学研究的需要”的92号提案，“急应在各省（区）划定若干自然保护区（禁伐区），为国家保存自然景观，不仅为科学研究提供据点，而且为我国极其丰富的动植物种类的保护、繁殖及扩大利用創立有利条件，同时对爱国主义的教育将起着积极作用”，并由国务院根据此次大会审查意见交林业部会同中国科学院、森林工业部办理。同年10月，林业部牵头制定了《关于天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，明确指出：“有必要根据森林、草原分布的地带性，在各地天然林和草原内划定禁伐区（自然保护区），以保存各地带自然动植物的原生状态”，并明确了自然保护区的划定对象、办法和重点地区。1956年开始，各地先后在广东鼎湖山、浙江天目山、海南尖峰岭、福建莘口、广西花坪、云南西双版纳小勐养、吉林长白山、黑龙江丰林等地陆续建立自然保护区，填补了我国自然科学发展中的空白。由于对自然保护区的认识尚处于萌芽状态，建设速度不快，至60年代中期，全国共建立（或规划）了以保护森林植被和野生生物为主要功能的自然保护区20处，面积约43.7万公顷。

第二时期：停滞和缓慢发展阶段（1967-1978年）。“文化大革命”时期，我国自然保护区事业受到严重摧残，许多已经划定的自然保护区遭到破坏或撤销。1972年我国参加联合国人类环境大会后，对环境问题逐步给予重视。1973年8月，原农林部召开了“全国环境保护工作会议”，会议通过了《自然保护区管理暂行条例（草案）》，比较全面地提出自然保护区工作规范和把自然地带的典型自然综合体、特产稀有种源与具有其特殊保护意义的地区作为建立保护区的依据。1975年，国务院对自然保护区作出了重要指示，强调珍稀动物主要栖息繁殖地要划建自然保护区，加强自然保护区的建设。农林部发布《关于保护、 发展和合理利用珍贵树种的通知》，明确要求“珍贵树种主要的原始生长地或集中成片的地区，建议有关省（区）适当划出自然保护区或禁伐区”。此后，浙江、安徽、广东、四川等省（区）相继建立了25个自然保护区。到1978年底，全国共建立自然保护区34个，总面积126.5万公顷，约占国土面积的0.13%。

第三时期：稳步发展阶段（1979-1993年）。1979年，全国农业自然资源调查和农业区划会议决定推行自然保护区区划和科学考察工作，要求在近二三年内抓好全国已建和拟建的自然保护区，提出布局、规划和对珍稀动植物保护的方案。林业部会同中国科学院、国务院环境保护领导小组联合邀请国家农委、国家科委、农业部、农垦部、地质部、国家水产总局等8个部委局对自然保护区划和科学考察等进行了研究，联合下达了《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作通知》，在全国农业自然资源调查和农业区划委员会下成立了自然保护区区划专业组，各省（区、市）也相继成立了自然保护区区划小组，开展自然保护区规划、调查和筹建等工作。1979年9月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国森林法（试行）》和《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1985年，我国颁布并实施了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，这是中国自然保护区建立、管理方面的第一部法规，为规范建立自然保护区体系提供了法律依据。1987年5月，国务院环境委员会颁发了《中国自然保护纲要》，这是我国第一个保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件，它明确表达了我国政府对保护自然环境和自然资源的政策。1988年11月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国野生动物保护法》和《关于捕杀国家重点保护和珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》，明确在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区划定自然保护区。1989年1月，林业部和农业部第1号令发布了经国务院批准的《国家重点保护野生动物名录》。1993年我国成为《生物多样性公约》和《国际重要湿地公约》缔约国之一。自此，我国自然保护区建设步入了有法可依、有章可循、与国际接轨的稳步发展轨道。到1993年，全国共建立各类自然保护区763处，总面积6618万公顷，占国土面积的6.84%。

第四时期：快速发展阶段（1994-2007年）。1994年，国务院发布实施了《中华人民共和国自然保护区条例》，这是我国第一部自然保护区专门法规，全国自然保护区管理体制开启了综合管理与部门管理相结合的新模式。90年代中期，由于受体制机制改变的影响，自然保护区发展一度较缓慢。1998年夏，百年不遇的特大洪灾在我国长江、嫩江爆发，惨烈灾情进一步唤醒了全国人民保护自然、保护生态的意识，生态建设受到党中央、国务院的高度重视。1999年开始，国家陆续启动了天然林保护、退耕还林等一系列重大生态工程。2000年6月，国家林业局为了深入贯彻中央西部大开发战略，在甘肃省兰州市召开了“加快西部地区自然保护区建设工作座谈会”，部署在大开发的背景下抢救性地保护自然资源、加快我国西部地区自然保护区建设步伐。2001年，正式启动了全国野生动植物保护和自然保护区工程，大熊猫、老虎、亚洲象、苏铁等十五大类重要物种和一批典型生态系统就地保护纳入了工程建设重点，自然保护区事业呈现快速发展势头。到2007年，我国自然保护区规模达到了一个峰值，自然保护区数量有2531处，总面积约15188万公顷，占到国土面积的15.82%。

第五时期：稳固完善阶段（2008年至今）。随着我国工业化、城市化走上快车道，加上自然保护区“一刀切”的管理方式带来了许多问题，中央与地方博弈、部门利益冲突升级，国家对自然保护区投入严重不足等原因，导致2007年以来我国自然保护区建设基本处于停顿乃至下降状态，许多自然保护区因抢救性划建时弊端较多存在调整的客观需求，许多省（区、市）没有动力新建任何自然保护区。“十二五”期间，国家发展改革委、财政部安排专项资金用于自然保护区开展生态保护奖补、生态保护补偿等政策，支持国家级自然保护区开展管护能力建设、实施湿地保护恢复工程等，使自然保护区发展回归到了稳定状态。2010年，国务院针对全国自然保护与开发矛盾日益突出等问题，出台了《关于做好自然保护区管理有关问题的通知》。2015年，为了严肃查处自然保护区典型违法违规活动，环境保护部等10部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，国家林业局开展“绿剑行动”，坚决查处涉及自然保护区的各类违法建设活动。目前全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2740处，陆域保护区总面积1.47亿公顷，覆盖了国土面积的14.8%。我国现在已经是全世界自然保护区面积最大的国家之一，基本形成了类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区网络。

自然保护区的十大贡献

自然保护区是就地保护生物多样性的战略基地，也是现有条件下人类保护自然原真性最有效的手段。正如2003年南非世界自然保护大会《德班协议》指出的那样：“我们见证最富有灵感和精神的保护区，有着最为关键的物种和生态系统的生存，在确保食物、空气和水的安全方面发挥至关重要作用，还有最独特的文化和自然遗产。因此，自然保护区最值得受到人类的特别关怀。”

我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，这主要缘于两个因素：一是第四纪冰期我国没有直接受到北方大陆冰盖的破坏，只受到山岳冰川和气候波动的影响，从而成为众多古老生物的避难所，致使我国动植物具有种类丰富，起源古老，多古老和孑遗成分，地理分布复杂，分布交错混杂和特有成分比较繁多等特征，大熊猫、羚牛、水杉、珙桐等众多特有物种得以保存至今。二是青藏高原的隆起，造就了世界独特的高地（高山与高原）生态系统，成为地球的屋脊，形成了世界独一无二的大规模高寒湿地，以及长江、黄河等完整的内陆河流生态系统；同时，因为青藏高原特殊的热力与动力作用还造就了我国独特的季风气候（东南季风、西南季风），形成并维持了世界极具特色的亚热带山地为基带的、以常绿阔叶林为基底的生态系统，形成了世界副热带高压下荒漠的变体——北温带荒漠。我国自然保护区建设的根本目标就是保护中国独特的生物资源与自然遗产，保护具有全球或区域代表性的典型生态系统，保护濒危及受威胁的物种及其生境，保护各类遗传基因。

60年来，我国自然保护区从无到有、从弱到强，在保护自然瑰宝、捍卫生态安全、守住未来福祉等方面都发挥着至关重要的作用，具体有十大贡献：

一是实现了生态系统的完整保护。我国陆域自然生态系统按覆盖类型（到植物群系）大致可以分为539种（含森林、竹林、灌丛与灌草丛、荒漠、高山高原等），水域与湿地自然生态系统可以分为165种。初步统计有91.5%的陆域生态系统类型和90.8%的水域与湿地生态系统类型已纳入有代表性的自然保护区进行就地保护，西藏羌塘、青海三江源、新疆塔什库尔干、新疆哈纳斯、甘肃与青海祁连山、内蒙古锡林格勒、黑龙江三江、江苏盐城和大丰、江西鄱阳湖、湖北神农架、贵州草海、云南西双版纳、广东湛江红树林等自然保护区保护着各地带最典型的自然生态系统，吉林长白山、河北小五台、云南高黎贡山、四川贡嘎山、贵州梵净山、西藏雅鲁藏布江大峡谷、新疆西天山、陕西秦岭保护区群、河南宝天曼、广西猫儿山、湖南莽山、福建与江西武夷山、江西井冈山、海南五指山等自然保护区保护了各地带最完整的山地植被垂直带谱。

二是成为野生动植物物种的最后庇护所。中国是世界上动植物物种最为丰富的国家之一，约有34792种高等植物、2000余种地衣、10000余种真菌；还有约7516种脊椎动物、5万余种无脊椎动物、15万种昆虫。但中国也是濒危野生动植物物种大国，中国科学院最新发布的研究表明，中国涉及绝灭等级的植物有52种，受威胁植物有3767种，需要重点关注和保护的高等植物达10102种，约占评估植物总数的39.3%；中国涉及灭绝等级的陆栖脊椎野生动物36种，濒危级动物835种，受威胁级动物407种，需关注级动物387种，约占评估动物总数的62.1%。参照珍贵、稀有和濒危程度等因素，依法列入国家重点保护的野生植物有246种和8类，重点保护的野生动物256种或种类（其中一级96种或种类、二级260种或种类），还有一批由地方实行重点保护和列入濒危物种限制国际贸易的野生动植物物种。据统计，目前有65%的高等植物群落类型和85%的野生动物种类在自然保护区内得到了保护，国家重点保护野生动植物种类的保护率达到89%。我国约75种极度濒危野生动物有88%纳入了自然保护区保护，平均保护了64%以上的野生种群。大熊猫分布区先后建立了58个自然保护区，保护了66.8%的野生大熊猫种群和53.8%的栖息地。全国有120余种极小種群野生植物，全部或部分野生种群分布在自然保护区内的占64%；水杉、银杉、铁杉、苏铁、连香树等重要珍稀野生植物的大部分原生地都建立了自然保护区。大熊猫、东北虎、亚洲象、藏羚羊、扬子鳄等旗舰物种由于自然保护区的有效保护，其野生种群都在稳步增长，栖息地在不断改善和扩大；朱鹮、长臂猿、普氏原羚、苏铁等珍稀濒危物种因自然保护区的最后庇护而死里逃生；麋鹿、野马曾经野外灭绝，通过江苏大丰、湖北石首、新疆卡山等自然保护区的重新引入，实现了野外已经消失的物种重新回归大自然。四川卧龙的大熊猫、吉林珲春东北虎、甘肃盐池湾雪豹、云南白马雪山的滇金丝猴、海南霸王岭长臂猿、青海可可西里藏羚羊、安徽扬子鳄、江西桃红岭梅花鹿、黑龙江扎龙丹顶鹤、山东荣成大天鹅、山西庞泉沟褐马鸡、辽宁大连斑海豹，以及湖北星斗山的水杉、广西花坪银杉、湖北后河珙桐、贵州赤水桫椤、四川攀枝花苏铁、广西雅长兰科植物、吉林龙井天佛指山松茸等自然保护区都因有效保护明星物种而璀璨夺目。

三是构建了生物物种自然基因库。我国是世界动植物遗传资源王国，是世界上主要作物起源中心，全国有农林作物及其野生近缘植物数千种；也是世界上观赏植物资源多样性最丰富的国家之一，估计原产我国的观赏植物种类达7000种以上，如世界200余种蔷薇原产我国82种，全球900余种杜鹃花原产我国530种，百合种质资源占全球一半以上。自然保护区的建设强化了生物物种资源及遗传基因的就地保护，许多具有极高价值的野生种质资源和基因都纳入自然保护区体系进行了有效保护，还建立了一批以蜜蜂、蝴蝶、松茸、野生稻、野大豆、野生苹果、野生茶、野山参、中药材物种、经济动植物或种质资源为主要保护对象的自然保护区，黑龙江饶河黑蜂、黑龙江科洛南山五味子、云南药山、浙江大盘山的药用植物、云南哀牢山古茶树、新疆额敏野苹果、新疆西天山野核桃、江西东乡野生稻等自然保护区都是典型的特有物种基因宝库。

四是保存了最具科学美学价值的自然遗迹。自然保护区加强了对具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠，以及具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹的保护，许多自然保护区因其优美、独特的自然景观具有极高的艺术价值，《中国国家地理》“中国最美的地方”、《森林与人类》“中国最美森林”、中央电视台“最有魅力湿地”等评选大多涉及自然保护区，西藏雅鲁藏布江大峡谷、新疆塔什库尔干的乔戈里峰、新疆博格达峰天池、青海青海湖、四川贡嘎山海螺沟冰川、张家界索溪峪山水画廊、河南南阳恐龙蛋、广东丹霞山、贵州茂兰喀斯特、辽宁双台河口的红海滩、海南东寨港的红树林等自然保护区成为了国家亮丽的自然名片，有助于唤起爱国意识，激发创作灵感，推动自然科学知识的普及。

五是守住了传给未来的珍贵自然遗产。随着自然保护区事业的发展，我国已有不少珍贵、特有的野生动植物物种和自然生态系统及天然景观区域成为世界自然遗产，福建武夷山、贵州茂兰等35处自然保护区成为世界遗产的重要组成部分，如云南三江并流世界自然遗产地就涉及云南高黎贡山、白马雪山、碧塔海、哈巴雪山、云岭5个自然保护区，四川大熊猫栖息地世界自然遗产地涉及四川卧龙、峰桶寨、四姑娘山、大风顶、喇叭河、黑水河、金汤-孔玉、草坡8个自然保护区。广东鼎湖山、甘肃白水江等33处保护区加入了联合国“人与生物圈”保护区网络，吉林向海等46处保护区列入国际重要湿地名录。全国自然保护区体系还保护了众多国家和地方遗产，包括文化和自然遗产地、重点文物保护单位、历史文化名镇名村和非物质文化遗产等，如江西庐山的历史名人文化、湖北武当山的道教文化、湖南都庞岭的女书文化、新疆哈纳斯图瓦人村寨。此外，许多道法自然、天人合一的传统农耕、渔猎、牧守生产模式在自然保护区内也得到了很好的保护，如陕西洋县的朱鹮-稻作模式、云南大山包的黑颈鹤-旱作模式、湖北星斗山的水杉-溪沟模式、内蒙古汗马驯鹿-苔藓保护模式、山东长岛的耕海-牧渔模式等，人与自然和谐，实现了国家文化和自然遗产的有效保护和可持续利用。自然保护区已经成为增进国家认同感、增强文化自信、提升民族凝聚力、建设中华民族共有精神家园的重要支撑。

六是储备了国家可持续发展的战略资源。我国的自然保护区是自然资源宝库，在设立过程中储存了森林、湿地、草原、淡水、生物、矿产等众多自然资源。自然保护区内的森林面积已占到全国森林面积的15.1%，占到天然林的28.7%，这是我国自然度最高、物种最丰富、价值最高、景观最美、效益最好、品质最精华的森林。自然保护区还保护了我国1634万公顷的湿地，占全国湿地面积的30%，其中自然湿地1540万公顷，占到自然湿地的33%，40%的沼泽湿地和30%的湖泊湿地都在自然保护区内得到了有效保护。自然保护区还保护了约30%的荒漠植被、11%的草原，这都是自然资源的精华所在。此外，我国大兴安岭、天山、昆仑山、雅鲁藏布江、南岭、祁连山、滇西南三江流域、武夷山等主要成矿带也是自然保护区覆盖率最高的区域，一大批金、银、钨、铜等矿产资源都储备在保护区内。还有诸如重庆大巴山的生物资源、吉林长白山的矿泉水资源、四川若尔盖的泥炭资源等，都为人类社会的可持续发展储藏了丰富的物质财富。

七是提供了惠及社区的民生福祉。自然保护区优美的自然景观和良好的生态环境，给当地和周边社区发展带来了众多优质、独特的生态产品。我国大多数的自然保护区在实验区利用自身独特的资源优势，适度开展多种经营，生态旅游，有效地带动了社区群众的脱贫致富，保护区内的社区群众收入远远高于保护区外，保护区的发展带动了地方经济的发展。如四川九寨沟、黄龙寺利用独特的自然景观开展生态旅游，每年旅游人数达120万人次以上，税收达2.2亿元。福建武夷山、浙江天目山、江西井冈山、湖南壶瓶山等保护区利用毛竹茶叶进行合理的开发利用，青海三江源、四川格西沟、黑龙江丰林、辽宁老秃顶子等保护区合理采集虫草、松茸、松子、蘑菇、林蛙、药材等野生资源，陕西太白山、浙江古田山等保护区种植茯苓、铁皮石斛等仿野生环境资源。四川王朗、贵州梵净山等成为全国审批森林康养试点基地。通过生态旅游、资源合理利用等为社区提供就业机会，并改善当地居民生活，有效促進了地方经济发展和农民脱贫致富。

八是成为生态科普教育的天然大课堂。我国的自然保护区已成为普及自然科学知识，宣传人与自然和谐相处的重要阵地，众多自然保护区成了大专院校、科研机构的教学科研实习天然实验室和基地。几乎所有国家级自然保护区和部分地方自然保护区都建有较完善的访客中心、宣教中心，部分自然保护区建立了博物馆、自然馆、生态馆等。全国有150余处自然保护区被列为中国科协、共青团中央全国科普教育基地、生态教育基地、环境教育基地、青少年教育基地等，四川唐家河等43个自然保护区被列为全国野生动物保护科普教育基地，江苏大丰麋鹿、山东黄河三角洲等18个自然保护区被列为国家生态文明教育基地，还有众多自然保护区被省、市、县各级政府开辟为各类科普教育、环境教育基地，可以通过现地灵活设计生态教育课程、现地生态体验等对公众进行教育和培训，普及科学知识，弘扬先进文化，推动我国公众生态教育事业的发展。

九是构成了我國生态安全屏障的基本骨架。我国的自然保护区大多位于生态区位极为重要、生态环境非常脆弱的地带，随着自然保护区规模不断扩大和覆盖区域的逐渐增加，生态功能不断放大，自然保护区网络逐渐成为国家生态安全屏障的基本骨架，自然保护区成为我国生态安全空间格局的重要节点。全国25个重点生态功能区规划了379.7万平方公里，自然保护区就覆盖了87.4万平方公里，保护率达到23%。长江、黄河、澜沧江、珠江、雅鲁藏布江等重要大江大河源头生态系统都建立了自然保护区，诸如三江源、珠江源、淮河源、闽江源、辽河源等；东北大小兴安岭和长白山地、横断山区、南岭山地等天然林都在自然保护区内得以保护保育；还在北方风沙沿线设立了红花尔基、大青沟、章沽台、塞罕坝、大青山、乌拉特、哈腾套海、民勤连古城、东阿拉善、额济纳胡杨、甘家湖梭梭林、艾比湖等一批自然保护区，像一串璀璨的明珠构筑了北方生态安全屏障；在我国1.8万公里的海岸线上，设立了鸭绿江口、双台河口、莱州湾湿地、黄河三角洲、盐城湿地、崇明东滩、闽江口、章江口、惠东港口海龟、珠江口白海豚、湛江红树林、内伶仃福田、北仑河口、山口等100余个自然保护区，13.3%的沿海区域和69%的红树林都在保护区内得到了保护，为有效抵御风暴潮等灾害侵袭发挥了重要作用。国家以自然保护区作为重点支持区域，实施野生动植物保护、天然林保护、退耕还林还草、矿山环境治理等生态保护工程和森林、草原、湿地生态保护奖补、生态保护补偿等政策，进一步强化了自然保护区的生态屏障地位。

十是提供了优质高效的生态服务。生态系统服务包括可以直接影响人类收益的供给服务（如食物、水、木材等）、调节服务（如调节气候、洪涝等）、文化服务（如美学享受、消遣等）以及维持其他服务所必须的支持服务（如生物多样性、土壤形成、养分循环等）。自然保护区拥有优质的生态资产，比其他区域具有更加重要的生态服务价值和生态调节功能，对维持生态系统格局、功能和过程具有重要意义。据对青海三江源自然保护区的评估，保护区总生态资产5.92万亿元，每年产生的服务价值达1696亿元，占到全省生态服务总值的23%，自然保护区内单位面积服务价值比全省高8%。广东、海南、云南等省和许多自然保护区都对生态服务价值评估进行研究和实践，基本结论是保护区内的单位面积生态服务价值要比区外同类系统高得多，主要得益于自然保护区内具有优质的生态资本、良性的系统结构，从而带来更高的供给、调节和支持功能，特别是具有较高的生物多样性和文化服务价值。

自然保护区的基本管理制度

我国自然保护区事业通过长期探索，逐步形成了具有中国特色的保护管理制度，可以简单地概括为“分类分区分级分部门”管理制度。

自然保护区分类管理

1994年颁发的《自然保护区条例》明确要求自然保护区实行分类管理，但没有明确如何分类。实际上，自然保护区分类是通过制定《自然保护区类型与级别划分原则GB/T14529-1993》实施的。我国自然保护区一般按主要保护对象的不同分为生态系统、野生生物和自然遗迹三大类别9种类型。其中，森林、野生动物、湿地、荒漠4种类型就占到自然保护区总面积的96%，其他5种类型规模都很小。不同类型的自然保护区如何进行差别化管理？1985年出台了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，1995年出台了《海洋自然保护区管理办法》，1997年颁发了《水生动植物管理办法》，2004年发布了《地质遗迹保护管理规定》。但前者由于出台较早，后面3个办法与《自然保护区条例》在管理要求方面没有本质上的差异，造成目前不同类型自然保护区管理“一刀切”的现象还普遍存在。

自然保护区分部门管理

我国自然保护区采用综合管理与分部门管理相结合的管理体制。按资源实体的不同分别由资源实体主管部门分别管理，林业部门负责森林、湿地、荒漠和陆生野生动物和野生植物类型自然保护区的管理，农业部门负责草原和水生野生动植物类型管理，国土部门负责地质遗迹和古生物遗迹类型自然保护区管理，海洋部门负责海洋类型自然保护区管理，环保部门作为综合管理部门。

自然保护区分级管理

按事权划分原则，我国自然保护区分别由国家、省、市、县4级人民政府管理。国家级自然保护区446个，面积占到自然保护区的65.9%。分级管理在很大程度上推动了自然保护区事业发展，有利于充分发挥各级政府，尤其是地方政府在自然保护区建设和管理中的积极性，有利于多渠道筹集或各级政府分担所需经费，有利于加强对自然保护区的监督管理。但是，我国的分级管理制度远未执行到位，保护区级别不是按照资产产权关系而是按照生物多样性重要程度确定的，即使国家级自然保护区的管理，其管理层级可以是省级、市级、县级甚至乡镇人民政府，还可能是科研教育事业单位或国有企业，由此带来了许多问题，如职责与权限不明确，尤其是国有资源所有权代表人不明确、中央与地方政府在资金投入、人事任免等方面权责不明，制约了自然保护区的健康发展。

自然保护区分区管理

为了有效协调自然保护区内保护与发展的矛盾，我国参照“人与生物圈计划”的成功经验，在自然保护区内部按照主导功能性差异分为核心区、缓冲区和实验区，分别对各功能区实施不同的管理政策。核心区是各种自然生态系统保存最完整，主要保护对象及其原生地、栖息地、繁殖地集中分布地带，不允许任何人为活动。缓冲区是为了减缓外来干扰对核心区的影响，在核心区外围划定的、只能进入从事科学研究观测活动的区域（地带）。实验区是了探索自然资源保护与可持续利用有效结合的途径，可以适度集中建设和安排各种实验教学、参观考察、生产经营与必要的办公、生产生活基础设施。

虽然分区管理解决了自然保护区内人口较多、生产经营活动必不可少的问题，但也存在许多需要完善的地方。往往一个自然保护区的核心区不超过保护区的50%，人为地减少了严格保护的区域。目前最大的问题还是机械性区划，或者说为区划而区划，实际上许多自然保护区没有必要划为3个功能区，保护条件较好或保护强度大的自然保护区完全可以不要缓冲区，没有人为活动的保护区没有必要划出实验区，季节性管理差异大的保护区没有必要区划固定的功能区等等。

展望：急需取得進展的方面

自然保护区经过60年的发展取得了举世瞩目的成就，也超出了1956年我们前辈科学家发起议案时期冀达到的目标，但因自然保护区大多处于老少边穷地区，经济发展、生态保护、脱贫攻坚任务繁重，保护与开发矛盾还非常突出，远不适应生态文明建设要求，自然保护区事业任重道远。以问题为导向，今后一段时期自然保护区建设管理需要在以下几方面尽快取得进展：

一是推动自然保护区开展自然资源资产确权。目前，自然保护区存在的绝大部分问题都是因为自然资源产权不清造成的，国有自然资源究竟由哪一级政府作为产权主体不明确，集体自然资源究竟与自然保护区管理机构是什么关系也不明确。应通过自然保护区内土地与自然资源的确权登记，清晰界定全部各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，明晰自然资源资产产权主体（中央政府还是省、市、县级政府），按照自然资源资产的产权主体确定自然保护区的层级，产权主体是哪一级政府就由哪一级政府直接管理。自然保护区管理机构作为全面所有自然资源所有权的行使代表，全权负责保护区内自然资源的经营管理，从而建立并最终形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护区分级管理制度。

二是完善综合监管与部门管理相结合的管理体制。按照《生态文明体制改革总体方案》提出的所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，将自然保护区的管理职责与监管职责分开，厘清综合部门与主管部门之间的责权利关系。自然资源实体管理部门分别对不同类型自然保护区行使管理权，负责自然保护区的发展规划、技术规范、体系建设、有偿使用、行政执法、成效监测和目标考核。综合部门不直接管理自然保护区，不是综合管理，而是统一行使自然保护区的监管权，负责自然保护区的红线管控、用途管制、行为监督、资产审计和损害追责。

三是建立以管理目标为核心的分类管理模式。目前以主要保护对象为依据的分类体系存在许多问题，如对森林生态系统的保护，可以纯粹是为了保存自然本底状态或用于科学研究、自然景观观赏、生态体验康养、资源可持续经营利用等，既有严防死守的本意，也有保育的内涵，不同的管理目标需要一系列不同的经营管理措施。对于野生生物的保护会更复杂，常常用于举例的因为严格保护造成江西桃红岭梅花鹿逃逸、陕西洋县朱鹮生境破坏等等，都是因为没有针对管理目标实施针对性的措施的极端案例。应尽快构建以管理目标和主要保护对象相结合的自然保护区分类体系，或者称为管理分类体系，按照不同的管理目标制定有针对性的管理技术规范，逐步解决自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等交叉重叠、多头管理、管理目标不一致等问题，实现自然保护区的科学保护、积极保护、有效保护。

四是练好自然保护区的内功。全国已经建立了2740处自然保护区，但是除了446处国家级和少部分省市级自然保护区外，还有许多自然保护区建设管理非常不规范，管理能力低下。全国还有近20%的自然保护区没有明确边界，1/3的自然保护区没有专门的管理机构，在4.5万专职管理人员中专业技术人员只有1.3万人，超过一半的自然保护区没有编制总体规划，没有实施任何基础设施建设项目，缺乏必要的管护站点、巡护管护装备，大多数自然保护区没有执法力量。各级政府需要真正将自然保护区建设纳入各级国民经济与社会发展规划；相关管理部门应该尽快制定自然保护区建设规划，将自然保护区管护基础设施、能力建设任务落到实处，加大对自然保护区内人为活动和经营设施摸底排查力度；保护区管理机构应按照管理需求编制和落实管理计划，随着主要保护对象和管护条件的动态变化实行精准保护和适应性管理。2016年，西藏自治区政府投入3.2亿元将羌塘自然保护区管护站建设纳入自然保护区体制机制改革首个试点，建成运行了73个管护站，从沿线县乡村选拔780名专业管护员履职生态保护，极大地提升了我国最大自然保护区的管护能力，并为全国自然保护区建设起到了示范样板作用。

五是优先建立自然保护财政转移和生态补偿机制。自然保护区是国家的公共事务和公益事业，地方及当地社区由于建立自然保护区而在开发建设方面受到限制，国家应逐步加大对重点生态功能区的生态财政转移支付力度；完善森林、湿地、草原生态补偿机制，提高自然保护区内生态补偿标准，建立自然保护区建设、保护成效、生态修复成效与资金分配挂钩的激励约束机制。开展中央财政赎买自然保护区核心区的土地、资源试点，自然保护区内经营性项目有偿使用自然资源试点；完善野生动物肇事损害赔偿制度，提高损害赔偿标准。落实领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究制度，切实调动和提高全社会守护自然、保护环境的积极性。