完善地质调查项目管理关键在于机制创新—成都地调中心和四川省国土资源厅地调专项项目管理调研分析

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

完善地质调查项目管理关键在于机制创新—成都地调中心和四川省国土资源厅地调专项项目管理调研分析

孙玉科，王永生

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

本文基于实地调研对我国西南地区地质矿产调查评价专项项目管理的现状、问题与对策进行了思考。结论认为，当前我国西南地区地质矿产调查评价专项取得了四项主要进展：对接经济社会需求，建立三级管理体系，出台相关管理制度，属地管理集中统一。同时也还存在三个问题：省厅参与有限，监管存在盲区；管理日渐繁琐，制度落实不够；委托业务耗时，效果差强人意；预算指挥运行，执行常有偏离。为完善地质矿产调查评价专项项目管理，本文建议：一要明确职责，加紧配套，完善项目管理；二要优化程序，减少环节，稳定项目管理；三要严格奖惩，推进内审，保障项目实施；四要以需求为导向，以应用为中心，推进成果社会化。

项目管理；地质调查；运行机制

为了解《地质矿产调查评价专项项目管理办法》（国土资发〔2014〕153号）（以下简称《办法》）落实效果以及地质调查项目管理情况，2015年10月29—31日，笔者赴成都地调中心和四川省国土资源厅进行了专题调研。通过座谈讨论、问卷调查、实地考察等方式，调研组详细了解了西南地区地调项目管理现状。

一、经验做法

中国地质调查局成都地质调查中心的职能主要是协调与监督西南地区地质调查工作，收集与管理西南地区地质调查信息资料等[1]。2015年，该中心共承担各类地调科研项目146项，总经费48049.20万元，其中委托业务经费28981.50万元，自身承担19067.70万元。其对地调项目管理的主要经验做法有以下几方面。

1、对接经济社会需求

西南地区地调项目管理以国家战略和地质调查工作基本原则为指导，努力做到四个“坚持”：一是坚持地调项目的公益性定位，服务国家的社会经济建设；二是坚持实行“大项目”机制，依托大项目，出大成果、出大人才，坚持成果与出人才同步规划、同步实施、同步考核；三是坚持围绕需求，跨学科、跨专业综合部署，提高基础学科建设水平；四是以坚持国家重大发展战略为导向，服务生态文明建设、一带一路等发展战略。具体操作上形成了贯穿项目始终的需求对接制度：在项目立项阶段，对西南地区5省1市国土资源厅（局）进行需求调研并征询意见，精准把握国家和地方需求；在项目部署安排时，广泛征求社会意见；成果发布后，紧密结合社会公众需求，便于后期项目继续跟进[2]。

2、建立三级管理体系

成都地调中心目前建立了总工室、业务室、项目组三级地调项目管理体系，各尽其能，各负其责。总工室主要负责组织中心承担地调科研项目立项论证与实施各环节技术业务工作和内部协调管理工作；业务室主要负责组织本室承担地调科研项目立项论证与实施各环节技术业务工作和内部协调管理工作；项目组主要负责组织开展项目工作。

3、出台相关管理制度

从2010年以来，成都地调中心根据部局管理要求先后修改完善了项目管理、项目经费管理等相关制度、办法，并于2014年进行了全面修改。内容涉及项目管理、外协工作管理、绩效考评、成果管理等。2015年，根据部、局相关管理要求又修订了项目资金管理相关制度。如在委托业务方面，成都地调中心已形成了公平公正的委托招标程序。2016年按照财政部的要求进行了三批次招标，招标信息在政府采购网、国土资源部网站、中国地调局网站以及成都地调中心网站“四网”向社会公开，保证了中央财政资金公平、公正、公开地使用。

4、属地管理集中统一

为克服地调项目多头管理、层级太多的问题，中国地质调查局2016年将西南地区承担地调项目的63家单位都交给成都地调中心管理，实现了地调项目管理的相对集中、统一和高效。目前正在安排地调项目执行情况、经费使用情况的大检查，从三级质量管理体系运行情况、野外安全和保密工作情况、人才培养情况、设备配置和项目经费执行情况等八个方面进行。目前已经完成了60家单位的检查工作，在544个地调项目中抽查了193个。

二、存在的问题

1、省厅参与有限，监管存在盲区

在《办法》中强调省厅有在立项时“提出本行政区域内年度区域性基础性地质调查工作需求及安排建议”、在项目实施过程中加强监督和参与成果验收等要求，但由于省厅地勘处本身工作繁忙，对地调项目的参与作用十分有限。另外，从地调项目承担单位大检查的结果看，目前的地调项目监管还存在盲区。主要问题是一些项目承担单位并没有全部出台有关地调项目的管理制度，这突出体现在一些行业部门和学校。有的科研单位虽然有项目管理办法，但未建立三级质量管理体系或存在体系不健全的现象。个别省级地勘局和省级地质调查院在将项目交给下属承担单位后，就由各单位分别实施项目管理，没有在省一级层面形成统一的规章制度。

2、管理日渐繁琐，制度落实不够

目前地调项目管理在日益规范的同时也存在程序繁琐的问题，通常从头年的11月份到第二年的4月份都进行立项审查，同时还要进行在研项目的中期检查和成果评审。项目负责人每年花费大量的时间用于提交各种临时性材料，疲于应付且用于科研的时间被压缩。与此同时，不少项目管理制度落实情况不甚理想。如技术文档管理，虽建立了相关制度，但实际执行时文档缺失的情况时有发生，缺失最多的是立项论证方案、年报、半年报等，还有部分审批意见、自检互检记录不全，给后期的“痕迹”备查带来困难。再如成果管理，任务书上对成果的要求偏笼统，大部分只需要提交成果报告，缺少对成果的层次分类，如产品的设计开发等。同时在立项阶段就需要填写成果绩效表，对很多探索类课题来说，存在成果研判的困难，而对一些基础性科研项目，其经济效益和社会效益的评价又很难进行量化，成果绩效没有体现差别。

3、委托业务耗时，效果差强人意

目前的项目委托业务办理突出的问题是程序耗时过长，2015年成都地调中心就花费了2个多月的时间进行公开招投标，耗费了大量的人力、财力。对委托业务进行公开招投标无疑是践行政务公开的正确做法，但地调项目存在着自身的客观规律，其评价的标准很多时候要看承担单位的软实力和以前的研究基础，这些在招标评审中有时很难体现，导致项目中标得优的单位不一定做的优秀，很可能只是招标书写的好。此外，委托业务还存在着二次委托、随意变更委托单位、无预算支出委托业务费等情况。

4、预算指挥运行，执行常有偏离

项目预算目的在于保证项目顺利运行，但实际情况是项目预算是在指挥项目运行，导致的问题有三点：一是立项时随意削减预算的现象时有发生。削减预算并不是根据项目需要进行，而是以总的预算为基础，按比例削减每个申报项目的预算，导致申报时各申报单位只能多报预算，以免实施项目时经费不够。二是技术论证时存在以预算来定工作量，而不是以实际研究需要来定的情况。三是由于人头费等体制机制上的原因，有些项目在预算时多申请经费，但最后又花不完，导致预算执行不够又影响后续的项目申请。

三、完善地调项目管理的对策建议

1、明确职责，加紧配套，完善项目管理

一要逐步确立属地化管理体系。建立地调局—大区地调中心—项目承担单位三级管理体系，凸显大区中心在地调项目管理中的重要地位，密切与地方政府尤其是国土资源厅的联系，确保项目与地方需求相对接。二要明确省厅的职能边界。在《办法》中体现项目管理与行政管理的区别，依照相关法律法规建立权力清单和负面清单，对省厅的职责划定边界，做到切实可操作，该管事务合理合法。三要项目分级与管理分级对应。2016年设定三级项目，管理也应该是对应的三级。如地调局管理一级项目，大区中心管理二级项目，各承担单位管理三级项目。层层管理，只在项目有重大突破时可以共同检查，以避免一个项目需不断应对各级检查的情况。四要抓紧制定配套措施。地调局应根据《办法》制定出台相应的细化措施，使得《办法》能尽快落地；同时，各级项目承担单位也应建立自己的管理制度。

2、优化程序，减少环节，稳定项目管理

一是优化程序，简化对过程的监管。评估所有项目管理程序，减少不必要或重复的环节。如立项论证与设计评审实际上存在着重复，可以将其二者合并以节省出更多的时间用于项目研究。二是减少日常事务性管理，改变疲于应付的现状。目前地调局以通知形式进行的临时性事务时有发生，应减少这些方面的管理，让各单位自己选择适合自身的日常事务管理方式。三是主抓重点环节。参考国家自然科学基金项目的做法，在立项、中期检查、验收评审这些关键环节上做好重点监管。

3、严格奖惩，推进内审，保障项目实施

一要建立奖惩制度并严格执行。对地调项目及时完成的单位要有相应奖励措施，对未能及时提交项目成果的单位可以采取约谈等措施，限期完成报告，以解决项目完成情况的历史欠账问题。二要建立内审制度。在各承担单位推行内审制度，对提交的项目最终成果先行审查，以解决地质资料汇交质量不高、反复提交、档案缺失等问题。

4、以需求为导向，以应用为中心，推进成果社会化

一是建立分层次的成果设计机制。鼓励一些生产性的地调项目，根据自身特点和社会需求进行产品研发。二是以大项目为抓手，推进应用。重视大项目，着力打造地区特色的地质成果，以紧跟时代的成果服务当地的经济和社会发展。三是扩大宣传，促进产品社会化。参考其他行业新品发布会的模式，在地调项目出成果后，以各种方式向社会公众介绍其应用的领域，使得各项成果能尽快得到应用。

[1] 中国地质调查局成都地质调查中心[EB/OL].国土资源部网站.

[2] 张启明：地调局成都中心对2016—2018年地质工作部署开展二次需求调研[N].地质调查报，2015-09-28.

（责任编辑：胡冬梅）

全国地质矿产调查评价项目的地质矿产调查评价项目管理与实施效果评估课题，编号：12120115058901。