我国PPP模式的发展现状及其对策

刘 钰

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）

我国PPP模式的发展现状及其对策

刘 钰

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）

近年来，PPP模式受到我国各级政府的高度重视，成为增进地方政府融资、提供公共产品和服务的一种重要方式。根据2016年10月13号国家发展与改革委员会公布的“第三批PPP示范项目”进行统计分析，得出我国PPP项目具有涉及领域广、资金需求大和运作方式多样化等特点。因此，为促进PPP模式在我国的应用和发展应充分调动社会资本、合理划分风险责任、健全相关法律法规以及搭建省级PPP综合信息平台。

PPP模式；PPP项目；社会资本

一、PPP模式的概况

PPP是英文Public-Private-Partnership的简称，中文译为“公私合作伙伴关系”，我国政府文件中将其称为“政府和社会资本的合作”，是指政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种公共产品提供方式。PPP最早由英国政府于1982年提出，目前英国将其分为两类：一是特许经营，指由使用者付费的项目；二是PFI，指由政府付费的项目。PPP具有多样性、复杂性和长期性等特点。

自2014年以来，PPP模式的研究和应用被推向高潮，我国政府相继推出了政府和社会资本合作模式的通知、指南等来对PPP项目进行指导和规范。但与国外PPP模式的发展状况相比，我国PPP模式尚处于初级阶段，在其推广和应用中仍存在诸多问题，需要进一步予以解决和完善。

表1 PPP项目行业分布

二、现状分析

1、PPP模式涉及领域广泛

截止2016年9月30日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目10471个，覆盖19个行业，入库项目金额124830.92亿元。2016年10月13日，财政部会同20部委公布了第三批政府和社会资本合作示范项目，共有516个项目入选，其中仅市政工程和交通运输两项的合计数量就为285个，占比高达55.24%。无论是从第三批PPP示范项目来看，还是从三批合计数量来看，都显示了PPP示范项目的行业集中度较高，详见表1。

第三批PPP示范项目涉及全国22个省、4个自治区、3个直辖市、4个计划单列市以及新疆生产建设兵团共34个地区。与第二批PPP示范项目相比，新增地区4个，进一步加大了分布区域，表明PPP模式在全国范围内的广泛应用。从项目数量上来看，位居前五的分别为山东42个、云南40个、安徽32个、河北31个、内蒙古与湖南湖北并列第五均为27个，合计占项目总数的43.8%。就全国范围来看，中西部省份的项目数量要多于东部省份的项目数量，这是由于中西部省份的财力相对薄弱，更倾向于通过PPP模式引入社会资本来缓解地方政府的财政压力，从而更好地提供公共产品和服务。

2、PPP模式运作方式多样

PPP是一个总称，其运作方式具有多样性的特点，拥有诸多形式。根据我国2014年颁布的《政府和社会资本合作操作指南（试行）》第三章第三条项目运作方式主要包括MC（ManagementContract管理合同）、O&M（Operations&Maintenance，委托运营）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）ROT（改建-运营-移交）等。此外，在实务中，还有BOOT（建设-拥有-经营-转移）方式，它是BOT的一种转化形式。在地方政府PPP项目中，还存在上述模式的混合使用，例如BOT、BOO和财政补贴等方式的混合使用。PPP模式具有如此多的运作方式，如果在监督管理方面不规范，配套的法律法规、专门性政策文件不及时跟进，将会严重影响PPP模式在我国的应用和发展。

3、PPP项目资金需求大

第三批PPP示范项目，入选的516个项目的计划总投资金额高达11708亿元。从各行业的投资金额上看，交通运输类项目位居第一，总投资规模超过5000亿元，第二为市政工程类项目，总投资额超过3000亿元，两者合计占比超过70%。从地区的投资规模上看，位居前五的分别为河北1704亿元、云南1702亿元、安徽774亿元、贵州529亿元、山东495亿元，合计占总投资额的44.4%。中西部省份投资额高于东部省份，与项目数量分布情况一致。

从第三批PPP示范项目不难看出PPP项目的资金需求很大，而如此巨大的资金缺口，需要社会资本的积极参与。但是由于PPP模式在我国仍处于初级阶段，各种激励政策尚不健全，给予社会资本的税收优惠和财政补贴不够完善，激励政策的相对缺乏，在一定程度上影响了PPP项目的吸引力。

三、完善PPP模式的对策及建议

1、充分调动社会资本的积极性

PPP项目具有资金需求大、建设周期长和项目收益低等特点，且各地各部门开展PPP工作的进度缓慢、地方支持性政策不明朗，导致社会资本的投资信心不足、热情不高，仍处于观望状态，因此，为弥补PPP项目巨大的资金缺口，缓解财政资金的压力，需要各级政府采取一系列措施调动社会资本的积极性。一是加速出台激励性政策：对于参与PPP项目的企业，政府可以给予贴息、担保及其他措施，提高社会资本的融资能力；鼓励银行对PPP项目实行贷款开放；在征地、税收等方面给予社会资本一些优惠政策。二是建立创新性融资平台，联合各级政府拓宽融资渠道，吸引社会资本，引导非财政资金投入，降低融资成本，优化债务结构。三是设立省PPP项目资金，由省财政出资，按1：N的比例，引导社会资本出资，以股权或提供“担保风险补偿金”等方式鼓励和支持社会资本参与到PPP项目中来。四是加强对PPP项目信息的披露和宣传，通过网站或电视台等新闻媒介对PPP项目的动态进行及时地披露和报道，对政府制定的激励性政策进行宣传，一方面便于公众了解和监督，一方面可吸引鼓励社会资本的积极性。

2、建立合理的风险分担机制

PPP项目的风险包括：政府方面的风险、市场方面的风险、违背公益性原则的风险以及政策法规方面的风险四类，有效地识别并合理规避风险是PPP项目成功的关键。为规避风险，一是增强地方政府的风险管理意识，将PPP项目风险管理贯穿到整个PPP项目周期中，构建全过程的风险管理机制，此外，还要增强PPP项目主管部门的风险意识，提高风险管理能力。二是建立合理的PPP风险分担机制，通过科学的机制将PPP项目风险进行平衡、转移和分担。三是加强PPP人力资源建设，地方政府要加强PPP专业人才培养，打造一支专业化、高素质的人才队伍，更有效地在风险防范、应对和评估方面进行管理和应对。

3、健全PPP法律法规体系

增强社会资本的投资信心，规避PPP项目风险的有效措施之一就是为PPP项目建立一个相对完善的法律制度环境。一是提高法律级次，制定PPP的指导性、纲领性法律。二是针对不同领域和行业PPP项目的特点，有侧重地制定适用于本领域和行业的专门性法规，增强法律法规的适用性、专项性和有效性。三是提高政府相关部门PPP规范制定的具体性，为PPP项目的每一步骤、每一环节制定可依据的操作规范，可以颁布PPP项目管理条例，PPP项目管理条例基本框架应包括：PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理、争议解决方式以及适用法律等，在具体操作方面应予以明确规范。

4、积极搭建省级PPP综合信息平台

2016年2月29日，PPP综合信息平台项目库在财政部PPP中心网站首次公开，披露了全国的PPP项目信息，涉及31个省（自治区、直辖市）。为成功推进PPP项目，各地区应在充分利用好全国PPP综合信息平台的基础上积极搭建省级PPP综合信息平台，录入本省PPP项目的相关信息，包括入库项目的总数、投资总额和行业分布，以及每个项目的名称、数量、投资金额、涉及领域和运作方式等，方便对PPP项目信息的查阅以及对PPP项目进程的跟进和监督。地方政府应补充完善省级PPP项目库，对纳入项目库的项目进行动态管理，确保项目库完整、规范运行。此外，各市县可以建立本级项目库，与省级项目库共同构成科学统一的项目库体系。

[1]孙洁：采用PPP应当注意的几个关键问题[J].地方财政研究，2014（9）.

[2]张天舒：PPP模式存在的风险及规避对策思考[J].中国财政，2016（17）.

[3]孙洁：管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则[J].财政与税务，2016（2）.

[4]周正祥、张秀芳、张平：新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].财政与税务，2016（2）.

（责任编辑：杨青）