个税改革未列入2017年立法计划专家：条件成熟仍可能出台

王红茹

个人所得税改革涉及到千家万户，关系到每个纳税人的切身利益，因此，每年的全国两会，改革个税的呼声都比较高，今年也不例外。

在不久前召开的全国两会上，财政部部长肖捷称，将进行综合测算，确定是否提高免征额，该提高就提高。全国人大财经委副主任委员黄奇帆则建议，将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%。

他们的表态，让众所关注的个税免征额和税率都有了调整的可能。不过，3月20日公布的《国务院2017年立法工作计划的通知》中，个人所得税法（修订）并未被列入年内全面深化改革急需的项目和力争年内完成的项目。

那么，作为本轮财税改革重头戏之一的个人所得税改革，2017年是否还有推出的可能？

今年仍有可能推出个税改革方案

从去年全国两会开始，不断有个税改革的消息传出。

2016年3月，财政部原部长楼继伟在十二届全国人大四次会议举行的记者会上表示，个税改革方案已提交国务院，按照全国人大常委会立法规划和国务院的要求，当年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大审议。

2016年8月，曾有媒体报道称，个税改革方案已经提交至国务院，个人所得税法修订草案也即将上交全国人大审议。

但时至今日，个税改革依然犹抱琵琶半遮面，依然没有听到关于全国人大审议个税法草案的消息。

最新的消息是，在刚结束不久的2017年全国两会上，财政部部长肖捷在答记者问时表示，目前个人所得税的改革方案正在研究设计和论证中，总的思路是个人所得税改革要从中国的实际出发，实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。

肖捷并没有透露个税改革具体实施的时间，只是强调了当前个税改革，需要相对成熟的社会配套条件，比如税收征管部门需要掌握与纳税人收入相关的涉税信息，以保证新的个人所得税制度改革能够顺利实施。另外，按照税收法定的原则，个人所得税改革方案研究制定之后，还需要相应地修改税法，并提请全国人大常委会审议。

但如前所述，在最新公布的2017年立法计划中，无论是全面深化改革急需的项目，还是力争年内完成的立法项目，个人所得税法（修订）并未列入其中。

不仅如此，对于财税体制改革，今年的政府工作报告中表示要“继续推进”，其中主要涉及简化增值税税率结构、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革等内容，个税问题也未触及。

种种迹象，让外界对今年个税改革方案能否推出并不乐观。

不过，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对《中国经济周刊》记者说，即便今年的立法工作规划没有涉及到个税改革的问题，并不等于个税就不进行改革，也不等于个税就不提交全国人大审议，“可能会根据条件成熟的情况来定夺。就像2011年个人所得税法修改时，当年的全国人大常委会立法规划并没有个税修改的内容，但是当年又将其列入并通过了，今年并不排除这种情况再度出现。”

这一判断也得到中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇的认同。他告诉《中国经济周刊》记者，全国人大常委会立法很灵活，“并且个税已经在修订过程中，所以，即便立法工作规划没写进去，不等于后面就不能加进来。”

“综合与分类相结合”是改革方向，专项扣除不可避免

目前，我国采用的是以个人为纳税单位的分类所得税制。在分类税制下的个人所得被划分成11个收入项目，包括工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，劳务报酬所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得等。其中，对于工资薪金所得，适用3%至45%的7档累进税率；劳务报酬所得，适用20%～40%的税率；利息、股息、红利所得，适用20%的比例税率。

以个人为纳税单位的分项所得税制的弊端显而易见：只能体现个人某一项目的所得，不能体现个人所有收入项目的整体负担能力，也不能照顾到不同家庭的差异因素。改革在所难免。

早在2013年召开的十八届三中全会，我国就已经明确了个税改革的大方向：逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

究竟哪些项目实施综合税制？哪些项目实施分类税制？肖捷部长在今年的全国两会答记者问时表示，基本考虑是，将部分收入项目，比如工资薪金、劳务报酬、稿酬等，实行按年汇总纳税。同时对财产转让所得继续实行分类征收。

如果综合与分类税制改革到位，不可避免地，新一轮个税改革方案将会有“专项扣除”这一新政问世。

肖捷在全国两会答记者问时肯定了这一新政：从国际经验来看，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，增加税前扣除的一些专项项目，比如适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，有关“二孩”家庭的教育等支出，这是要考虑的。

杨志勇对这一举措表示赞成，他告诉《中国经济周刊》记者，一个家庭生小孩越多，得到的补助也就越多，全世界都是如此，“像美国，一个家庭小孩生得足夠多，都会得到补助，甚至包括单亲母亲，抚养小孩也能拿到补助。其实不仅二孩，住房按揭、养老社保以及子女教育费用等项目也可能会进行抵扣。”

3500元免征额已实行6年，该不该提高？

近几年，关于是否需要再提高免征额的争议不断。

1980年9月我国颁布施行个人所得税法，确定了个税800元的免征额。之后进行的每一次个税改革，基本思路都是提高免征额。先是2006年，个人所得税工薪费用减除标准从800元调整到1600元，并在税前扣除“三险一金”（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费和住房公积金）；2008年又将免征额从1600元调整到了2000元。2011年再从2000元调整到3500元的标准，同时工资薪金所得9级超额累进税率缩减至7级。

刘剑文清楚地记得，2011年个人所得税法修改时，当时方案确定的免征额标准是3000元。“当年立法跟过去立法有所不同，强调凡是涉及到民生的法律都必须公开征求意见，而个税法是一个很典型的民生法律。方案在公开征求意见时，很多人认为3000元的免征额有点低，于是，正式出台的个税法就将免征额调整到了3500元。个税改革，既要反映民情民意，还要让大家可以期待，有合理的预期。”

自2011年个税免征额调整为3500元后，6年过去了，其间关于提高个税免征额的呼声从未间断过。特别是每逢全国两会，个税改革的话题总能成为代表委员和老百姓关注的焦点。为什么6年都不提高个税免征额？

《中国经济周刊》记者采访多位专家，一致认为免征额之所以多年未调整的原因大概有三个方面：一是3500元的免征额提得过快了。二是个税改革的方向是将逐步建立“基本扣除+专项扣除”的税前扣除制度，再提高免征额不是改革方向，因此基本扣除不会有大变化；如果有专项扣除，就不适合再提高免征额。三是提高免征额是劫贫济富，免征额提得越高，高收入者减掉的税越多，因此不宜再继续提高免征额。

杨志勇有自己的看法，“3500元指的是基本生活费用，而且3500元免征额已经过去几年了，即使是当时3500元提得快了点，当下基本生活费用在提高，就有进一步提高的必要，尤其解决中低收入者收入偏低的问题，只要提高免征额，对中低收入者肯定有利。”

今年的全国两会上，很多代表都把目光聚焦在改革个税免征额上，希望通过提高免征额降低中低收入者的负担。

格力电器董事长董明珠提交的《关于调整个人所得税起征点至5000元的建议》，提出应根据近年来居民收入和消费支出增长情况，调高个人工资、薪金所得起征点至5000元，并建立动态调整机制。同时，逐步建立以家庭为单位计算应纳税所得额的计税方式，最大限度体现税负公平。

众所关注下，肖捷在全国两会答记者问时的回答已经比较明了：“作为纳税人普遍关心的提高免征额的问题，在研究制定改革方案的时候，我们将根据居民消费水平等因素进行综合测算，确定是否提高免征额，该提高就提高。”

学者建议将最高税率从45%降低至25%

除了免征额，老百姓比较关注的还有工薪个税采取的超额累进税率。

其实，为降低中低工薪所得纳税人的税收负担，加大对高收入者的调节力度，2011年，在提高工薪个税起征点至3500元的同时，也将此前的9级税率缩减到7级，税率范围为3%～45%。

這样的税率设置，在6年前无疑能起到降低中低工薪阶层纳税人税收负担的作用，但如今，中低收入者的感受却大相径庭。

吴磊在北京的一家传媒公司工作，一个月的税前收入1.27万元。这个收入水平在三四线城市算是比较可观，但是，在北京，他过得很拮据，甚至有些捉襟见肘。

“在北京，一个月1万元能做什么？如果你没有买房子，房租一扣就差不多了。”吴磊向《中国经济周刊》记者无奈地表示，他每个月在扣除“三险一金”及个税等相关费用后，拿到手的钱不到1万元。他们一家3口在东四环边上租住两居室，仅房租每个月就要6000元，2岁多的孩子每个月的花费得有1000多元，妻子的工资又不固定，因此，家里的整体收入满打满算只够日常生活开销。

根据目前的税率标准，工薪收入在扣除3500元和“三险一金”相关费用后，超过1500元至4500元的部分，税率是10%；而超过4500元到9000元的部分，税率由10%直接跳到20%，吴磊每个月要扣1006元的个税。

2011年之前，在10%至20%之间，还有15%的税率档次。但2011年取消了15%的税率档次之后，应纳税所得额超过4500元的部分的税率直接从10%跳至20%。

在杨志勇看来，这一档税率由10%直接跳到20%，档次间隔太大，收入稍微升高一点，税率升幅就很大，不利于培养中产阶层。尤其是目前国家提出扩大中等收入者比重，应该考虑对个税税率进行调整。

此外，杨志勇还认为，最高45%的边际税率也过高，而对应这档税率的是月应纳税所得额超过8万元，相当于年薪百万要缴近50%的税，这并不利于吸引高端人才来国内就业。

“像美国的一些高科技公司，百万美金都不一定能够吸引到国际高端人才，何况我们国家年薪不到20万美金就要缴近50%的税，怎么能够吸引人才到国内来？没有人才就没有创新驱动，发展战略怎么做？”杨志勇建议，考虑到周边国家和地区个税最高税率更低，并与企业所得税税负（25%）相对接，我国工薪个税税率最高边际税率可以考虑定在25%。“这样不仅可以吸纳国际高端人才，培养更多的中等阶层，还能更好地发挥税收收入的调节作用。”

他同时建议，可以将现行工薪个税7档降为6档，对应月纳税所得额在5000元以下，适用3%的税率；5000～1万元适用5%税率；1万～5万元适用10%税率；5万元～10万元适用15%的税率；10万元～20万元适用20%税率；20万元以上适用25%税率。