推进基层治理法治化

王聃

[摘 要]推进基层治理法治化，是确保改革发展稳定的总开关，是实现依法治国的基础和关键。本文就基层组织在推进基层治理法治化的过程中如何发挥作用进行了积极有益的探索与思考。

[关键词]基层治理；法制化；基层党组织建设

[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）04-0025-04

推进基层治理法治化，是确保改革发展稳定的总开关，是实现依法治国的基础和关键，是我国法制建设的重要保障与目标。中共绥中县委党校专门成立调研组，对绥中县推进基层治理法治化与党的基层组织建设问题进行了专题调研。

一、推进基层治理法治化现状

（一）把法治教育作为基层党员干部的必修课，提高依法办事能力

近年来，绥中县充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，以基层党组织建设为核心，不断增强基层干部法治观念，提高基层干部依法办事能力，加强基层法治机构和法治队伍建设，有力地推进了基层治理法治化与基层党组织建设的互促互进，全面提升了全县基层治理法治化水平。

基层党员干部是党和国家方针政策与决策部署的直接执行者，面对基层群众，一言一行代表党和政府形象，影响一方的社会风气。县委建立健全了基层党员干部法治教育培训机制，坚持把法治教育作为基层党员干部的必修课。

2015年，全县司法所针对辖区内的党员干部共开展法律培训245次，参加培训的党员干部达千余人。

（二）加强基层法治机构建设，提高基层法治队伍工作能力

1.通过加强村规民约的“软法之治”，推进基层民主法制建设。充分发挥村规民约在基层治理中的积极作用，依据党的方针政策和国家的法律法规，结合各村实际，充分吸纳民意、尊重民愿。全体村民讨论通过制定村民自治章程和村规民约，基层组织和村民互相监督、互相约束，成了平等主体。同时还根据不同情况制定实施细则，细化具体内容，明确操作规程，设立村规民约监督岗，规定制裁措施，收到了很好的规约效果。

2.通过规范“矛盾纠纷调解室”建设，夯实预防化解矛盾纠纷第一道防线。按照党员“设岗定责”制度，设置民事纠纷调解岗，并聘请乡镇司法所助理员定期为村民提供法律咨询服务，保证一村一个调解室，设置醒目标识标牌，公示调解室名称、组成人员、工作任务、工作原则、工作纪律、受理范围以及调解流程图，纠纷当事人对调解工作“一目了然”，对维护自身合法权益“胸有成竹”。对于调解范围之外的矛盾纠纷，移交给相关行政部门、司法部门等依法处置，切实把矛盾纠纷纳入依法处理轨道。

3.通过推动村务监督委员会建设，提升乡村治理法治化水平。把村务监督委员会建设当成抓基层治理法治化的重要任务，也是加强基层党组织建设的主要内容，对村民会议和村民代表会议决议执行情况，重大事项民主决策情况，村务公开和民主理财情况，村级各项收支、集体土地征收征用、工程项目招投标等村务管理执行情况进行监督。同时，村务监督委员会主动收集并认真受理村民的意见建议，及时向村党组织和村民委员会反映村民对村务管理的意见和建议，推进基層民主管理，保障村民管理村事的合法权益，真正实现了监督看得见、权力管得住、村民做得了主。

（三）建立重心下移的法治工作机制，提升预防化解社会矛盾的水平

1.建立健全“四议一审两公开”制度，不断提高基层民主自治水平。按照制度规定，凡是涉及本村发展和村民利益的重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议一审两公开”的程序决策实施。“四议”即村党组织提议、“村两委”会商议、村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“一审”即乡镇党委政府审核；“两公开”即决议公开、实施结果公开。这种把村级民主决策和村务公开相结合的机制，加强了村两委与群众的沟通，有效预防和化解了各类社会矛盾，逐步实现了村级重大事项决策制度化、民主化、科学化、规范化。在塔山屯镇的大施宝村，村党支部针对村级场所没有达标的问题，启动了“四议一审两公开”程序，全村上下很快达成一致，决定重新选址修建一个占地面积300平方米的新村部及一个1500平方米的文化广场。通过“四议一审两公开”，村党支部从工作商议、工程招标到建设进度，再到资金支付等全过程都晒在阳光下，每一件事都清清楚楚写在群众心坎上。

2.建立“惠农便民五服务”全程代理工作制度，打造基层服务型党组织。各乡镇以便民服务大厅为服务站点，各村以村级活动场所为服务代办点，以党员和村干部为代办员，为群众提供民事代理服务。进一步延伸乡、村、组三级矛盾纠纷排查网络，引导广大党员运用综合手段调解纠纷，做到“小事不出村，大事不出乡”，构建起乡村两级为民服务网络。截至目前，全县共建成乡级服务站点25个，村级服务代办点289个，确定代办员578人，有效解决了服务群众最后“一公里”的问题，提高了基层治理法制化水平。

3.试行“党员联户”工作制度，开创基层治理解决问题新途径。“党员联户”活动，主要是乡村两级党员干部每人联系10户农户，乡领导班子联系低保户，机关党员联系贫困家庭，农民党员联系本村农户。每一名联户党员都要做方针政策的宣传员、勤劳致富的指导员、访贫问苦的服务员、村情民意的信息员、维护稳定的安全员和承担急难险重任务的战斗员。在工作中，党员干部定期将工作开展情况及群众的意见建议向村党支部汇报，由村党支部安排专人负责落实。对重大情况或村党组织无法解决的问题，及时上报乡镇党委统一协调处理，由党委书记亲自负责督查。对征求到的意见，做到立行立改，有效促进了社会的和谐稳定。我们到网户乡调研时，了解到网户乡沿海4个村有部分农户受绥中港建设的影响，想在院内建房子，等拆迁时得到补偿。事态得不到控制，将造成大项目落地时拆迁成本增高。网户乡海岸线长17华里，是全县最长的，沿海4个村有农户2112户，管理起来难度较大。4个村的党员通过“党员联户”制度，自发的组建起巡逻队，实行24小时全方位巡查监管。到目前为止，网户乡管辖的沿海区域内没有一例违章突击建房行为，没有一例违章、违法占地行为。

二、基层治理法治化存在的问题

（一）基层干部群众法治意识不强

调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上重要位置。一些基层干部“人治”思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信“访”不信“法”，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动每年都开展，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不到位，导致普法效果不是很理想。比如，和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。

（二）基层依法自治落实不到位

多数村规民约、自治章程、四议一审两公开等民主法治制度不够完善，在一些村存在落实不到位，甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施的现象。有些村仍然存在村务公开不及时不透明、财务支出不明确等现象，村务监督委员会的作用发挥不明显，一些重大事项民主决策还不够完善和规范，主动接受监督的意识不强。基层自治组织干部队伍年龄老化、文化层次不高的情况没有得到根本好转。

（三）基层法治力量依然薄弱

调研发现，一些乡镇综治维稳机构不健全，基层工作人员相对不足。比如，近年来，新成立的25个乡镇司法所，主要负责组织实施和直接面向广大人民群众开展基层司法行政各项业务工作，是司法行政系统参与基层综合治理工作的重要成员单位。但从目前来看，平均每个司法所工作人员在4人左右，存在警力不足，新老交替断层的现象，年轻人缺乏工作经验。另外，司法所的工件人员除肩负司法行政职能外，还要配合当地党委政府中心工作，在日常工作中存在着“小马拉大车”和顾此失彼的问题，直接影响普法依法治理工作在基层的深入开展，导致在法制宣传、培训、指导、督查等方面力不从心，制约了依法行政水平的快速提升。

（四）基层法治机制不够健全

一是基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。基层公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。大多数“老、大、难”纠纷和缠访、闹访案件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。有的单位或乡镇在处理纠纷信访问题上仅限于停留在表面和稳控上，不能从根本上解决问题。二是基层法治监督机制尚未形成。基层政府依法行政工作的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。

三、推进基层治理法治化的对策

（一）加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化

1.健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对基层党组织普法工作实行量化考核。突出法治宣傳重点对象，紧密结合基层党组织实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。

2.创新法治宣传形式。编写通俗易懂的法律读本和法律固定标语，组织一些宣传法治文化的戏曲、小品、微电影等文艺演出，利用庙会、集市等人员相对集中的时段，用群众喜闻乐见的形式，把法律送到群众手中。建立宣传微信平台订阅号，充分发挥新媒体优势，选取公众关注的热点、难点、疑点问题，通过图文并茂的形式，全方位、多角度地向群众普及法律知识及相关法治资讯，切实把法治思想植入到群众生活中，更加有力地开展法治宣传。组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件讲法，向群众进行生动形象的法治宣传教育。充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助等法律服务中介组织的法治宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式，解答群众的法律问题，传播法律知识。

3.壮大法治宣传队伍。建议在农村和社区一线培育一批农民法治宣传队伍。可制定出台农村“法律明白人”培养工程实施方案，重点在农村“两委”班子成员、致富带头人、外出务工人员、广大青少年、留守人员五类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。在每个村创建普法宣传阵地，开设农民法治学校，安排“法律明白人”授课。广泛建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、劳动合同法、婚姻法、计划生育条例等各种法律法规和普法典型案例。

（二）推进依法自治，实现基层民主法治建设规范化

1.引导基层依法自治。建议把加强农村和社区依法自治作为基层治理法治化的重要任务，在经费使用和人才引进上给予倾斜。可由县政府制定出台规范村（社区）组织职责、工作运行程序和工作制度的实施办法，推动依法治村、按章办事。尽可能地将村级自治组织的主要职能转移到更好地为民办事和为民服务上来，积极从事民事纠纷等公共事务的协调，更有效地提供为民服务的公共产品，充分发挥民主自治作用。抓好基层现有民主、法律制度的执行和落实，鼓励群众依法参与村级事务管理，通过抓好制度执行落实促进村级事务管理法治化、规范化。发挥乡规民约等社会规范在基层治理法治化中的积极作用，引导村级组织完善修订自治章程和乡规民约，强化教育宣传和执行落实，提升基层群众自觉守法守规意识。可鼓励乡镇和民政部门提供自治章程和乡规民约参考格式，但一定要让村（社区）两委组织和村（居）民反复讨论决定，避免出现“一刀切”现象。

2.切实发挥堡垒作用。推进基层治理法治化，必须充分发挥基层党组织把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用，引领基层工作依法开展。探索退休干部到基层组织任职模式，从退休干部中选拔一批事业心强、法律素养高的人员，根据个人意愿，充实到基层组织，鼓励具有一定法律素养的大学生村官参与竞选村党组织书记和村委会主任。

3.打造法治示范单位。深入组织开展“民主法治村（社区）”创建活动，及时总结和推广法治创建示范单位建设的好经验、好做法，发挥法治创建示范单位的示范带头作用，推动基层法治建设的全面开展。全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、村务公开、党务公开、财务公开“四民主、三公开”制度，推进村务活动规范化、民主化、法治化。积极完善“民主法治村（社区）”创建的考核激励机制，全面激励基层通过开展法治创建来提高法治建设整体水平。

（三）健全工作机制，实现基层矛盾纠纷调处法治化

1.运用法治思维解决信访事项。加强信访法治建设，运用法治思维和法治方式处理信访矛盾和纠纷。基层党组织要认真细致做好政策宣传、法律法规解释工作，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道去解决问题。牢固树立规则意识，合法合理的正当诉求坚决予以解决，不合理不合法的缠访闹访绝不开口子，引导信访人依照规则解决问题。建立信访事项终结机制，不能形成无限的信访处理程序。严格区分正常信访与无理信访，制定应急预案，针对不同情况作出不同处理。对于信访活动中的违法犯罪行为应坚决依法打击，扭转以违法手段达到信访诉求的不良局面。

2.健全矛盾纠纷调处机制。积极打造和完善信访、人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”工作体系。选优配强调解干部队伍，选派在村（社区）有威望、有经验、有责任心的干部和村民担任调解委员会委员。探索解决报酬待遇，激发调解队伍工作积极性，促进调解组织作用发挥。建议成立村（居）民维权中心，负责集中研究解决涉及群众利益的突出问题，在维护特定群众合法权益、制止和查处不法侵害行为、帮助和解决受助对象实际困难上发挥作用。加强农村警务和群防群治队伍建设，对符合任职条件的农村警务室民警落实职级待遇。

3.建立基层网格管理平台。基层党组织要全面建立网格化管理平台，将基层村（社区）分成若干个网格，每个网格至少落实一名网格员。网格员要由村（居）民进行民主选举，在落实网格员时要把规模小区纳入进来，由小区业主委员会推选人员担任网格员，同时可以吸收教师、医生、退休老干部等人员参与，共同负责所在小区的网格管理。网格员主要负责及时收集和传递各类信息，同时兼顾政策法规宣传、矛盾纠纷调解、重点人员排查协管等职责。网格员按照“一日一巡查，一天一报告”的要求，深入网格了解民情、反映诉求、排查矛盾，及时掌握重点矛盾纠纷、突出治安问题、公共安全隐患和重点人员等方面的信息，及时加以预防和解決。

（四）强化法治监督，实现基层依法治理工作透明化

1.加强社会监督，形成良好法治环境。基层党组织要积极引导群众、法律专家参与到重大事项决策之中，坚持信息公开，形成“有权必有责、用权受监督”的良好环境。充分发挥社会监督作用，及时对违法乱纪行为进行曝光。建立和完善建设性舆论监督机制，规范和保障新闻媒体的监督权。注重发挥人民陪审员作用，努力打造阳光司法窗口，增进人民司法的社会认同。

2.完善民主监督，保障群众合法权益。充分发挥村级民主监督中各方面的监督力量，尤其是发挥村民、村民代表及村务监督委员会的力量，建立监督机制，确保基层群众能直接行使民主权利。进一步明确村务监督委员会的地位、职能，加强对包括集体财产的管理使用、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体债权债务等方面的监督。抓住人民群众最关心的问题推行村务公开，所有村务公开内容需经村务监督委员会认可签字。探索建立村务工作过失责任追究制度，对拒不推行民主管理或在推行中弄虚作假、侵犯群众权益的村干部，村民会议或村民代表会议有权追究责任。

责任编辑 董瑞军