关于新形势下城乡规划工作的思考

童纯跃 樊伟 严山艾

关于新形势下城乡规划工作的思考

童纯跃 樊伟 严山艾

十八大以来，中央相继提出了“五位一体”总体布局、“两个100年”、“四个全面”、五大发展理念、生态文明体制改革等重大战略方针，城乡建设呈现出由粗放式增长向精细化发展转变、由外延式发展向内涵式发展转变、由注重增量向优化存量转变等新趋势。这既是适应科学发展的需要，也是为了解决日益突出的资源紧张、城市病等问题。在这样的趋势和背景下，城乡规划工作也迫切需要转型升级，适应新的发展理念、发展要求，不断增强科学性、权威性和严肃性，发挥好调控、引领和约束作用，引导建设更加生态、和谐、宜居的现代化城乡环境。

一、新形势下的城乡规划政策导向和趋势

城乡规划是重要的公共政策，《城乡规划法》中定位其主要功能是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。做好新形势下的城乡规划工作，要强化大局观、系统性思维，准确把握当前中央、省级关于城市发展的政策和部署，多从公共政策、公共管理的视角来思考和谋划城乡空间布局。

1.国家层面政策导向

“两个100年”的目标是我们当前所有工作的出发点和立足点。目前，我国城镇化率已超过56%，作为最重要的空间规划之一的城乡规划，应更有前瞻性、预见性，主动思考规划工作的发展趋势、发展方向，明确应该承担的职责和功能，应该发挥的社会作用，在此基础上确定近期着力要开展的工作。

中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念是重大的理论创新，是关系我国发展全局的一场深刻变革，对城乡规划工作具有重大的现实意义和深远的历史意义。新时期的城乡规划工作要以五大发展理念为指引，提升规划的科学性、创新性和指导性，拓展实现城市发展新格局。

其中，绿色发展是未来城乡规划工作需要重点研究的内容之一。如习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。如何在城乡规划工作中落实“共抓大保护，不搞大开发”的要求，需要认真研究思考。

共享，是需要研究的另一项重点内容。城乡规划的基本价值观是实现经济社会的公平、公正，协调各方关系，维护最广大人民的利益。中央城镇化工作会议提出“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”，在推进新型城镇化过程中，城乡规划要充分考虑人的需求、人的因素，无论是中央提出的产城融合、用地混合、还是开放式社区，都是为了实现这一目标。

中央关于城市规划管理工作也提出了更高的要求。规划编制是基础，规划实施和管理才是规划落地实施的关键。针对当前规划严肃性不强、指导性发挥不足等问题，中央城市工作会议提出 “统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”，“要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届政府、改一次规划的现象”等要求，推动城乡规划改革。《中共中央关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调要“依法制定城市规划、严格依法执行规划，提高城市设计水平”。这些政策要求都贯穿了强化城乡规划实施管理这一主线。

实现规划转型升级，深化改革是根本途径。2016年9月1日在济南召开的全国城乡规划改革工作座谈会上，黄艳副部长指出城市规划改革的目标是对接国家空间规划体系的建立，重点在于“树威信、补短板、增能力”，抓住三个重要突破口开展工作：一是改革城市总体规划“编审督”制度，二是建立城市设计制度，三是建立完善城市修补生态修复的规划制度。住建部已经开始从实施倒逼机制角度研究解决当前城乡规划面临的重大问题。各省、市规划部门也要对接中央要求，从实施管理角度开展探索实践。

2.省级层面政策导向

湖北省委省政府对城市规划建设工作高度重视。2012年，我省在全国率先召开了全省城市工作会议并出台了配套文件。2015年11月，我省深入学习贯彻十八届五中全会精神，在全国率先召开了推进城市绿色发展现场会，要求全省上下牢固树立“五大发展理念”，特别要让绿色发展理念深入灵魂、融入血液、落实到行动上，推动我省城市绿色发展、转型升级。会议指出，要以发展理念的转变引领城市发展方式转变，以发展的方式转变推动城市发展质量和效益提升。特别是在新一轮绿色发展、转型发展过程中，要顺应新形势，强化绿色发展理念，坚持以绿色发展为引领，在城市发展分化洗牌中抢抓新机遇，实现新作为。中央城市工作会议召开后，省委迅速召开全省城市工作会议传达部署，要求把思想认识和行动统一到中央决策部署上来，确保中央精神迅速在湖北省贯彻落实、落地生根。省委省政府的高度重视和政策导向，为新时期城乡规划工作指明了基本理念和发展方向。

3.新时期城乡规划工作基本要求

做好新时期城乡规划工作，要顺应发展趋势，主动更新理念，明确城乡规划改革发展的方向和路径。

一是做到三个坚持。坚持对城市客观发展规律的认识。这是未来城乡规划改革发展的核心理念。必须按照习近平总书记要求，认识、尊重和顺应城市发展规律，端正指导思想，提高城乡规划的科学性。坚持走以人为本的发展道路。在研究问题、编制规划、制定政策的过程中，要经常反思，是否符合最广大人民的根本利益，是否能为人民创造更加美好的生活。坚持有质量、有特色的发展方式。面对我国经济发展新常态，如何贯彻落实新发展理念、转变经济发展方式、提高发展质量和效益，促进社会公平正义，需要城乡规划更好地发挥作用。

二是做好三生空间布局。要以保护生态空间为前提，决定生产、生活空间的边界，注重生产空间和生活空间的融合，做到生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

三是落实五项具体要求。把生态文明放在突出位置，推动国土空间开发格局的优化；强化城乡规划的公共政策属性，把人的因素放在首位，规划编制和管理中要扩大公众参与，为市民创造更加宜居的空间环境；强调城乡规划严肃性，规划批准后要严格实施。由增量规划逐步向存量规划转变，通过城市修复、生态修补，优化城市空间结构、提升城乡空间品质。更加强调特色发展，通过城市设计、保护历史文脉，彰显城市特色、凝聚城市精神，打造城市品牌。

二、关于城乡规划工作几个重点问题的思考

1.生态保护和绿色发展

绿色发展是转型所迫。经过三十多年的改革开放，中国城市建设取得巨大成就，也面临着很多问题。许多城市饱受交通拥堵、排水不畅、垃圾围城、新建地区社会与市政基础设施不配套等“城市病”的困扰，倒逼我们转变发展方式。

绿色发展是持续所在。要提升城市规划建设的品质,转变发展方式，促进资源的永续利用，实现可持续发展。

绿色发展是规划所源。规划的重要空间职能是保护山水资源环境、推动城市绿色发展、提升空间环境品质。城乡规划编制、实施、管理全过程都要贯彻可持续的思想理念。尊崇生态保护、绿色发展理念，是城乡规划所源。

2.空间规划与多规合一

2015年9月21日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出要建立统一的“空间规划体系”，并要求推进市县“多规合一”，形成国家、省、市县三级空间规划体系。目前部分地区对“空间规划”、“多规合一”工作认识模糊，缺乏系统研究，往往出现误用、滥用问题，需要进行厘清。这两个概念的区别体现在三个方面：

一是层级不同：空间规划和多规合一层级不同，事权不同。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。而“多规合一”主要是针对市县空间规划。

二是量级不同：空间规划和多规合一研究的地域尺度和范围属于不同量级，研究和规划的侧重点不同。

三是管控要求不同：国家、省、市县空间规划形成体系分别建立在不同的管控要求之上，体现了国家对省、省对市县不同层面的管控要求。多规合一是面向实施的多规融合平台。

3.城乡规划地位和作用

一段时间以来，社会各界对城乡规划地位和作用的认识有所偏差，出现了两个极端。一是刻意夸大规划的引领和龙头作用，出现问题总是先从规划上找原因，认为所有问题都是源于规划；二是认为有没有规划不重要，否定规划的地位和作用。解决这一问题，要正本溯源，重新认识城乡规划在城市发展中发挥的战略引领和刚性控制等作用：

一是要辩证认识城乡规划的地位和作用。用辩证法的眼光来认识城乡规划，分清主要矛盾和次要矛盾，处理好几个关系。城市与乡村的关系，注重推进以人为核心的城镇化，促进城乡协调发展。公平和效率的关系，在空间资源配置方面兼顾公平和效率，当前特别要重视公平问题。发展和保护的关系，在重视发展的同时注重保护自然资源和历史文化，注重山水环境的保护和文脉的延续。远期和近期的关系，远景规划和分步实施方案、机制相互结合，确保规划有序实施。编制与管控的关系，建立起相互影响、相互关联的一体化体制机制。

二是针对城乡规划存在的问题精准施策。城市总体规划编制内容繁多，刚性管控内容对应事权不清，审查审批重点不突出，审批的内容和编制、管理、监管的内容不尽对应。国务院事权、省级事权、市级事权、县级事权、镇级事权划分不明显是最主要的问题。城市总体规划实施缺乏公众、同级人大、上级政府监督的路径和手段。总体规划以十年或二十年为长远目标，但在政府以年度计划配置资源和考核的制度中失语，没有提供规划实施过程中可以监督的路径，使得十年规划被年度计划“肢解”。总体规划中缺乏指标体系的建立和管理，民生和城市质量的改善大大落后于城市扩张，公共服务设施、交通市政设施、城市生态环境建设不同步。要精准划分各级规划部门事权，强化省级部门对地方规划实施管理情况的监管，履行一级管好一级的职责。

三是做到不忘初心。时刻坚守城乡规划的价值观，即坚持以人为本、可持续发展、和谐发展。充分发挥城乡规划的公共政策功能，不忘公平公正，不忘空间配置，不忘文化传承，不忘服务民生，不忘统筹城乡。

4.规划实施和督察

目前在规划实施方面存在超出总规建设用地范围违法建设、侵占“四线”违法建设、依据控规审批但控规编制违反总规强制性内容的违法建设、依据非法定规划进行审批的违法建设以及未经行政许可的违法建设等问题。究其原因，一是规划编制方面，存在总规编制不严谨、控规未依据总规及时更新、规划现状调查不够详实、规划表达缺乏准确性和严肃性等问题；二是规划管理方面，存在未经行政许可的违法建设、规划体系失调、规划审批失序、规划审批权下放等因素造成的规划实施问题。针对这些问题，要进一步强化规划督察工作，维护城乡规划的严肃性和权威性：

一是突出重点，重点抓好城乡规划强制性条文的落实，特别要保护好绿地、水体、山体等自然资源。按照“一图、一表、一报告、一公开、一督查”的要求，每年对各项重点指标完成情况进行督查，促进城乡规划的分步实施。

二是强化担当，对违反城乡规划法律法规的行为严肃问责，敢于动真碰硬。

三是注重反馈，推动建立审批机关、同级人大、社会公众对城市总体规划实施情况的监督联动机制，推进规划建设监管相统一。

三、新形势下的城乡规划工作重点

1.以实现总规改革“编审督一体化”为目标，不断完善城乡规划编制、审批和监督机制

当前城市总体规划编制程序复杂、审批时间长、实效性差；部分地区编制的各类非法定规划严重冲击了城市法定规划的权威性；加上城市总规事权划分不明显，事权统一与编审督对应关系不尽一致等问题凸显，迫切需要城市总体规划进行深化改革。

湖北省城市总体规划改革重点在以下五个方面：一是以城市全域为视角编制总体规划，体现多规融合；二是以“内实外虚”的思路把握规划区内外管控侧重点；三是以分层和事权相对应为导向，构建“三层三控一平台”的改革操作模式；四是以管控为重点，简化强制性内容，强化总规刚性传导，实现编审督一体化改革；五是以优化提升行政审批效率为目标，强化总规的动态维护工作。

（1）城市总体规划重要内容改革

市域层面：强调全覆盖，突出“三生空间”（城镇空间、生态空间、农业空间）、城镇体系规模职能和重大基础设施。

规划区层面：强调山水框架，划定“三线”（城镇开发边界线、永久基本农田及基本农田、生态红线）“三区”（禁建区、限建区、适建区），进行重大设施落位。

集中建设区层面：体现建设开发格局，进行功能主要布局和重要用地组织，明确五线和管控要求、实施机制。

（2）城市总体规划主要方法改革

通过制定规划目标、指标、划定刚性边界、分区管控的方式，实现总体规划的战略引领、底线刚性约束。

重要专项规划简化提炼为明确刚性要求和管控内容，比如交通、历史文化保护等是总体规划重要的组成部分，不要当做一般的专项规划。

总体规划内容“条文化”，做到内容清晰明确，可实施、可评估、可考核、可监管。

（3）规划审批内容、程序和方法改革

编制内容和报审内容分离，界定各级政府的规划事权，明确上级政府重点管控内容，并就此进行审批并监管，通过精简上报内容，简化和规范程序，提高审批效率。省级规划主管部门抓好由省政府审批的城市总体规划的编制和实施管理工作，建立和完善层级规划管理体系。

（4）建立规划实施监督的机制、路径和方式

一是建立审批机关、同级人大、社会公众对城市总体规划实施情况的监督联动机制。二是通过总体规划目标的指标化，建立可以每年监督总体规划实施情况的“体检表”，强化总体规划强制性内容的落实和刚性传导。通过各层级的城乡规划分解、落实总体规划强制性内容，最终实现城市规划“编审督”一体化。

2.以“改善民生”为要旨，加大区域规划、控规和专规编制和实施力度

（1）强化总规的上位衔接和下位的刚性传导

城市总体规划首先应与跨区域规划相衔接，统筹毗邻区域规划建设管理，做好上位衔接。在规划编制完成后，应在片区和单元层次上，对总体规划中的城市主导功能分布、空间布局和公共资源配置等重要问题，进行具体的落实和配置，再以此为依据进行控制性详细规划的编制，以保证城市的整体性、系统性、协同性。此外，还要注重加强控制性详细规划对总体规划内容的传导。明确总体规划的刚性管控边界，确保刚性内容可实施、可监督，弹性内容可引导、可调控，以便于充分发挥控制性详细规划在规划管理和督察中的基础作用。

（2）强化控规、专规的落位,确保从空间上落实民生

按照“树威信、补短板、增能力”的目标，遵循绿色循环低碳的理念，加强能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施的规划建设。大力开展地下综合管廊、海绵城市、城市修补生态修复、绿色生态新区、智慧城市、绿色建筑等专项规划工作，尤其是要重视城市修补生态修复工作，按照黄艳部长提出的要求，城市修补一要把对城市空间和环境的修补与完善城市功能相结合；二要把对物质空间和设施的修补与社会、社区的共建共治共享相结合；三要把城市街区的修补与城市文化传承和建构相结合；四是要把营造健康和活力的城市公共场所和改善民生相结合；五是要注重城市发展和基础设施建设相同步，集中资源补齐短板。生态修复要重视整体性和系统性，注重城市与生态的共生关系，建设和保护的协调关系，自然与人的亲近关系，生态环境自身的生长循环规律，要防止因对景观的喜好而破坏生态的现象。

3.以深化“放管服”改革为抓手，提升城乡规划行政审批效率

从2013年以来，国务院提出加快转变政府职能、简政放权的总体部署，到2016年李克强总理提出“深化简政放权放管结合优化服务，推进行政体制改革转职能提效能”的“放管服”改革，国家一直在探索简政放权的改革路径。

对于城市规划部门来说，最重要的就是要明确各级政府责任、事权，建立权力清单和负面清单，以信息化平台为支撑，完善一书两证系统，走简政放权的改革之路。为此，要联合相关省级职能部门开展投资项目网上联合审批平台，确保城市规划审批实现“统一规范、并联运行、信息共享、高效便捷、阳光操作、全程监督”的目标。

4.以“作为和担当”为责任，进一步推进城乡规划督查制度的建设和完善

利用遥感监测辅助城乡规划督查，为规划监督管理提供有力依据，通过定期更新遥感数据并进行前后对比分析，同时核对建设项目审批档案即可及时发现违法占地、违章建设等违法建设项目，从而更有针对性实施监督管理，加大执法力度，提高执法效能；增强规划管理权限的责权统一，通过遥感督察，明确不同层级规划管理部门的职能与权限，真正做到责权统一；提高城市规划实施管理的严肃性，通过遥感动态监测可及时发现未办理一书两证审批手续就进行建设的违法建设行为，并及时进行查处，提高城市规划实施管理的严肃性；有效地辅助规划决策，提高规划管理科学性，以遥感图像作为背景，可直观地分析出让地块周边相对完整区域内建筑容量、图底关系是否合理，从而为确定出让地块建筑容量及公共广场空间的布局、规模提供依据。

各地规划部门应切实提高责任担当精神，维护城乡规划的严肃性和权威性，对违反城乡规划法的违法行为要严肃惩处，进一步推进城乡规划制度的建设和完善。

5.以“大数据分析”为契机，进一步推进城乡规划信息化平台建设

建立规划管理的数据平台，完善城市规划基础信息数据库，建立科学的信息管理系统，加强与相关部门的联系，统筹整合各类规划，衔接基础数据、分类标准和用地边界，形成协同管理的统一平台。借助平台理顺规划管理体制和工作机制，创新规划管理模式，推动规划审批“放、管、服”改革，实现管理、审批和监督全过程的动态跟踪和实时监控，提高规划行政管理效率和水平。

信息化平台的建设目标是紧密围绕湖北省城乡规划管理发展的需求，以信息资源规划和共享应用为基础，充分运用先进的信息技术理论和方法，整合服务、集成应用，提高城乡规划领域数据处理和数据分析能力，推进省、市（县）各级城乡规划管理信息系统互联互通、业务协同办理，达到“高效决策、便捷服务、统筹集约、精细管理”的目标，构建省、市（县）一体化的城乡规划管理体系，切实提升规划的科学性和权威性。为服务湖北省经济社会发展，提供强有力的城乡规划信息化保障。

具体目标包括：推进城乡规划工作标准化和信息化，打通层级传递通道，保障规划落实；构建覆盖城乡规划管理全业务信息化系统支撑，强化技术管理能力，提升规划管理效率与水平；建成省、市（县）联动的工作管理平台，明确管理责任；提高规划公众参与度，方便群众了解、参与规划与监督。

四、结语

新形势下的城乡规划工作机遇与挑战并存，因此，需要我们在科学研判当前形势的基础之上，秉持正确的价值观，以宏观政策方向为指导，以城乡规划工作中的关键问题和重点工作为抓手，紧抓新形势下的发展机遇，推动城乡规划工作健康发展。

（作者：童纯跃，湖北省住建厅总规划师；樊伟，湖北省住建厅主任科员；严山艾，湖北省城乡规划中心注册规划师）