城市管理智慧的新考验 聚焦“共享单车之问”

本刊记者 袁业飞

城市管理智慧的新考验 聚焦“共享单车之问”

本刊记者 袁业飞

共享单车正快步进入城市，就在运营平台“攻城拔寨”的同时，这种自由度极高的租赁模式与城市管理碰撞出了“火药味”，乱停车、未成年骑行等问题频发。

短短一两个月内，共享单车给公众带来便捷的同时，各地丢弃单车、乱停乱放行为屡被报道。怎样既最大程度发挥共享单车的公共效益，又不扰乱公共区域的正常秩序？

共享单车运营，正考验着城市管理智慧。

（一）单车大跃进，管理成难题

据第三方数据研究机构比达咨询发布的《2016中国共享单车市场研究报告》显示，截至2016年底，中国共享单车市场整体用户数量已达1886万，预计2017年，共享单车市场用户规模将继续保持大幅增长，年底将达5000万用户规模。

摩拜、ofo等共享单车大举进驻各大城市，通过资金铺路的方式，以几近疯狂的投放速度获取用户。据中国自行车协会官网报道，2016年以来，共享单车已在全国30多个城市投放，总投放数量超200万辆。据媒体报道，公开数据统计显示，2017年共享单车预计投放总量将极可能接近2000万辆。

然而，动辄以十万计的投放量使城市管理的压力陡增，无序停放导致的占道矛盾日益突出。

就在上月，厦门出台了《自行车停放区设置指引（试行）》引导自行车有序停放，深圳南山区城管局也约谈四大共享单车运营商提出整改要求。上海作为共享单车投放量和注册户数均处全国首位的城市，近日也颁布了首个共享单车规范征求意见稿，甚至有传中心城区要求即日起暂停投放单车……

如此种种显示，城市管理者对数量疯涨的共享单车的容忍度正在逼近临界点。

乱象频繁，矛盾迭出

随着共享单车公司竞争加剧，越来越多的共享单车被投放到城市人流密集地区。共享单车在给出行带来方便的同时，随之而来的“乱象”也层出不绝，其中乱停违停问题尤为突出。

2月17日，一段显示几名安保人员搬运拖走摩拜单车的视频，与几张呈现近百辆摩拜单车被丢弃路边、歪倒沟中的照片，让武汉东湖绿道与摩拜单车同时陷入舆论漩涡。

18日凌晨，武汉东湖绿道物业管理公司发布致歉声明称，这是对随意停放的摩拜单车的一次集中整治，但在过程中发生了简单粗暴的行为。

摩拜单车方面随后发布声明称，极少数用户不按规定停放，致使一些区域出现不和谐景象。摩拜单车武汉公司承诺，将进一步加大管理力度、提高运营水平。摩拜单车武汉公司公关部有关负责人介绍，被丢弃的单车近百辆，其中30多辆被不同程度损坏。

随后，武汉东湖绿道物业管理公司发布《关于东湖绿道处理摩拜单车的致歉和情况说明》，承诺严查此次行为，开除负责此次整治的安保队长；赔偿摩拜公司损失；主动联系摩拜共同努力整改，为游客提供多元化优质服务。

不过，致歉说明同时将问题摆上了桌面：绿道开通以来，包括摩拜单车在内的大量社会自行车进入绿道，为游客提供了便利；但无序停靠、随意摆放，造成摩拜单车占据人行步道和电瓶车道，极大影响游客安全及绿道经营秩序，多次发生险情。

包括摩拜单车在内的共享单车被丢弃或被损坏，并非只在武汉发生。

公开报道显示，2016年11月24日，成都市天府新区华阳街道办事处城管办公室，收缴了204辆共享单车，成为全国首个城管收缴共享单车的城市，引发关注。

今年1月，天津李七庄综合执法人员就给停在盲道上的一批共享单车贴了违法占道经营的通知单。2月21日，杭州西湖区城管局北山执法中队、灵隐中队陆续接到市民的投诉电话，称大批共享单车占用人行道，有的甚至还占压了盲道。

摩拜单车刚进入北京不久，也发生过车辆被某园区物业收走的情况。据事后摩拜单车相关人员了解，物业收车是因为园区不能随意停放自行车。

成都市华阳街道的城管以非法占道经营为由扣押了辖区内百余辆违规停放的共享单车，此举引发舆论关注。不过，消息曝出不久，成都市城管委员会却否定了华阳街道城管的执法行为，认为对于共享单车按照《非机动车管理条例》进行管理，随后，相关部门又将扣押的共享单车退还。

近日，河南郑州200多辆共享单车被街道办事处扣留。此外，还有报道称，有人将共享单车丢进黄浦江、珠江。

（二）从“共享”到“共治”，治理模式转型势在必行

单车很好地解决了市民出行的“最后一公里”问题。成都市民冯女士表示，由于住处离地铁站太远，自己原本想买一辆自行车用于通勤，但现在有了各类共享单车，这个购买需求也就不复存在。

但另一方面，负面效应也随之而来。北京市民陈先生表达了对单车乱停放现象的担忧。他表示自己的确看到一些共享单车占用人行道的情况，并且认为，车辆应该停放在指定区域，虽然会对自己造成一定不便，但还是“规范要紧”。而制定规范，则是政府的职责。

上海交通大学安泰经管学院应用经济系副研究员黄少卿指出，在谈论政府的职责时，首先需要建立分析框架：一是可能存在的市场失灵状况；二是针对这些状况，政府如何介入处理；三是在政府也可能出现失灵的情况下，如何做得更好。

第一个“失灵”，是道路作为公共资源的分配问题。城市道路就像一个公共池塘，“鱼”是有限的，但所有人都可以来打鱼。短时间内，大量共享单车进入本就拥挤的城市道路，还不断刺激新的交通需求产生，在缺乏适当管理的背景下，它是否会成为城市拥堵的新来源？

黄少卿提出，在资源有限的情况下，政府可以进行宏观调控，让市场竞争机制充分发挥作用。比如，此前专车数量逐步扩大，政府采取数量管制、拥堵费等价格控制等手段，来倒逼市场做出反馈，促成公共资源的合理分配。但同时也要注意，分配额度可能为权力寻租留下空间，需要设计合理机制——比如价格手段，以避免可能的政府失灵。

同济大学经济与管理学院教授诸大建认为，造成空间资源有限这一困境的根本原因，是城市还未适应自行车社会。无论宏观层面的城市规划，还是微观层面的道路设计、停车摆放、管理机制，都没有为大量公共自行车到来做好准备，政府提供的公共空间资源仍然不足。

那么，如何共建一个单车友好城市，是否可以从现在开始，做一个自行车发展的十年、二十年规划？没有空间，现在地铁站附近有许多无人认领的老旧自行车，是不是可以清理腾出地方？没有管理，是不是可以设计政府、企业、用户、金融机构四位一体的政策机制，找到交集，实现精细化管理？诸大建指出，以上种种，都是城市管理者需要主动考虑的方向。

第二个 “失灵”，是押金使用问题。根据移动应用分析平台App Annie的数据显示，截至2016年11月，摩拜单车月活跃用户量已达512万，其押金为每人299元，每月活跃用户押金总额超过了15亿元。

同济大学法学院副教授刘春彦称，押金“一对多”的特点、庞大的用户基数、不自动退回（需要2～7个工作日才能到账）的规则，无形中形成了巨大的“资金池”。即便单车企业们承诺，专款存入银行、支付宝等第三方支付平台，而不作他用，也会产生十分可观的利息。因此押金自然带有了金融属性，存在相应的监管漏洞。

第三个“失灵”，是信息安全问题。黄少卿指出，通过GPS定位、移动端支付支撑的共享单车服务，会产生海量信息，如家庭住址、公司地址，日常活动路线等。当这些信息被平台公司得到后，如果使用与处理不当，会形成对个人隐私的侵犯。特别是，在“客户不提供信息，企业无法提供服务”的前提下，个人与企业间的谈判地位不对等，更需要政府作为代理人来介入。

他认为，押金去向与隐私保护都属于信息监管与合理披露的范畴。首先，要对信息进行清晰划分：个人隐私、商业机密信息受保护，但公共信息应及时向公众及政府披露告知；如民众关心的资金流向，以及对城市管理有益的信息。

其次，政府需要明确，自身对这些信息进行管理的必要性。“如果信息导致市场失灵，也会导致政府失灵”，若金融公司不披露信息，政府无从知道资金去向，更别提进行资产监督与管理。因此，最后落实到措施上，要回到源头，通过立法给政府赋权，明确政府对哪些信息有监管权。否则，在信息的监管和使用上，也会遇到很多麻烦与障碍。

第四个“失灵”，是公司财产的安全保护问题。现在每天有大量共享自行车被人为拆损、丢弃。黄少卿认为，共享单车企业本质上是租赁公司，财产必然会经过转手，虽然有定位系统来监控，但仍难以保证财产权得到有效保护。共享单车虽是“别人的车”，但大量财产损坏，是一系列机制在起作用，不能简单诉诸道德。许多发达国家，早年公共自行车也被大量涂抹破坏。市场本身不能完全解决问题，还需要政府在法律、机制上作出规定，制定好游戏规则。

第五个“失灵”，是上游企业的负外部性影响问题。黄少卿认为，这一点可能并不严重，但值得关注。如今自行车的生产模式已发生变化，以前是供需对等，现在是集中采购、集中处理、集中生产，前期要投入大量固定资产。如果共享单车企业某一天认为，市场饱和，不再采购生产，或进行压价；而私人自行车的需求又已大幅减少，上游企业的产品可能就会压在仓库。在经济学中，这被称为“敲竹杠”或“套牢”，也是市场失灵的一种表现。可能也需要政府介入管理。

最后，政府的监管不作为，也可能是一种“失灵”。城市管理者觉得没有把握，就观察、拖延，不断地进行专家论证，但民众会觉得，没有缓解市场失灵的因素。实际上，没有让市场表现得更好，就是政府失灵的表现，会造成民众对公共管理的不满。最终还是政府承担后果。因此，在共享单车问题上，政府的态度应该要更积极主动。

（三）政府应尽快出台管理办法，明确什么不能做

如果共享单车像网约车一样在法律“真空”领域就是时间早晚的问题。据共享单车服务企业的内部人士称，日前上海市交通委已经邀请摩拜单车、优拜单车、ofo 等召开了相关会议。

前不久，武汉市政协委员邝远平也在武汉市“两会”上建议，随着互联网新经济崛起，政府部门应主动成为规则制定者，而非被动管理方。破解共享单车管理无序难题，应尽快完善制度，尽快出台关于共享单车的管理办法，引导共享单车行业健康有序发展。

金卡（深圳）律师事务所主任律师张兴彬认为，城管可以对乱停乱放的单车进行临时管制，但问题的关键在于管制时间和管制措施。对于共享单车，张兴彬建议，作为城市管理者不应该简单地把单车封存在仓库里面，“要用疏而不是堵的办法，和相关单位、企业之间进行更好的对接，不相互推诿，制订出更有序的管理办法和措施，让这些共享单车公共资源流动，充分利用起来。”

中国自行车协会理事长马中超说，共享单车发展得太快，是行业和政府管理部门始料未及的。平台在扩张初期往往忽视管理，等造成后果再治理成本就太大了。他认为，行业应直面问题主动与政府管理部门互动，找到规范方面的保障途径。

城市交通专家徐康明认为，目前共享单车的发展还处于快速扩张阶段，由于没有相关规章可依，政府和企业的应对有些滞后。

徐康明表示，政府和企业应共同合作，采用负面清单的模式完善与共享单车有关的规章。“负面清单就是规定哪些事情不能做，目前至少有五点需要关是骑车人，哪些人群不能骑；第三是车况问题，什么样的车辆不能继续使用；第四是押金，不能被挪做哪些使用；第五是用户信息，信息不得泄露。”

他指出，一方面，希望政府出台相关规范的同时，也能划出一片专门的停车区域，诸如在上海，当地增加了许多停车点，一些收费停车点也向共享单车开放。

另一方面，作为企业，他们出台相关措施，诸如制定用户信用评级，并奖励用户举报违规停车等不合理用车行为。同时，针对争议较多的地铁口车辆停放问题，他们也加强与政府方面的沟通。诸如在不太欢迎自行车的北京西站，通过沟通，当地管理方会将乱停放的车辆收集，他们再去回收。

“再者，希望用户文明停放车辆。”他指出，在劝导用户文明停车上，企业出台了相关措施鼓励用户规范用车。此外，更现实的是，仍需要一些好的范例以及足够的停车位置。

其实从全世界范围内的公共自行车项目来看，无论是在法国、德国还是西班牙，基本都有政府深度参与的身影，“共享单车”本来就不是一个指望靠普通民众回报的创业项目。带有“公益”属性的它需要政府和企业的双管齐下，共同合作。政府通过政策的引导，企业通过合理的运营，才能建立起一个良性的共享单车生态圈。

（四）城市管理要拥抱新生事物，管理方式要适应共享经济的模式

现代城市是一个动态的平衡体，一夜之间突然冒出来成千上万辆单车，必然要给市容环境和交通秩序造成较大冲击。

共享单车伴随并借助互联网技术应运而生，与传统的公共自行车相比，除了款式更为时尚外，不用固定的停车桩，采用手机扫描开锁、落锁结费的方式，用车还车更为方便，免去了公共自行车在高峰期无车可用或无法还车之虞，这是其受到市民特别是年轻人追捧的最主要原因。

任何新生事物不可能是完美的。方便与有序往往是一对矛盾，两者很难兼顾。由于没有固定的借还车地点，无序停放甚至占用盲道、挤占公共自行车桩位等成为较普遍的现象，给市容环境和秩序带来的影响不容小觑，这也是共享单车为人诟病之处。要有效解决这一问题，固然需要用车者的自觉，增强文明用车意识，需要投放企业寻求技术上的突破，有效约束用车者的行为，但更需要城市管理者积极应对，进一步加强和规范管理。

针对共享单车的“长驱直入”，作为城市管理者需要面对和解决的，并非只有无序停放之类的问题，如何加强对投放企业以及整个行业的监管更为重要。共享单车进入时间短，发展速度快，相应的管理没有同步跟上，目前总体上处于放任自流的状态。如何加强宏观指导和调控，确保这一新兴行业的有序发展？如何加强对进入企业资质的审核把关，避免鱼目混珠、恶性竞争？如何加强对企业的日常监管，规范其经营行为，最大限度地减少或避免对城市管理带来的负面影响？诸如此类的问题考验着城市管理者的智慧。尽快明确责任部门，落实管理责任，填补管理空白，已成当务之急。

首先，城市管理部门要创新管理方法，实行堵疏结合，在治理乱停乱放的同时，也要因地制宜为共享单车停放提供更有利的条件；其次，单车企业要加强行业自律，自觉遵守市场规则和城市相关管理规定，提升自身管理能力和服务水平，维护好共享单车的运行秩序，切实做到合理投放、有序停放，便民不扰民；此外，市民也要增强文明意识和社会公德意识，用心呵护好共享单车，使用共享单车时要遵守城市管理秩序，不妨碍交通，不影响他人通行，不占用或破坏公物。这样才能形成良性互动的强大合力，使共享单车跑得更远，骑得更顺，真正实现共享共赢。

此外，共享单车的出现使原本“一家独大”的公共自行车面临很大的冲击，管理部门将如何应对，人们同样拭目以待。虽然，一个是政府行为，一个是企业行为，两者的运营模式有很大的不同，但在推行绿色出行、解决城市交通“最后一公里”和服务市民方面，所起的作用和效果是相似的。从某种意义上说，共享单车是市场的力量参与到了公共服务中来，做了政府原本在做的事情。这无疑是一件好事，使得服务资源更加丰富，市民拥有更大的选择权，也可以减轻政府在投入方面的压力。

为此，在发展公共自行车方面，有必要调整思路，重新定位。一方面要适当收缩战线，把更多的空间让渡给企业，发挥市场的力量为我所用；另一方面要进一步明确服务的对象，做到精准发力，并不断提升服务的质量和档次。公共自行车只有实现与共享单车的错位发展、互补发展，才能走得更远。否则，如果无视共享单车迅猛发展的态势，无视“野蛮人入侵”的现实，固守原先的理念和思路不放，我行我素，按部就班，以不变应万变，甚至盲目扩张，则很有可能在竞争中败下阵来，造成公共服务资源的浪费与损失。

“现在遇到的问题是传统的管理模式正在跟共享单车这一新生事物发生冲突。我认为当前政府部门要做的是明确法规：一是任何人都不能私自扣留共享单车；二是有损坏的单车要及时进行修理；三是城市管理要拥抱新生事物，管理方式要适应共享经济的模式。”国务院参事、中国城市科学研究会理事长、住建部原副部长仇保兴说。