香港司法人员行为投诉及纪律责任追究机制研究*

陆 强

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

香港司法人员行为投诉及纪律责任追究机制研究*

陆 强

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

香港司法人员行为投诉机制是法官行为失当纠偏的非正式机制。建立司法人员行为投诉机制，对于监督法官行为、回应公众关切、塑造司法公信具有重要意义。香港司法人员正式的纪律责任追究机制主要适用于级别较低的司法人员，对于区域法院法官及以上级别法官的纪律责任追究，除根据香港基本法启动免职程序外，并无其他直接的制裁机制。

司法人员；司法责任；投诉；纪律责任追究

现代汉语“责任”一词通常包含两方面的意思：一是分内应做的事；二是做不好分内的事应当承担的过失*罗竹风.汉语大词典(第十卷)[Z].上海：汉语大词典出版社，1992.91.。有学者据此将司法责任划分为两个部分：“一是法官应当完成什么样的工作；二是法官对自己的违法行为应当承担什么样的责任。”*蒋惠岭.法官职业责任的范围 [N].法制日报，2016-09-14(10)[2016-12-19].我深以为然！尤其是对不同国家或地区“司法责任”制度的研究，在内容框架设计上有着非常现实的技术需要。由于司法体制、历史传统的差异，不同国家或地区对于法官违法行为责任的认识不尽相同。如果司法权力运转良好，法官行为基本妥当，民众对司法公正总体满意，作为法官违法行为纠偏机制的责任追究机制自然不会居于太显要的位置；相反，如果对于法官违法行为责任的追究过于严苛或对其功能过分强调，未见得其会对司法公正和良好司法职业伦理的形成带来助益。

香港是一个地域狭小的普通法适用地区，司法人员*在香港，一般意义上的“法官”包括法官、裁判官、审裁官和司法常务官等，《司法人员推荐委员会条例》(第92章)将其统称为“司法人员”。为与法官作区分，实践中亦有将裁判官、审裁官和司法常务官等称为司法人员的情形。受语言习惯以及语言环境的制约，本文将“司法人员”与“法官”混同使用，如无特指，均指最一般意义上的“法官”。在编人数长期维持在较小规模，至2015年仅为200人*司法人员薪俸及服务条件常务委员会.二零一五年司法人员薪酬检讨报告[EB/OL].(2015-07-13)[2016-12-19].http://www.jsscs.gov.hk/reports/ch/jscs_15.pdf.。法官人选上的殖民主义特征，使其在案件审理中地位超然。1997年之前，香港的司法职位在很长一段时间里主要由英国人担任。华人第一次出任最高法院(现为高等法院)法官还是1971年的事情，1988年最高法院才迎来第一位华人首席大法官。“这些‘外来的和尚’高高在上地俯视香港的芸芸众生，一个不期而至的结果是：在大多数案件中，他们都能做到对两造一视同仁，不偏不倚。”*郑戈.香港司法如何做到无惧无私？[J].中国法律评论，2014,(1)：75.当然，香港司法界与普通大众之间的疏离，更为重要的因素在于语言上的差异。1997年香港回归后，司法机构在司法活动中尽管有推广中文的努力，但在讼案中英文的使用依然保持非常高的比例。不过，恰恰因为这种疏离，有效降低了香港司法人员的从业风险，对于确保香港的司法公正具有积极意义。

1997年以前，香港当局极少根据《英皇制诰》、《司法人员(职位任期)条例》(第433章)或《调查委员会条例》(第86章)成立审议庭、审裁处或委员会，调查涉及法官行为不检或行为不当的事故，更无法官因能力不足或行为不当而遭受免职。一如英国的司法传统，香港司法机构大体上是依赖同辈压力作为处理司法人员行为失当的主要方法。虽然司法人员行为失当问题可以根据《香港基本法》及香港法例通过审议庭(审裁处)及委员会研讯制度处理，但这些正式的纪律处分机制很少会适用于处理程度较轻的失当行为*周柏均.海外地区处理针对法官的投诉的机制[EB/OL].(2002-07-08)[2016-12-19].http://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/sec/library/0102rp07c.pdf.。

一、司法人员行为投诉机制

世界各国有关司法人员责任追究的程序主要有纪律责任追究程序、立法机关弹劾程序和选民罢免程序等。在正式的惩戒程序启动前，往往存在大量的非正式手段的运用。法官群体普遍珍视自身荣誉，而正式惩戒程序一旦开展，对于一名法官的职业荣耀是毁灭性的。私下的、较为融洽的劝勉告诫手段，有助于法官意识到自身错误而主动加以更正，亦可以避免因频繁启动正式程序而可能给司法机关声誉带来的负面效应*全亮.法官惩戒制度比较研究[M].北京：法律出版社，2011.158.。

本世纪初，鉴于加拿大、英国、美国等国法官责任制度改革的新趋向，香港亦开始检讨法官行为责任制度，建立并逐步完善司法人员行为投诉机制。香港司法机构2016年4月更新的《如何就法官的行为作出投诉》(第四版)开篇即申明：“香港司法机构的使命，是维持司法制度的独立及其至高的专业水平，以维护法治、保障个人权利和自由。”*香港司法机构.如何就法官的行为作出投诉(第四版)[EB/OL](2016-04-01)[2016-12-19].http://www.judiciary.gov.hk/en/crt_services/pphlt/pdf/complaintsjjoleaflet.pdf.建立司法人员行为投诉机制，对于监督法官*香港法官投诉机制中所泛称的“法官”包括除法官以外的司法人员。行为、回应公众关切、塑造司法公信具有重要意义。

(一)司法人员行为投诉机制的基本原则

1. 判决投诉排除原则

司法独立是香港司法制度的最基本原则，各级法院的法官独立依法断案，不受任何干预。“判决投诉排除”原则是司法独立基本原则在法官行为投诉机制中的具体体现。司法判决由法官依法独立作出，基于对司法独立基本原则的尊重，司法机构不接受任何针对司法判决提出的投诉。任何人不服法官的判决，只能依照现行有效的法律程序提出上诉*〔11〕〔12〕香港司法机构.如何就法官的行为作出投诉(第四版)[EB/OL].(2016-04-01)[2016-12-19].http://www.judiciary.gov.hk/en/crt_services/pphlt/pdf/complaintsjjoleaflet.pdf.。

2. 投诉处理回避原则

处理投诉的法院领导认为由自己处理某宗投诉，可能会招致实际上或可能存在的利益冲突，可以指示另一位法官处理该宗投诉〔11〕。

3. 实名投诉原则

对于法官行为的投诉，一律采取实名投诉原则。投诉人必须提供姓名及联络地址，否则司法机构将不会处理及调查该投诉。投诉人投诉时提供的个人资料，司法机构只能用于处理及调查投诉，或者用来编制统计数字，但统计结果不能让人辨识出投诉人的个人信息〔12〕。

(二)司法人员行为投诉的处理机关

香港所有关于司法人员的投诉，均由终审法院首席法官及/或有关法院的领导处理。所有关于法官行为的投诉均应送交设在高等法院大楼的投诉法官行为秘书处。投诉法官行为秘书处将投诉送交有关的法院领导以进行调查(具体情况详见表1)。

表1 被投诉的法官与处理投诉法院领导对照表*本表“被投诉的法官”包括暂委法官及临时委任的法官。本表来源于香港司法机构《如何就法官的行为作出投诉》(第四版)，附表标题为笔者添加。未列入表格的其他司法人员处理投诉的法院领导参照同级别的法官处理。

(三)司法人员行为投诉的处理程序

处理投诉的期限无明确规定，主要视投诉的性质、所涉事件的复杂程度，以及有关事件的个别情况而定。有关司法人员行为投诉的处理一般须经以下程序*香港司法机构.如何就法官的行为作出投诉(第四版)[EB/OL].(2016-04-01)[2016-12-19].http://www.judiciary.gov.hk/en/crt_services/pphlt/pdf/complaintsjjoleaflet.pdf.：

1. 司法机构接到投诉后，通常会在7个工作日内，向投诉人复函确认收到投诉。详细的回复通常在有关法院领导或指明的法官调查完毕后发出。

2. 有关法院领导在所有相关法院程序完结后对事件进行调查。调查通过翻查法院档案、聆听聆讯录音，或向投诉人索取相关资料进行。在处理投诉期间，被投诉的法官也可能被询问其对有关投诉的意见。

3. 调查完毕后，投诉法官行为秘书处按照法院领导的指示，书面回复投诉人。

4. 如有需要，法院领导可采取进一步行动，包括向终审法院首席法官报告有关事件，以及/或在适当的时候将事件告知司法人员推荐委员会。终审法院首席法官及/或法院领导会按情况给予有关法官一些忠告。

近些年来，香港各级法院受案量达50万件左右，对于司法决定的投诉占主要部分，对于法官行为的投诉维持在43～79件之间(具体情况详见表2)。另据《司法机构2016年报》显示，2016年1月至9月司法机构共接受16宗对法官行为的投诉，其中5宗与法官法庭内的态度及行为有关，5宗与法官在法庭进行实际法律程序时的处理手法有关，1宗与法官法庭工作并无直接关系的行为有关*一名裁判官安排他的画画老师每星期一次在午饭时间到法院给其授课，并让他将车辆短暂停放在法院大楼内。虽然该名裁判官已通知场地经理有关上述安排，但法院领导向该名裁判官指出，有关做法并不恰当，且所有法官及司法人员於庭内庭外的一言一行均须表现得当。参见香港司法机构.司法机构2016年报[EB/OL].(2017-01-09)[2017-01-20].http://www.judiciary.gov.hk/en/publications/annu_rept_2016/smp/complaints_against_judges.html.，5宗涉及多於一种类别的行为*香港司法机构.司法机构2016年报[EB/OL].(2017-01-09)[2017-01-20].http://www.judiciary.gov.hk/en/publications/annu_rept_2016/smp/complaints_against_judges.html.。

表2 2008—2015年有关法官和司法人员的投诉一览表*本表根据香港司法机构2008—2015年年报数据整理，2015年以前“有关法院领导处理投诉的方法所提出的投诉个案”计入“投诉法官的行为”项下。

二、司法人员纪律责任的追究机制

司法人员的职业纪律，是司法机构良好有序运作的保证。与政治性较强的弹劾或罢免程序不同，司法人员纪律责任的追究更强调职业共同体自治性和自我纠偏的特点*参见全亮.法官惩戒制度比较研究[M].北京：法律出版社，2011.131-132.。就香港现有法例而言，《司法人员(职位任期)条例》(第433章)是较低级别司法人员纪律程序方面的法例。法例的适用对象主要包括司法常务官、土地审裁处其他成员、总裁判官、主任裁判官、常任裁判官、特委裁判官、主任审裁官、审裁官、死因裁判官等司法人员*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第2条。。对于区域法院法官及以上级别法官的纪律责任追究，除根据《香港基本法》启动免职程序外，并无其他直接的制裁行动。本部分有关司法人员纪律责任的追究，即在此基础上分别进行阐述。

(一)法官行为纪律责任追究

《香港基本法》第89条在适用条件和免职程序两个方面，确立了香港特别行政区法官免职的基本原则和根本规范*免职是纪律责任追究的一种手段，但并不是所有的免职都是纪律责任追究，还存在法官正常人员流动的情形。。在适用条件方面，香港特别行政区法官的免职只能基于“无力履行职责”或“行为不检”才得以启动。在免职程序方面，行政长官只能根据由当地法官组成的审议庭给出的建议才能免职。《香港基本法》在法官免职适用条件和免职程序上的规定，是香港司法独立基本原则的重要体现。法官审议庭在审议法官免职事项过程中的主体地位，可以避免行政对于司法的过度干预。行政长官对于审议庭成员的委任，也可以在一定程度上避免司法权力的内部偏袒。

1. 终审法院法官的免职

在适用条件方面，《香港终审法院条例》(第484章)第14(6)条对终审法院首席法官、常任法官、非常任法官“无力履行职责”作了进一步阐释，即包括体力或智力衰弱等原因。在免职程序方面，《香港终审法院条例》(第484章)第14条规定，终审法院首席法官、常任法官或非常任法官的免职，先由法官审议庭提出建议，再由行政长官根据法官审议庭的建议予以免职。审议首席法官免职的法官审议庭，由行政长官委任。审议庭成员不得少于5名，由常任法官或非常任香港法官组成。审议常任法官或非常任法官免职的法官审议庭，由首席法官委任。审议庭成员不得少于3名，同样由常任法官或非常任香港法官组成。法官被调查期间，行政长官可着令涉案法官暂停执行职能。行政长官保留随时撤销暂停执行职能命令的权力。如果审议庭建议涉案法官不应被免职，则暂停执行职能的命令须立即停止生效。《香港基本法》第90条第2款规定，香港特别行政区终审法院法官的免职，须由行政长官征得立法会同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。《香港终审法院条例》(第484章)第7A条将终审法院法官的范围明确界定为首席法官、常任法官、非常任香港法官和其他普通法适用地区法官。

2. 高等法院、区域法院法官的免职

关于高等法院法官、区域法院法官的免职，主要依据《香港基本法》第89条第1款之规定，即“法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可根据终审法院首席法官任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职”。《香港基本法》第90条第2款同时规定，香港特别行政区高等法院首席法官的免职，须由行政长官征得立法会同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。《高等法院条例》(第4章)、《区域法院条例》(第336章)并未就高等法院法官、区域法院法官的免职程序作更为具体的规定。

此外，《高等法院条例》(第4章)、《区域法院条例》(第336章)就暂委法官委任的终止作了规定。虽然高等法院原讼法庭暂委法官、区域法院暂委法官的委任具有指明的期间或指明(类别)的案件，但终审法院首席法官可在任何时间终止其职务的委任*参见《高等法院条例》(第4章)第10条，《区域法院条例》(第336章)第7条。。

(二)其他司法人员纪律责任追究

所谓的“其他司法人员”主要是《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第2条所确定的司法人员，即除终审法院法官、上诉法庭法官、原讼法庭法官或区域法院法官之外的《司法人员推荐委员会条例》(第92章)第2条所界定的司法人员。本部分为了表述方便，一律使用“司法人员”指代。

1. 对司法人员申述的初步处理

终审法院首席法官在接到针对任何司法人员无能力执行其职责或行为不当的申述时，可将申述的详情通知该人员，并要求其在合理的期间内书面陈述自辩理由。如该人员没有在指明的期间内或终审法院首席法官所容许延长的期间内向终审法院首席法官呈交陈述书；或不能使其自辩获得终审法院首席法官信纳，则终审法院首席法官须委派一个审裁处调查有关事宜*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第3条。。

2. 司法人员暂时停职的适用

终审法院首席法官在以下四种情形下，可以决定暂时停止相关司法人员行使其职位的权力及职能：(1)终审法院首席法官向相关司法人员作出书面陈述自辩理由通知。(2)终审法院首席法官针对相关司法人员委派一个审裁处。(3)相关司法人员面临刑事指控，或终审法院首席法官认为相当可能会有人对该人员提起刑事诉讼。(4)相关司法人员的行为正受调查，终审法院首席法官认为继续让该人员行使其职位的权力及职能有违公众利益*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第4条。。

司法人员在前三种情形下被暂时停职期间，享有薪酬的数额由终审法院首席法官厘定，但不得少于该人员职位薪酬的50%。但倘若第三种情形中该人员被定罪，则在等候行政长官作出决定的期间不再享有任何薪酬。在第四种情形下被暂时停职期间，司法人员可享有其职位的全数薪酬。如果行政长官最终没有对相关司法人员采取任何行动，则该人员可享有全数薪酬；如果行政长官采取了免职以外的其他行动，则该人员可享有全部或部分薪酬，具体数额由终审法院首席法官厘定*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第4条。。

3. 司法人员遭受刑事指控的处理

对于遭受刑事指控的司法人员，在该刑事诉讼作出最后裁定之前，除对该名人员作出暂时停职的处理外，不得以任何与该刑事诉讼有关的理由而采取《司法人员(职位任期)条例》(第433章)所规定的其他程序。遭受刑事指控的司法人员获无罪释放，则不得就他获判无罪释放的任何事宜再对他采取纪律处分程序；但如有其他事宜因他的行为而引起，该事宜所产生的争论点实质上并非他所获判无罪释放所关乎的争论点，则可就该等事宜再对他采取纪律处分程序。如司法人员在刑事诉讼的最后裁定中被定罪，终审法院首席法官须在该项裁定作出后，向司法人员推荐委员会呈交有关法庭的诉讼程序纪录*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第5条。。

4. 审裁处的组成及职权

司法人员审裁处由2名高等法院法官及1名公职人员组成，终审法院首席法官须委任其中的1名高等法院法官为审裁处主席。终审法院首席法官须指定1名司法人员为审裁处书记，以履行审裁处主席就执行审裁处的职能而指示他履行的职责。审裁处基于调查、研讯程序公平有效进行，可以请求律政司司长提名1名律政人员协助审裁处，或聘用1名大律师或律师协助审裁处。获审裁处聘用的大律师或律师，按照终审法院首席法官批准的关于酬金的条款及条件聘用*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第5条，《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第2条、第7条。。

审裁处主席须以书面形式就以下事项通知司法人员：(1)对司法人员的指称、支持该项指称证据的实质内容及其他可能会受调查的事宜；(2)出席审裁处研讯的时间及地点，研讯时间须在通知送达日21天后；(3)在指明的时间及地点提供证人及其他证据。审裁处可凭主席签署的通知，命令任何人出示文件、出席审裁处的研讯及向审裁处作证。通知须以面交方式送达，如从整体情况来看是公正的，审裁处可就替代送达作出命令*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第6条，《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第3条、第4条。。

接获通知的司法人员，在无合理解释的情况下缺席研讯，不影响审裁处调查的正常进行。任何人无合理解释而没有出席审裁处研讯，或拒绝提供或不提供须予提供的证据或文件，即属犯罪，可处罚款$50000及监禁6个月*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第6条。。

5. 审裁处的研讯程序

终审法院首席法官谘询司法人员推荐委员会后，可就审裁处的研讯程序订立规则；除规则另有规定外，审裁处可决定其本身的程序而不受一般证据规则约束。审裁处在秉承司法公正的原则下，可以免除《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)中有关通知、誓章、文件或送达规定的适用*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第6条、第11条，《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第12条。。

(1)司法人员的程序性权利。接受审裁处调查的司法人员，可查阅审裁处在其调查过程中收到的任何文件。该名司法人员或与研讯程序有利害关系的人可由大律师、律师或在得到审裁处的许可下由代理人作为其代表*参见《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第5条、第6条。。

(2)证据的提出。审裁处可要求证供经宗教式或非宗教式宣誓后，以口述或书面形式作出；审裁处主席可为任何人主持宗教式或非宗教式宣誓。有关人员可请求审裁处命令任何作出誓章的宣誓人出席审裁处的研讯，以便作出口头证供和接受盘问,审裁处信纳宣誓人不在香港或因其他良好和充分理由而不能在聆讯中亲自作证的除外*参见《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第8条。。

(3)非公开聆讯原则。审裁处除基于良好理由裁定聆讯以公开形式进行，否则每宗聆讯均须以非公开形式进行。以非公开形式进行的聆讯，出席人员的名单由审裁处决定。聆讯虽然主要以非公开形式进行，但审裁处主席须确保备存审裁处研讯程序的纪录(不论是以速记、机械纪录或以其他方式备存)*参见《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第9条、第11条。。

(4)有关期限的规定。审裁处可主动或应任何一方的申请，按其认为合适的条款将聆讯押后。对于就调查事项已经指明的时限，审裁处认为延展或缩短时限符合公正且合理的情况下，可将该时限延展或缩短*参见《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第10条、第13条。。

6. 处分决定的作出

(1)向司法人员推荐委员会呈交报告。审裁处调查完成后，须就以下事项向司法人员推荐委员会呈交报告：①调查简报及研讯程序的纪录；②对事实的认定；③审裁处对有关司法人员是否无能力执行其职责或行为不当的意见。报告呈交后，审裁处主席须向终审法院首席法官送交所有就有关研讯程序而出示、使用或作出的誓章、簿册、文件、纪录及证物，并在7日内将该报告副本送交被调查的司法人员等相关人员*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第7 条，《司法人员(审裁处)规则》(第433A章)第14条、第15条。

(2)司法人员推荐委员会提出处理建议。司法人员推荐委员会考虑审裁处的报告或终审法院首席法官呈交的诉讼程序纪录后，须向行政长官建议不要采取行动，或建议对该人员采取下列行动：①将该人员免职；②迫令该人员在享有或不能享有、或只享有经扣减的退休金、酬金或其他津贴的情况下退休；③将该人员降级；④停止或延迟该人员以后的增薪；⑤谴责或严厉谴责该人员*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第8条。。

根据《退休金利益(司法人员)条例》(第401章)规定，司法人员犯有以下罪行遭纪律惩处而迫令退休，其本应获得的退休金可予取消、暂停支付或扣减：①被裁定触犯与公职服务相关的罪行，且经行政长官核证为已对香港造成严重损害或可能令人对公职服务大失信心的情形；②被裁定犯《防止贿赂条例》(第201章)第II部所订的某项罪行，且该罪行同样是关乎其公职服务的；③被裁定犯了《刑事罪行条例》(第200章)第2条所订的叛逆*参见《退休金利益(司法人员)条例》(第401章)第31条。。

(3)行政长官作出决定。司法人员推荐委员会的建议不具有强制性，行政长官接获建议后，可采取所建议的行动，或任何其他行动，亦可不采取行动。任何被行政长官免职的司法人员，不得享有其原本可享有的退休金、酬金或其他利益或益处*参见《司法人员(职位任期)条例》(第433章)第9条。。

三、结语

法官司法权能配置与违法行为责任追究是实现司法责任的两个主要方面。法官司法权能配置及保障是司法责任的积极方面，实现社会大众对司法机构委以的重任，首先应加强和完善法官权能配置，在任期、薪酬等方面为法官积极履行司法职能提供保障。在此基础上，对法官违法行为予以纠正或进而追究责任，则是实现司法责任消极方面的主要手段。香港司法人员违法行为责任追究机制主要方面的非正式性特征，除受司法体制、历史传统等因素影响外，也恰恰反映出法官司法权能配置及保障在实现司法责任方面的积极功能，同时也降低了对于司法人员违法行为责任追究的内在需求。在这一制度背景下，司法人员行为投诉机制成为香港司法人员行为纠偏的主要手段。简单的、经常性的非正式劝诫在纠正司法人员轻微不当行为的同时，对于更为严重的违法行为的发生也起到了积极的防范作用。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.003

On the Mechanism for Complaints Against Judicial Officers’ Conduct and Disciplinary Responsibility Investigation in Hong Kong

LU Qiang

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

The mechanism for complaints against judicial officers’ conduct in Hong Kong is informal mechanism for correcting judges’ misconduct, and which is of great significance to supervising the judges’ behavior, response to public concern and shaping the judicial credibility. Formal disciplinary responsibility investigation mechanism is mainly suitable for lower-level judicial personnel. In addition to the removal program is started according to the basic law of Hong Kong, there is no other direct action to investigating the disciplinary responsibility of District Judge and above level.

judicial officers; judicial responsibility; complaint; disciplinary responsibility investigation

2017-03-15

本文受湖南省重点学科建设项目(湘教发[2011]76号)资助。

陆强，男，湖南师范大学法学院讲师，法学博士，主要研究方向:宪法学、行政法学。

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1672-769X(2017)02-0049-07