中国反腐败体制之反思与改革*

朱立恒

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

中国反腐败体制之反思与改革*

朱立恒

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

尽管我国以纪委、监察机关、检察机关、预防腐败局为核心的反腐败体制为反腐倡廉建设提供了强有力的组织保证，在实践中已经取得了显著成就，但是这种反腐败体制因为成本过高、效率过低而越来越难以适应我国深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的形势需要。为了形成反腐败的整体合力，更好地遏制腐败蔓延势头，从源头上防治腐败，我国应该在整合纪委、监察机关、检察机关、预防腐败局的基础上，通过增设反腐败预防委员会和反腐败调查委员会，以及调整其领导体制、管理体制、内部结构、权力配置，对现行反腐败体制进行优化改造。

反腐败体制；反腐败机构；整体合力

同国外反腐败体制相比，中国现行反腐败体制的最大特点就是在中国共产党的领导下，以中国特色社会主义理论为指导，由不同的反腐败机构根据不同的职权和程序，对不同性质的腐败行为，分别开展反腐败工作。尽管这种反腐败体制为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供了强有力的组织保证，在实践中已经取得了显著成就，但是在新的形势下这种体制仍然存在诸多问题而亟待修改完善。本文在反思我国现行反腐败体制存在问题的基础上，对我国如何进行反腐败体制改革展开初步的讨论。

一、中国反腐败体制存在的问题

自党的十一届三中全会以来，随着反腐败机构的恢复、重建和完善，我国反腐败体制建设逐渐走向正轨，形成了具有中国特色社会主义的反腐败体制。回顾30余年的历程，尽管中国特色社会主义反腐败体制在实践中已经取得了显著成就，为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供了强有力的组织保证，但是在新的形势下这种体制仍然存在诸多亟待解决的问题。概括而言，我国现行反腐败体制存在问题主要体现在如下几个方面：

(一)地方反腐败机构难以独立查办案件

正像经济合作与发展组织所指出的那样，独立性被认为是专门的反腐败机构能够妥善而有效地行使其职能的基本要求*OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions：Review of Models (Second Edition), OECD Publishing，2013，p.27.。之所以强调反腐败机构必须具备独立性，一个重要的原因在于腐败行为是一种危害严重、影响巨大的权力型违法行为。如果反腐败机构丧失其独立性，那么腐败分子就有可能凭借其掌握的权力和公共资源对反腐败机构的活动进行干涉。或许正因如此，《联合国反腐败公约》第6条、第11条、第36条不仅要求各缔约国建立专门的反腐败机构，而且要求各缔约国确保反腐败机构的独立性。尽管我国也强调反腐败机构的独立性，但是在反腐败实践中，我国反腐败机构却因为政治体制、地方保护主义等方面的原因而很难真正地独立开展反腐败工作。

根据《党章》第43条、《中共中央、国务院批转中央纪委、监察部〈关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示〉的通知》、《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》以及《行政监察法》第2条、第7条，在纪律检查委员会和监察机关合署办公之后，我国纪检监察机关实行的是双重领导体制，即各级纪检监察机关既受上一级纪检监察机关的领导，又受同级党委和政府的领导*在2007年国务院设置专门负责预防腐败工作的国家预防腐败局，由国家预防腐败局在监察部加挂牌子，并且实行监察部部长兼任国家预防腐败局局长的机制之后，现行的纪检监察机关实际上是一套人马，三块牌子，既履行预防腐败职责，又承担惩治腐败任务。。尽管这种领导体制在一定程度上有助于增强纪检监察机关反腐败的权威性和有效性，但是在地方党委和政府缺乏反腐败决心尤其是在地方保护主义的影响下，纪检监察机关的反腐败工作就会因为其独立性缺乏相应的制度保障而陷入困境之中。这主要是因为，在实行双重领导体制，以及地方党委和政府控制纪检监察机关的人事任命、财政拨付、福利待遇、办公条件等管理权限的情况下，地方各级纪检监察机关的反腐败工作能否取得成效，往往取决于地方党委和政府的意志和决心，而与其办案能力或者自身努力没有必然的联系。近年来的反腐败实践已经充分证明，当获得地方党委和政府的大力支持时，纪检监察机关查处案件的力度就会显著增强；而当地方党委和政府漠不关心时，尤其是在查处对象属于地方党委或者政府的重要领导时，或者在查处案件影响到地方利益的情况下，纪检监察机关的办案效果就会大打折扣。

相对于纪检监察机关而言，人民检察院自侦部门由于受到更多的制约因素，独立自主地展开反腐败工作*一项问卷调查结果也表明，在腐败犯罪案件侦查过程中，“领导、人情、关系等外界干扰因素多，办案阻力大”是检察机关自侦部门面临的主要难题之一。参见王立等.职务犯罪侦查谋略与侦查手段研究[A].许海峰.法律监督的理论与实证研究[C].北京：法律出版社，2004.187-188.的难度更大。一方面，尽管依照法律规定人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是这并没有否定立法机关、党委对人民检察院的干预。实际上，地方立法机关和党委干预人民检察院的侦查活动已经屡见不鲜。毕竟，在地方人大掌握检察官的选任大权、实施个案监督以及审议检察院的工作报告等情况下，如果地方人大干预检察机关的侦查活动，那么检察机关自侦部门很难完全不考虑地方人大的意见；在地方各级党委所设立的政法委员会统一领导政法工作，以及实行党管干部且绝大多数检察官属于党员的情况下，如果党委或者政法委员会干涉检察机关的侦查活动，那么检察机关自侦部门同样很难不受到它们的左右；在某些地方党委、政法委员会或者纪委以某些腐败案件“事关大局”为由，对本地区有影响、有振动的大案要案进行“协调定案”时，处于弱势的检察机关不可能完全按照自己的意志开展反腐败活动*王超.刑事上诉制度的功能与构造[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.248-253.刘佑生,石少侠.规范执法：检察权的独立行使与制约[M].北京：中国方正出版社，2007.141-226.。

另一方面，尽管按照现行法律地方行政机关无权干涉检察机关对腐败案件的侦查或者起诉活动，但是在检察机关地方化的情况下，检察机关往往不得不屈从于地方保护主义或者部门保护主义的需要，而无法严格按照法律对腐败案件展开侦查或者起诉活动*对于检察权的地方化以及地方保护主义对检察机关独立办案的实证调查，还可以参见河南省三门峡市人民检察院课题组.从制度上保障依法独立行使检察权问题研究[A].检察论丛(第8卷)[C].北京：法律出版社，2004.229.陈卫东.刑事诉讼法实施问题调研报告[M].北京：中国方正出版社，2001.113-114.。概括说来，所谓检察机关地方化主要表现在如下几个方面：(1)检察机关设置的地方化。根据我国宪法和人民检察院组织法的有关规定，除了极少数专门检察院以外，人民检察院的设置完全是按照行政区划来设置的。而在这种情况下，人民检察院的管辖范围与其所在地行政机关的管辖区域完全重合，即四级检察机关与四级行政区划完全一一对应。甚至地方各级人民检察院都冠以地方的名称来命名，如某某省人民检察院、某某市人民检察院、某某县人民检察院。(2)隶属关系的地方化。根据现行宪法、组织法以及选举法的有关规定，地方各级人民检察院由地方各级人民代表大会选举产生；地方各级人民检察院向同级人民代表大会负责和汇报工作，接受同级人民代表大会的监督和罢免。尽管人民检察院由于实行双重领导体制而使其地方化有所削弱，但是其地方化色彩并没有得到彻底根除*由于人民检察院实行双重领导体制，因此，人民检察院检察长的选举有所不同，即地方各级人民检察院的检察长除了由各级地方人民代表大会选举以外，还应该报上一级人民检察院的检察长提请上一级人民代表大会常务委员会批准。例如，各省人民检察院的检察长由各省人民代表大会选举产生，同时应该由最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准。。(3)司法经费的地方化。自20世纪80年代以来，我国检察机关的经费基本上实行分级管理、分级负担的模式。尽管这种财政体制有助于充分调动地方发展经济的积极性，但是这种财政体制却导致地方政府掌握了地方检察机关的经费管理大权。在地方各级检察机关的装备、办公条件、福利、办案经费等受制于地方财政的情况下，各地检察机关不仅因为司法经费不均衡而增加司法的不平衡性，而且各地检察机关在司法过程中受到地方政府的干预，容易形成地方保护主义。(4)人事任免的地方化。与司法经费来源于地方财政一样，地方政权机关还掌管着地方检察人员的人事任免权。地方各级人民检察院的检察长都由地方各级人民代表大会选举产生。而各级人民检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员则由检察长提请各级人民代表大会常务委员会任免。由于人民检察院组织法没有对人选如何产生、如何提名等问题作出详细规定，在实践中地方党委组织部门或者政府人事主管部门实际上常常最终掌握地方各级检察人员的人事任免权。

(二)纪检监察机关与检察机关之间难以有效衔接

尽管根据现行法律和反腐败实践，纪检监察机关和检察机关之间存在明确的职能分工，但是违反党纪政纪的行为与违法犯罪行为之间的竞合或者交叉关系决定了它们应该加强彼此之间的配合和衔接。有鉴于此，中央纪律检查委员会、最高人民检察院和监察部等部门先后发布了《关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》(中纪发[1988]12号)、《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》(中纪发[1989]7号)、《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》(高检会[1993]31号)、《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)的通知》(中纪发[2005]10号)等文件，确立了一系列旨在强化纪检监察机关与检察机关之间相互配合和衔接的制度，如联席会议制度、案件移送制度、检察机关提前介入纪检监察机关的调查、联合调查、协同办案等。

从近年来的反腐败实践来看，尽管决策层和实务部门对联席会议、案件移送、协同办案等制度给予了很高期望，但是现行的反腐败体制决定了这些制度并不能从根本上解决纪检监察机关和检察机关之间的反腐败衔接问题。这主要是因为，在纪检监察机关和检察机关互不隶属的情况下，再加上它们在地位、职能分工、权力配置、办案理念、办案程序、办案手段、办案依据、办案责任、考核标准等方面的显著差异，纪检监察机关和检察机关之间更有可能形成一种松散型、机动性、临时性的协调机制，而很难真正构建出一种稳定、规范而高效的相互配合或者衔接机制。在这种情况下，一旦双方难以形成共识，或者一方没有给予足够重视，纪检监察机关和检察机关之间的相互配合或者衔接就会大打折扣。或许正因如此，我们常常看到纪检监察机关和检察机关在查处案件过程中因为如下一些问题而难以实现有效衔接：纪检监察机关向检察机关移送的主要是一些社会影响比较大的腐败案件，而对于许多普通的腐败犯罪案件，纪检监察机关往往基于某些法律之外的因素或者部门利益因素以党纪政纪处罚代替司法移送，而一些检察机关对于自己发现的腐败犯罪案件，往往更加关心的是能否追究刑事责任问题，而疏于将涉嫌违反党纪政纪的腐败案件移送到纪检监察机关处理；无论是纪检监察机关独立展开调查，还是检察机关提前介入纪检监察机关的调查，检察机关都无法对纪检监察机关进行的案件调查尤其是取证活动发挥实质性的作用，以致常常在侦查、起诉阶段因证据问题而陷入不利处境；某些检察机关在侦查腐败犯罪案件过程中，常常因为纪检监察机关随意承诺被调查人或者非法取证、不当取证等行为而陷入被动的局面；出于部门利益方面的考虑，某些纪检监察机关常常私自截留或者处理涉案财物，没有及时将涉案财物随案移送到检察机关，从而给检察机关的侦查、起诉带来不良影响；某些纪检监察机关和检察机关常常因为在立案依据、案件定性、移送时机、证据转换、随案财物等方面的分歧，影响到腐败案件的调查效率或者调查时机*周长军,纵博.论纪检监察机关办案方式的调整——以刑事诉讼法的最新修正为背景[J].政法论丛,2013,(1).马方,周鸿广.纪检监察机关与检察机关相互移送案件机制若干理论问题分析[J].广西师范大学学报：哲学社会科学,2010,(3).李汉柏.关于建立和完善刑事司法与纪检监察机关执纪有效衔接机制的调查[N].中国纪检监察报,2010-09-22(003).许治安.纪检监察机关应向检察机关随案移送涉案财物[J].人民检察,2008,(21).。

(三)纪检监察机关与检察机关无法形成优势互补

在我国现行的反腐败体制中，纪检监察机关和检察机关由于它们在政治地位、职能分工、权力配置、办案程序、调查手段等方面的差异而存在不同的优势和缺陷。就纪检监察机关而言，它不仅具有较高的政治地位和反腐败的权威性，从而最大限度地克服在查处案件过程中遇到的阻力，而且可以采用相对灵活的非刑事司法程序对所有腐败行为展开调查，真正做到对腐败行为的“零容忍”。然而，由于没有强制侦查权，无法追究腐败分子的刑事责任，只能采取处罚力度相对轻微的党纪政纪处分。因此，在腐败行为的惩治力度和威慑效果方面，纪检监察机关与检察机关相比显然不可同日而语。尽管检察机关享有强制侦查权，能够通过追究刑事责任加大对腐败行为的惩治力度和威慑效果，但是检察机关在调查范围、调查手段和调查程序等方面都受到刑事诉讼法的严格限制，而无法像纪检监察机关那样对腐败行为展开相对灵活的调查活动。尤其是在政治地位偏低、权威性不足的情况下，检察机关在侦查腐败犯罪案件过程中更容易受到外界的不当干扰。

尽管腐败行为在理论上可以明确区分为犯罪、一般违法以及违纪这三种表现形式，但是，是否有必要据此按照现行的反腐败体制而分设性质不同的反腐败机构是一个值得进一步斟酌的问题。毕竟，在腐败犯罪与一般违法行为或者违反党纪政纪的行为产生竞合的情况下，很容易产生多头调查和重复调查的现象，从而消耗有限的反腐败资源和降低反腐败的效率。更为重要的是，尽管纪检监察机关和检察机关在反腐败实践中已经形成了相互依赖的关系，但是各自为政式的反腐败机构设置模式决定了二者很难实现优势互补。例如，尽管纪检监察机关可以查处几乎所有的腐败案件，但是要想真正充分发挥惩治腐败的威慑功能，纪检监察机关必须依赖于检察机关对腐败犯罪案件的侦查和起诉活动。然而，在无法采取强制性侦查措施的情况下，纪检监察机关不仅难以及时、有效地收集能充分证明腐败行为的证据，而且检察机关对腐败案件的侦查活动往往也会因为纪检监察机关事先的“打草惊蛇”而受到一定的影响。正如有的学者所指出的那样，决定采用“双规”或“两指”时，通常只有很少一部分的腐败犯罪证据，甚至没有严格的犯罪证据，大量的证据通常要在“双规”或“两指”之后获得。而一旦决定采取“双规”或“两指”，等于把调查行动完全暴露给了嫌疑腐败分子，不仅不利于消除双方在腐败犯罪行为信息上的不对称，反而在一定程度上由于调查行动的暴露而增加了调查取证的困难*任建明.我国未来反腐败制度改革的关键：反腐败机构与体制[J].廉政文化研究,2010,(1).。而这也正是纪检监察机关查处的腐败案件难以转化为腐败犯罪案件以及腐败犯罪案件不起诉率过于偏高的一个重要原因。再如，尽管检察机关凭借其强制侦查权可以更加有效地侦查腐败犯罪案件，但是在容易受到外界干扰的情况下，检察机关对腐败案件的侦查活动往往不得不依赖于纪检监察机关的组织协调。而纪检监察机关的组织协调虽然在客观上有助于检察机关排除外界因素的不良影响，但是这种做法不仅会增加检察机关对于纪检监察机关的依赖性，而且难以避免纪检监察机关对检察机关的侦查活动进行指手画脚。

在反腐败实践中，为了弥补侦查水平等方面的缺陷，许多检察机关往往会采取与纪检监察机关“联合办案”的方式来开展腐败案件的查处工作。毕竟，腐败案件犯罪嫌疑人通常身居要职，掌握许多公共资源，而检察机关的政治地位偏低，缺乏足够的权威。这决定了检察机关在调查腐败案件的过程中往往会遇到各种各样的阻力和困难。在这种背景之下，为了惩治腐败犯罪，检察机关往往不得不与纪检监察机关联合采取行动。而在“联合办案”过程中，为了规避刑事诉讼法规定的传唤时间限制，尤其是为了更加有效地审讯涉嫌腐败的国家工作人员，检察机关的许多办案人员往往热衷于采用纪检监察机关的“双规”(或“两规”)、“两指”措施*王超.论隐形程序[J].中国刑事法杂志,2002,(1).。尽管“联合办案”或者检察机关借用“双规”、“两指”措施在客观上有助于实现纪检监察机关和检察机关之间的优势互补，但是这种做法却具有难以克服的局限性。

一方面，尽管现代法治国家从来都不否认打击腐败、惩治腐败的必要性和重要性，但其前提条件必须是通过正当程序惩治腐败。按照正当程序标准虽然不一定能够确保国家准确而有效地惩治腐败，甚至有时还会导致放纵腐败的结果，但是国家通过正当程序惩治腐败，无论结果如何，都是可以接受的和令人信服的。相反，为了惩治腐败，国家如果不顾及程序的正当性，即使将所有腐败分子都绳之以法，也未必令人信服。

另一方面，在“双规”、“两指”措施比较模糊、缺乏严格限制的情况下，检察机关和纪检监察机关之间的联合办案就有可能为任意限制或者剥夺公民的人身自由，甚至为疲劳审讯或者刑讯逼供打开方便之门。无论是新旧《行政监察法》第20条，还是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条、《中共中央纪律检查委员会、监察部关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》都只是原则性地规定了“两规”、“两指”措施，而没有像《刑事诉讼法》及其司法解释那样详细而严格地规定办案人员讯问犯罪嫌疑人的程序。而在实行由供到证的侦查模式之下，如何获取犯罪嫌疑人的有罪供述，对于检察机关能否侦破腐败犯罪案件，具有至关重要的作用。而受制于侦查水平、侦查装备、侦查手段、侦查素养等方面的限制，检察机关的自侦部门往往根据刑事诉讼法规定的有限传唤时间，很难顺利地获取犯罪嫌疑人的有罪供述。有鉴于此，检察机关自侦部门常常主动联合纪检监察机关，以便通过灵活得多的“双规”、“两指”措施“变相羁押”涉案人员以赢得足够多的审讯时间，从而为拿下犯罪嫌疑人的有罪供述奠定良好基础。在这种背景之下，“疲劳审讯”往往成为联合办案人员顺利破案的不二法门。实际上，在检察机关和纪检监察机关联合办案期间，办案人员对涉案国家工作人员的刑讯逼供或者变相刑讯逼供早已成为屡见不鲜的现象。也正是在这个意义上，许多辩护律师在腐败犯罪案件审理过程中，常常以刑讯逼供为由要求法院排除被告人在“联合办案”或者“双规”、“两指”期间所作的有罪供述*谢海涛.湖州褚明剑案证据战[J].新世纪,2011,(41).张有义.“排雷”非法证据[J].财经,2011,(26).。而且，检察机关和纪检监察机关联合办案，不仅混淆了二者的职能分工和办案程序，而且导致检察机关因为提前介入而在随后的侦查活动中很容易形成先入为主的臆断，从而不利于保护腐败案件犯罪嫌疑人的合法权益。

(四)违法违纪案件转化为腐败犯罪案件的比例过低

目前，我国反腐败斗争的一个基本模式是，先由纪检监察机关调查违纪违法案件，再由纪检监察机关将涉嫌犯罪的腐败案件移送检察机关处理，然后检察机关自侦部门再对纪检监察机关转交的腐败犯罪案件进行侦查。尽管在现行的反腐败体制之下，纪检监察机关的违纪调查和党纪政纪处分对于腐败分子具有一定的威慑作用，但是相对于刑事侦查和刑事制裁而言，这种威慑作用仍然不可同日而言。毕竟，在涉及人的自由与生命的情况下，刑罚是最严厉的一种手段。在这种情况下，违纪案件能否转化成为腐败犯罪案件在相当程度上反映出我国对于腐败行为的惩治力度。

但令人遗憾的是，从反腐败实践来看，我国违纪违法案件转化为腐败犯罪案件的比率明显偏低。例如，根据历年《中国法律年鉴》、中央纪律检查委员会的工作报告提供的数据，2013年全国各级纪检监察机关共立案17.2万件，给予党纪政纪处分18.2万人，移送司法机关处理9600人，占党纪政纪处分总数的5.27%；2011年全国各级纪检监察机关共立案137859万件，给予党纪政纪处分142893万人，移送司法机关处理5334人，占党纪政纪处分总数的3.73%；2010年全国各级纪检监察机关共立案139621件，给予党纪政纪处分146517人，移送司法机关处理5373人，占党纪政纪处分总数的3.67%；2009年全国各级纪检监察机关共立案134504件，给予党纪政纪处分138708人，移送司法机关处理5366人，占党纪政纪处分总数的3.87%；2008年全国各级纪检监察机关共立案128516万件，给予党纪政纪处分133951人，移送司法机关处理4518人，占党纪政纪处分总数的3.37%；2006年全国各级纪检监察机关共立案123489件，给予党纪政纪处分97260人，移送司法机关处理3530人，占党纪政纪处分总数的3.63%；2004年全国各级纪检监察机关共立案166705件，给予党纪政纪处分170850人，移送司法机关处理4915人，占党纪政纪处分总数的2.88%。从这些统计数据不难看出，2004年至2013年期间(2005年、2007年、2012年数据缺失)，尽管全国纪检监察机关给予党纪政纪的腐败分子已经达到1012179人，但是被移送司法机关处理的仅有38636人，约占总数的3.82%。这意味着，违法违纪案件转化为腐败犯罪案件的比例过低可能很难对腐败分子形成强有力的震慑作用。毕竟，在腐败成本过低的情况下，腐败分子可能基于过高的腐败收益而铤而走险。

(五)预防腐败的分散化

构建预防性反腐败机构既是坚持标本兼治方针、扎实推进惩治和预防腐败体系建设的需要，也是贯彻落实《联合国反腐败公约》、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的需要。尽管我国已经构建了专门的预防性反腐败机构——国家预防腐败局，但是我国还在纪律检查委员会、行政检察机关和人民检察院内部设置了专门的办事机构来承担预防腐败的职能。这种设置模式不仅带来前文所述机构重叠、条块分割、浪费反腐败资源、降低反腐败效率等方面的问题，而且从实践来看，纪律检查委员会、行政监察机关和人民检察院并没有像人们所想象中的那样充分发挥预防腐败的职能作用。就纪律检查委员会和行政监察机关的预防腐败而言，最大的问题在于纪律检查委员会、行政监察机关的工作重心始终放在查办腐败案件上面，基本上没有足够的人力、物力、财力来开展有效的预防腐败工作。这导致许多地方纪律检查委员会、行政监察机关的预防腐败效果十分有限。在许多地方纪律检查委员会、行政监察机关的预防腐败工作甚至处于有名无实的状态之中。

近年来，尽管最高人民检察院采取了许多措施来推动检察机关的职务犯罪预防工作，但是从实践来看，人民检察院在职务犯罪预防方面的大力投入并没有带来应有的收益。尤其是在许多检察机关，职务犯罪预防工作形式化现象比较严重，很难像人们所期望的那样起到预防职务犯罪的实际效果。一些学者的实证研究也充分表明，检察机关的职务犯罪预防工作因为各种难以解决的困境而陷入徒有虚名的尴尬境地之中。例如，在山东省检察系统，职务犯罪预防工作存在的困境或者问题主要包括：地方党委对职务预防工作的统一领导有名无实，事务缠身的地方党委既难以花费大量精力对预防工作进行有效部署，也缺乏开展预防工作的经验和知识；由于检察机关没有超越其他部门的特殊权威，也不能就开展预防职务犯罪工作对其他部门发号施令，因此由检察机关牵头组建的预防协会大多有名无实，而所谓社会化、网络化的预防机制也仅是纸上谈兵；尽管最高人民检察院专门下发了关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定，要求各个业务部门均在其各自业务范围内参与预防工作，职务犯罪预防部门则对预防工作进行统一组织和协调，但是绝大多数检察院的其他业务部门对预防工作并不积极配合，不将预防工作当作份内业务；地方检察机关不仅普遍不具备向社会各界提供预防咨询的技术能力和信息资源，而且检察机关向发案单位发出的检察建议大都会无果而终；尽管地方检察机关加强了预防职务犯罪信息建设，但是其信息库往往徒有其表，不仅信息数量少，而且信息质量较低，尚未取得实质性效果；不少检察机关花费巨资建设的警示教育基地往往成为一种形象工作，难以起到应有的教育效果；不少检察机关预防部门的经费供给和人员配备不能满足有效开展各项预防业务的最低需求等等*桑本谦,李华.检察机关预防职务犯罪的困境和出路[J].当代法学,2010,(3).。

二、中国反腐败体制的改革构想

尽管我国以纪律检查委员会、行政监察机关、检察机关、预防腐败局为核心的反腐败体制在党风廉政建设和反腐败斗争中已经取得了显著成就，但是这种反腐败体制因为成本过高、效率过低而越来越难以适应我国深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的形势需要。为了形成反腐败的整体合力，解决现行反腐败体制存在的各种问题，更好地遏制腐败蔓延势头，从源头上防治腐败，我国亟待对现行的反腐败体制进行修改和完善。

(一)整合预防性反腐败机构

无论是为了改变机构重叠、条块分割和提高预防腐败的效率和力度，还是为了改变纪检监察机构、人民检察院内部名不副实的预防腐败工作，我国在反腐败体制改革中都有必要整合预防腐败局、纪检监察机构、人民检察院的预防腐败职能，形成预防腐败的合力。一个可行的方案是，在党内即纪律检查委员会内部设置反腐败预防委员会，专门负责党内的预防腐败工作；取消行政监察机关和人民检察院的预防腐败职能，将行政监察机关和人民检察院内设的腐败预防部门与国家预防腐败局合并，在国务院下设反腐败预防委员会，作为国务院的直属机构，专门负责国家层面的腐败预防工作。进一步而言，中央纪律检查委员会下设的反腐败预防委员会和国务院下设的反腐败预防委员会属于中央一级的预防腐败机构；在地方设置三级反腐败预防委员会，作为中央反腐败预防委员会的派出机构，而不是地方党政机构的组成部分；全国各级反腐败预防委员会自上而下实行垂直领导体制。为了正确处理党内法规与国家法律之间的关系和提高预防腐败的效率，党内的反腐败预防委员会和国家机构内部的反腐败预防委员会可以实行合署办公，实行一套人马、两个机构名称、在党内和国家层面分别开展腐败预防工作的体制。

(二)增设反腐败调查委员会

为了从根本上克服我国现行反腐败体制存在的各种问题，较为彻底地遏制腐败蔓延势头、从源头上防治腐败的目标，提高反腐败的效率和加大惩治腐败的力度，我国应该着力整合纪律检查委员会、行政监察机关和人民检察院的惩治腐败功能，通过增设反腐败调查委员会构建专门的、统一的腐败案件调查机构。

第一，关于反腐败调查委员会的设置路径。正如前文所述，就现行的政治体制和法律制度而言，反腐败调查委员会的设置显然并非易事。一方面，如果在纪委内部设置具有执法性质的反腐败调查委员会，那么将在法理上很难站得住脚。毕竟，党内法规与国家法律不能互相混淆，党内机构不宜插手国家法律事务。另一方面，虽然在国家政权系统中设置反腐败调查委员会更加符合其执法机构的性质，但是根据国家法律设置的反腐败调查委员会无法适用于仅仅涉及违反党纪的腐败行为。有鉴于此，为了从根本上解决现行反腐败机构重叠、权力分散等方面的难题，而且不至于破坏党内法规与国家法律之间的关系，我们应该在党内和国家政权组织体系内分别设置反腐败调查委员会。一是由纪律检查委员会和政府部门分别根据党内法规和国家法律各自组建反腐败调查委员会。二是修改刑事诉讼法、行政监察法、公务员法、检察官法等相关法律，取消检察机关自侦部门、行政监察部门的反腐败调查职能，通过制定专门的反腐败法律授权政府部门下设的反腐败调查委员会调查涉嫌违法、犯罪以及违反政纪、司法纪律等方面的腐败案件。三是通过修改党内法规，授权纪律检查委员会下设的反腐败调查委员会调查涉嫌违反党纪的腐败案件。

第二，关于两种反腐败调查委员会的合署办公体制。党内法规与国家法律之间的区分决定了我们只能分别在党内和政府部门设置不同性质的反腐败调查委员会，而无法设置完全统一的反腐败调查委员会。但是，在党内和政府部门分别设置反腐败调查委员会的做法可能产生新的机构重叠、权力分散等问题。有鉴于此，为了在提高反腐败效率的同时维持现行党内法规与国家法律之间的关系，并从根本上解决反腐败机构重叠、权力分散等问题，反腐败调查委员会应该与前文所述反腐败预防委员会保持一致，也实行合署办公的体制。进一步而言，尽管我国应该在党内和政府部门分别设置反腐败调查委员会，但是党内的反腐败调查委员会和政府部门的反腐败调查委员会可以实行一套人马、两个机构名称的和合署办公体制，以便对包括违反纪律、一般违法、犯罪在内的所有腐败案件展开调查。

第三，关于反腐败调查委员会的功能设置。尽管腐败是一种严重危害国家和社会的行为，但是在现代法治社会实行证据裁判主义的情况下，国家对腐败行为的惩治只能依赖于足够的证据来证明腐败事实。这决定了证据调查不仅是惩治腐败的必经程序，而且是惩治腐败的基础和前提。腐败调查的质量好坏和效率高低，不仅关系到能否及时、准确地揭露、查明腐败、有效控制腐败分子，而且影响到能否顺利起诉、挽回腐败行为所造成的损失、确保腐败分子受到应有的惩罚等。正是在这个意义上，世界各国设置的执法性反腐败机构基本上都可以定位为调查机构，迄今为止似乎还没有哪个国家针对腐败案件设置专门的起诉机构或者审判机构*尽管《联合国反腐败公约》第36条要求缔约国建立专门的反腐败机构，但是这里的反腐败机构是否包括专门的起诉机构或者审判机构在内并不明确。而从世界各国的反腐败实践来看，所谓专门的反腐败机构主要就是专门的预防性反腐败机构和专门的反腐败调查机构。但值得注意的是，某些国家的反腐败调查机构兼有调查和起诉两项职能，如美国的独立检察官、瑞典议会监察专员公署、印度的中央调查局、泰国国家反腐败委员会等。。实际上，在腐败案件的调查工作能够得到充分保障的情况下，是否设立完全独立的专门性起诉机构或者审判机构对腐败案件的起诉或者审判并没有实质性的负面影响。毕竟，相对于调查程序而言，更加公开透明的起诉程序或者审判程序至少在理论上更有助于确保腐败案件得到公正的处理。更何况，在我国以侦查程序为中心的刑事诉讼构造中，打击与惩治腐败的困境主要在于调查环节，而不在起诉和审判环节。有鉴于此，笔者建议我国反腐败调查委员会不宜承担过宽的功能，只需专门承担腐败案件的调查功能即可。

第四，反腐败调查委员会的组织体系和管理体制。就目前而言，无论是纪检监察机关还是检察机关，都是按照“条块分割”的模式进行设置的。尽管这种设置模式有助于加强反腐败机构与党政机关的联系，但是这往往以牺牲反腐败机构的独立性和权威性为代价，进而影响到腐败案件的惩治力度和效果。为了防止反腐败调查委员会重蹈纪检监察机关和检察机关的覆辙，反腐败调查委员会的设置显然不能再走“条块分割”的老路，而是应该实行自上而下的四级垂直领导体制。一方面，为了防止地方党政机关对反腐败调查委员会的干预，应当将纪检监察机关和检察机关的自侦部门从地方党政机构中剥离，成立自上而下的、完全独立于地方党政机构的反腐败调查委员会。与垂直管理体制相对应的是，各级反腐败调查委员会的人事任免、财务经费、待遇编制等事项也应该脱离地方党政机构的控制，纳入国家预算，由中央统一安排管理。另一方面，为了降低改革成本，便于反腐败调查委员会将构成犯罪的腐败案件向检察机关移送起诉，可以参照现行的行政区域规划，在从中央到县一级分别设立最高、高级、中级、初级四个等级的反腐败调查委员会。中央一级的反腐败调查委会包括中央纪委下设的反腐败调查委员会和国务院下设的反腐败调查委员会，分别受中央纪律检查委员会和国务院的领导。而为了体现反腐败调查委员会的地位，可以任命中央纪委副书记、国务院副总理分别兼任中央一级反腐败调查委员会的负责人。地方各级反腐败调查委员相当于中央一级反腐败调查委员会的派出机构。而且，地方各级反腐败调查委员会受上级反腐败调查委员会的领导。

第五，反腐败调查委员会的内部结构。为了更好地实现腐败案件的调查职能，反腐败调查委员会不仅需要设置专门的案件调查部门，还应该根据案件调查的需要设置一些其他部门。例如，为了解决目前多头举报、重复举报、举报质量不高、对举报人保护不力、泄密举报材料、滥用举报等问题，并确保举报成为社会民众同腐败现象作斗争的锐利武器，为腐败案件的调查提供量多、质优的线索，可以设置情报信息处理中心，对人民群众的来信来访、举报等实行统一管理，加强对举报人和举报材料的保护；为了应对愈演愈烈的贪官外逃现象，积极追捕外逃贪官，大力追缴被转移到国外的腐败财物，可以设置国际合作部门，专门开展反腐败领域的国际交流与合作；为了提高腐败案件的调查质量和效率，监督办案人员严格依照法律调查案件，可以设置案件审查部门，对调查终结的腐败案件进行审查，并作出是否移送检察机关提起公诉的决定；为了保障腐败调查与腐败惩治之间的适当分离，可以设置惩戒部门，对违反党纪、政纪、一般违法但是尚未构成犯罪的腐败行为予以惩治，如果案件审查部门认为调查终结的案件只是涉嫌违反党纪、政纪，而没有构成犯罪，那么应该将案件移送到惩戒部门处理，而不能直接给予党纪、政纪处分；为了给腐败案件的调查工作提供良好的后勤保障和智力支持，可以设置综合行政、技术装备、政策法律研究、职业培训等部门。为了强化腐败案件调查的专业分工和提高调查效率，还可以根据不同的案件类型或者专业领域在案件调查部门设置内部更加细致的职能部门，如根据不同的腐败主体，将案件调查部门细分为公职人员腐败调查处、私营部门腐败调查处等。

第六，反腐败调查委员会的权力配置。由于腐败行为具有较强的隐蔽性、行业性、智能性等特点，因此，无论是查获腐败分子还是收集腐败证据，无疑都存在较高难度。或许正因如此，经济合作与发展组织将“足够的资源、手段和培训”作为反腐败机构的一项重要要求*OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions：Review of Models (Second Edition), OECD Publishing，2013，pp.31-32.。世界上一些著名的反腐败机构也无不拥有充足的资源和强有力的调查权。《联合国反腐败公约》第50条不仅规定各缔约国应当许可反腐败机构使用特殊侦查手段，而且明确要求各缔约国允许法庭采纳由特殊侦查手段所获取的证据。然而，在我国现行反腐败体制中，纪检监察机关和检察机关自侦部门不仅在调查水平、调查模式、技术装备等方面存在诸多缺陷，而且在调查过程中只能采取一些常规性的调查手段，而无法使用某些行之有效的特殊手段或者技术手段。即使是常规性的调查手段，也往往因为纪检监察机关和检察机关自侦部门之间难以实现良好衔接、优势互补，以及落后的由供到证的调查模式，而大大影响了腐败案件的调查效率或者调查质量。显而易见，这种局面不能满足调查腐败案件和严厉惩治腐败的实际需要。为了提高腐败案件的调查水平和效率，从根本上弥补现行反腐败机构难以有效衔接、无法实现优势互补的内在缺陷，可以从如下几个方面配置反腐败调查委员会的调查权：(1)在调查案件过程中不再区分到底是违纪违法行为还是犯罪行为，即只要是涉嫌腐败的行为，无论是违纪违法行为还是犯罪行为，反腐败调查委员会都有权展开调查*收集证据、查明事实是惩治腐败的逻辑前提。而就证据调查的一般规律而言，腐败案件在性质上到底是违纪违法行为还是犯罪行为，往往在调查终结之后才能做出正确的评价。这决定了在调查开始的时候没有必要像目前这样在纪检监察机关和检察机关之间实行明确的分工。；(2)在区分任意调查和强制调查的基础上，将纪检监察机关惯用的而且行之有效的“两规”、“两指”等措施以及检察机关自侦部门采用的询问、查询等初查措施纳入到任意调查范畴*借鉴理论界关于任意侦查和强制侦查的界定，任意调查主要是指不采用强制性手段、不对被调查人的重要权利造成强制性损害的调查措施，如讯问、询问、勘验、检查、查询、鉴定等，而强制调查主要是指采用强制性手段、可能对被调查人的重要权利造成强制性损害的调查措施，如搜查、扣押、查封、冻结、逮捕、拘留等。；(3)在区分常规调查和特殊调查的基础上，赋予反腐败调查委员会以广泛的特殊调查手段，即诸如跟踪、监视、诱惑侦查、秘密搜查等之类的秘密侦查手段，以及诸如窃听、监听、截获通讯、秘密拍照、秘密录像等之类的技术侦查手段；(4)为了在保障人权和调查证据之间保持平衡，对于任意调查和常规调查可以规定相对宽松的适用条件和审批程序，而对于强制调查措施和特殊调查手段则规定相对严格的适用条件和审批程序。

The Rethinking and Reform of China’s Anti-Corruption System

ZHU Li-heng

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Our country has commission for discipline inspection, supervisory organs, procuratorial organs, bureau of corruption prevention as the core of the anti-corruption system, it provide a powerful guarantee from our party and has made remarkable achievements in practice.But as the cost is too high and efficiency is too low ,the anti-corruption system is getting more and more difficult to adapt to our party’s willof honest administration construction and anti-corruption situation requires. In order to pool efforts for the anti-corruption powers and better preventionfor the spread of corruptionfrom its source.China should optimize and reform the current anti-corruption system throughadding anti-corruption prevention committee, anti-corruption investigation commissionand adjust its system of leadership, management, internal structure and power configurationon the basis of combination of commission for discipline inspection, supervisory organs, procuratorial organs, bureau of corruption prevention.

anti-corruption system; anti-corruption agencies; pool efforts

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.004

2016-12-06 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年2月22日数字出版，全球发行

本文为作者主持的国家社科基金“中国特色社会主义反腐败体制研究”(14BKS057)的阶段性成果。

朱立恒,男，湖南师范大学法学院教授,硕士生导师，法学博士，主要研究方向：诉讼法学。

DF8

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1672-769X(2017)02-0003-09